Úvod

Dne 14. června 2023 se ve Středozemním moři u řeckého pobřeží Pylosu utopilo více než 600 lidí, když se jejich loď – silně přeplněná rybářská loď Adriana – převrhla a potopila.

Komisařka EU pro vnitřní věci Ylva Johanssonová popsala tragédii lodi Adriana jako „jednu z nejhorších vraků v tomto století na světě“ a zdůraznila, že je třeba „zjistit fakta o tom, co se stalo na každém kroku této osudové cesty“.

Veřejná ochránkyně práv provedla šetření z vlastního podnětu s cílem prozkoumat skutečnosti týkající se činnosti Evropské agentury pro pohraniční a pobřežní stráž (Frontex) v době, kdy se tragédie odehrávala, a také to, jak reagovala v jiných mimořádných námořních situacích, do nichž byla zapojena.

Šetření se rovněž zabývalo vztahem mezi agenturou Frontex a orgány členských států v souvislosti s mimořádnými námořními událostmi, do nichž je agentura Frontex zapojena. Zvážila rovnováhu odpovědností mezi EU a členskými státy při pátracích a záchranných operacích a to, jak to ovlivňuje výsledky těchto operací.

Zatímco šetření posuzovalo opatření agentury Frontex, její zjištění, která jsou podrobněji popsána níže v rozhodnutí o uzavření šetření, vedla k širším úvahám o změnách potřebných na úrovni EU k prokázání závazku EU zachraňovat životy na moři nebo, jak uvedla předsedkyně Komise von der Leyenová ve svém projevu k Evropskému parlamentu v září 2020, že „záchrana životů na moři není dobrovolná“.

Dva celkové závěry vyžadují okamžitou a naléhavou pozornost:

Šetření odhalilo, do jaké míry je agentura Frontex závislá na opatřeních členských států při dodržování svých povinností v oblasti základních práv a své povinnosti zachraňovat životy.  Vzhledem k těmto závěrům a rostoucím obavám z přetrvávajícího porušování základních práv ze strany členského státu při jeho operacích ochrany hranic by agentura Frontex měla zvážit, zda bylo dosaženo prahové hodnoty, která jí umožňuje ukončit, ukončit nebo pozastavit činnost s dotyčným členským státem. Měla by veřejně objasnit své důvody pro závěr, že prahové hodnoty bylo nebo nebylo dosaženo.

· S cílem poskytnout odpovědi na širší systémové otázky, které přesahují mandát tohoto šetření, veřejná ochránkyně práv vyzývá Evropský parlament, Radu EU a Evropskou komisi, aby zřídily nezávislou vyšetřovací komisi, která by posoudila příčiny velkého počtu úmrtí ve Středomoří, poučila se z incidentů, jako je ztroskotání lodi Adriana, a vydala doporučení, jak v reakci na mimořádné námořní události chránit základní práva a právo na život. 

Souvislosti

Agentura Frontex nepůsobí ve vakuu. Zacházení s „přistěhovaleckými čluny“, které se pokoušejí proplout Středozemním mořem, může být ovlivněno faktory, které by se za normálních okolností nevztahovaly na pátrací a záchranné operace, zejména politickými a jinými citlivými aspekty souvisejícími s migrací.

Kriticky se uvádí, že možnost aktivní záchrany je „přitahujícím faktorem“ pro osoby, které se snaží migrovat do Evropy často nebezpečnými prostředky a povzbuzovat převaděče, aby ohrožovali více životů.

Ať už se jedná o nehodu nebo projekt, rozhodnutí přijatá v posledních letech měla za následek omezení proaktivních záchranných operací.

V roce 2014 byla ukončena celoroční proaktivní pátrací a záchranná operace Mare Nostrum, částečně financovaná z prostředků EU a vedená italskými orgány, která dosud nebyla nahrazena ničím, co by se blížilo stejnému rozsahu a působnosti.

Nevládním organizacím zapojeným do proaktivních záchranných operací bylo ve více členských státech vyhrožováno trestním stíháním.

Agentura Frontex byla v roce 2016 přejmenována tak, aby zahrnovala označení „pobřežní stráž“, avšak její mandát a rozsah jejích činností nedosahují toho, co je obecně chápáno jako poslání pobřežní stráže.

Přestože agentura Frontex má „vyhledávací a záchranné“ povinnosti, je zřejmé, že v první řadě poskytuje pátrací nebo sledovací funkci, a nikoli záchrannou funkci.

Jeho schopnost zachraňovat ohrožené životy je dále omezena skutečností, že orgány členských států řídí a koordinují pátrací a záchranné mise.

Toto napětí mezi povinností agentury Frontex zachraňovat životy a tlakem na prevenci nebo odrazování lidí od pokusů o překročení Středozemního moře vytváří pro agenturu Frontex výzvu při vyvažování její úlohy podpory členských států při správě vnějších hranic EU s jejími závazky v oblasti základních práv.

Vytváří podobnou výzvu pro EU jako celek, zejména pokud jde o to, jak zajistit, aby osobám na palubě „migrantských lodí“ byla poskytnuta stejná ochrana a zaručeno stejné právo na život jako ostatním.

Ztroskotání lodi Adriana

Dne 10. června 2023 opustila Adriana libyjský přístav Tobruk a zamířila do Itálie s přibližně 750 lidmi, kteří se pokoušeli migrovat do Evropy.

Italské orgány upozornily na loď ráno 13. června. Agentura Frontex byla zkopírována do zprávy zaslané italským koordinačním střediskem pro záchranu na moři (RCC) řeckému společnému RCC. Nepotvrzené zprávy o mrtvých a/nebo umírajících dospělých a dětech na lodi byly také podány nevládními organizacemi v kontaktu s lidmi na lodi.

Agentura Frontex nasměrovala letadlo, které provádělo standardní činnosti námořního dohledu, na polohu lodi. Toto letadlo sdílelo videozáznamy a další informace o stavu lodi a stavu moře s italskými i řeckými regionálními koordinačními centry. Zejména uvedla, že loď byla přeplněná a nebyly vidět žádné záchranné vesty.

Agentura Frontex nevydala Maydayovo štafetu, protože podle jejího názoru loď nebyla v bezprostředním nebezpečí.

Letadlo se muselo vrátit na základnu po 10 minutách, když dosáhlo limitu svého paliva.

Vzhledem k tomu, že se loď nacházela v řeckém pátracím a záchranném regionu, za koordinaci jakékoli pátrací a záchranné operace odpovídal řecký regionální koordinační výbor, od něhož musela agentura Frontex – a jakékoli jiné plavidlo v této oblasti – přijmout jakékoli další pokyny.

Podle dokumentů, které byly v průběhu tohoto šetření zkontrolovány, agentura Frontex následně ve dnech 13.–14. června čtyřikrát požádala řeckou RCC o aktuální informace a nabídla jí pomoc, včetně návratu za účelem pomoci při leteckém dohledu. Od řeckých orgánů neobdržela žádnou odpověď na žádné z těchto sdělení.

Večer 13. června 2023 mělo nad oblastí, kde se Adriana nacházela, proletět dálkově řízené letadlo agentury Frontex, které se účastnilo předem plánovaného leteckého dohledu. Místo toho byla na žádost řeckých orgánů odkloněna na jiný incident: loď s migranty, která byla následně podrobena pátrací a záchranné operaci.

Přibližně 15 hodin po prvním varování italských orgánů se loď převrhla a potopila.

Loď řecké pobřežní stráže a další lodě, které byly nasměrovány na souřadnice Adriany, následně zachránily přibližně 100 lidí, z nichž většina byla odvezena na břeh soukromým plavidlem. Bylo nalezeno asi 80 těl.

Předpokládá se, že zemřelo více než 600 mužů, žen a dětí.

Ráno 14. června 2023 agentura Frontex vyslala letadlo na souřadnice Adriany v rámci předem plánovaného leteckého dohledu.

Když dorazila, loď se převrhla a ve vodě nebyli vidět žádní cestující ani jiné stopy po lodi. Když agentura Frontex nabídla návrat s jiným letadlem, řecká RCC agentuře Frontex sdělila, že její služby již nejsou zapotřebí.

Odpovědnost za ztroskotání lodi

Komisařka Johanssonová ve svém červencovém projevu v Evropském parlamentu uvedla:

„Nad Adrianou jsou nyní vody tiché, žádné náhrobky, žádná značka, nic, co by si pamatovalo jména. Ať jsou naše činy naším památníkem.“

Přeživší, sdělovací prostředky a organizace občanské společnosti opakovaně tvrdily, že činnost řecké pobřežní stráže přispěla k potopení lodi.

Jakékoli posouzení skutečností této tragédie je vážně ohroženo absencí videozáznamu nebo jiného záznamu toho, co se odehrálo v hodinách a minutách před převrhnutím lodi, a událostí, k nimž došlo bezprostředně po pádu stovek lidí do moře.

Ukázalo se, že záznamové zařízení na palubě plavidla HCG bylo vypnuto z důvodů, které jsou sporné. Řada přeživších také tvrdila, že jim HCG vzala jejich mobilní telefony.

Jak bylo uvedeno výše, agentura Frontex rovněž nezískala povolení od řecké RCC pro své sledovací letadlo opustit druhý incident a zamířit na místo Adriany předtím, než se potopila. Pokud by tak učinila, mohla být schopna zaznamenat, co se stalo, a případně ovlivnit činnost HCG.

Řecký námořní soud v současné době vyšetřuje činnost pobřežní stráže.

Evropská komise opakovaně vyzývala k tomu, aby se fakta objevila. Na slyšení Výboru Evropského parlamentu pro občanské svobody dne 14. února 2024 však vysoký úředník Komise upozornil na obtíže, které se vyskytly při komunikaci s námořním soudem, pokud jde o aktuální informace o pokroku v jeho vyšetřování.

Řecký veřejný ochránce práv provádí vyšetřování pobřežní stráže z vlastního podnětu v návaznosti na rozhodnutí pobřežní stráže nezahájit vnitřní vyšetřování. Úřad pro základní práva agentury Frontex ve své zprávě o závažném incidentu uvedl, že od řeckých orgánů neobdržel „relevantní informace“ v návaznosti na řadu otázek, které jim byly položeny.

Navzdory těmto iniciativám je politováníhodné, že na úrovni EU neexistuje jednotný mechanismus odpovědnosti, který by mohl nezávisle prošetřit všechny související otázky, včetně úlohy řeckých orgánů, úlohy agentury Frontex a úlohy jakékoli jiné příslušné instituce, jako je Evropská komise, která je odpovědná za zajištění souladu s ustanoveními o základních právech podle Smluv EU.

Závěry veřejné ochránkyně práv

Vztah agentury Frontex s orgány členských států

Agentura Frontex má rozsáhlé povinnosti v oblasti základních práv, a to jak obecně, tak v souvislosti s pátracími a záchrannými operacemi na moři. Tyto povinnosti byly rozpracovány v operačních plánech, žádostech služeb o dohled, pravidlech a postupech, které rovněž upřesňují různé úlohy a povinnosti agentury vůči orgánům členských států.

Nelze říci, že agentura Frontex porušila některá z příslušných pravidel a postupů. Plány a postupy však mohou omezit schopnost agentury Frontex jednat nezávisle, aby mohla plnit své povinnosti v oblasti základních práv.

Například v případě ztroskotání lodi Adriana bránily žádosti o služby, jimiž se řídily činnosti agentury Frontex v oblasti dohledu, spolu s mezinárodními pravidly pro pátrací a záchranné operace agentuře Frontex v návratu na poslední známou pozici lodi bez souhlasu řeckého regionálního koordinačního centra. Stejně tak by porušením těchto právních ustanovení a dohod bylo i neuposlechnutí příkazu odklonit sledovací letadlo k jinému incidentu.

Důsledkem toho a neexistence právního rámce EU pro pátrací a záchranné operace je, že lodě v tísni přepravující uprchlíky a žadatele o azyl se nemohou spoléhat na proaktivní pátrací a záchranné operace na úrovni EU a jsou při tom primárně závislé na orgánech členských států.

Pokud má agentura Frontex pochybnosti o tom, zda členský stát dodržuje základní práva v souvislosti s pátracími a záchrannými operacemi, stávající operační rámec ztěžuje přijetí nezávislých opatření v souladu s těmito pochybnostmi.

Bohužel existují situace, kdy má agentura Frontex důvod pochybovat o tom, zda některé členské státy plní své povinnosti v oblasti základních práv.

Toto šetření například odhalilo incident, kdy regionální koordinační středisko jiného členského státu výslovně nařídilo agentuře Frontex, aby v probíhající mimořádné situaci nerozmisťovala sledovací letadla.

Úřad EU pro boj proti podvodům (OLAF) již dříve zjistil, že prostředky agentury Frontex určené ke sledování byly záměrně odkloněny, aby se zabránilo „navracení“.

K tragédii v Adrianě došlo nedlouho po zveřejnění zjištění úřadu OLAF a poté výkonný ředitel agentury Frontex odstoupil. 

Necelý rok před tragédií vydal Evropský soud pro lidská práva rozhodnutí proti Řecku v případu s určitou podobností s převrhnutím lodi Adriana, včetně tvrzení, které řecké vnitrostátní orgány popřely, že kroky HCG způsobily převrhnutí rybářské lodi přepravující migranty v roce 2014, což mělo za následek smrt 11 lidí.

K tragédii v Adrianě proto došlo, když si agentura Frontex byla plně vědoma nedávné historie obav ohledně dodržování povinností v oblasti základních práv ze strany řeckých orgánů. I s tímto vědomím bránila současná pravidla agentuře Frontex v aktivnější účasti na incidentu v Adrianě.

Šetření zjistilo další případy, kdy agentura Frontex pobývala na místě mimořádných námořních situací, jakož i případ, kdy se pokusila vrátit k mimořádné situaci, ale příslušný vnitrostátní orgán jí to nepovolil.

To vyvolává vážné otázky ohledně vztahu agentury Frontex s vnitrostátními orgány, ale také ohledně jejího vlastního chápání nebo uplatňování její úlohy a povinností v oblasti základních práv za těchto okolností.

Veřejná ochránkyně práv vyzývá normotvůrce EU, aby tuto jasnou mezeru v oblasti základních práv zvážili a řešili.

Podle stávajících právních předpisů by bylo nezbytné změnit ustanovení operačních plánů nebo podmínky žádostí o služby v oblasti leteckého dohledu, aby agentura Frontex mohla lépe plnit své povinnosti v oblasti základních práv, například zachováním dohledu tam, kde to považuje za nezbytné.

Tato zásada „druhého páru očí“, která má pokračovat v dohledu v místě mimořádných námořních událostí a dalších incidentů, je stanovena v různých interních doporučeních agentury Frontex, která byla v rámci tohoto šetření přezkoumána (včetně doporučení Úřadu pro základní práva a pracovní skupiny správní rady agentury Frontex), a je výslovným cílem akčního plánu agentury Frontex pro základní práva z roku 2021.

Ukončení, zrušení nebo pozastavení spolupráce s vnitrostátními orgány

Nedostatečná reakce řecké Rady pro regionální spolupráci při incidentu v Adrianě spolu s širšími obavami z toho, že řecké orgány nedodržují povinnosti v oblasti základních práv, vyvolává otázku vztahu agentury Frontex s členskými státy.

Agentura Frontex uvádí, že není v rámci svého mandátu monitorovat činnost orgánů členských států.

Pokud se však agentura Frontex domnívá, že vnitrostátní orgány trvale neplní své povinnosti v oblasti pátrání a záchrany nebo jsou jinak zapojeny do porušování základních práv, a/nebo pokud vnitrostátní orgány omezují úlohu a kapacitu pátrání a záchrany agentury Frontex, měl by výkonný ředitel zvážit, zda bylo dosaženo prahové hodnoty, která by agentuře Frontex umožnila ukončit, ukončit nebo pozastavit její činnosti. Článek 46 nařízení o agentuře Frontex (nařízení 2019/1896) tuto možnost výslovně stanoví.

Není nepravděpodobné, že se tragédie v Adrianě bude opakovat, pokud nedojde k významným změnám právního a operačního rámce pro reakci na mimořádné situace na moři. Za těchto okolností hrozí, že pokračující spolupráce agentury EU a orgánů EU obecně zpochybní závazek EU chránit lidské životy.

Odpovědnost agentury Frontex v souvislosti s nouzovými signály

Otázka, zda měla agentura Frontex při pozorování silně přeplněné Adriany vydat Maydayovo štafetu, je sporná.

Organizace občanské společnosti tvrdily, že vzhledem k přeplněné povaze lodi a viditelné absenci záchranných vest měla kromě zpráv o úmrtích na lodi Adriana, včetně úmrtí dětí. Zpráva o závažných incidentech vypracovaná Úřadem agentury Frontex pro otázky základních práv dospěla k závěru, že agentura Frontex by měla v budoucnu „podrobněji posoudit podobné případy“, pokud jde o to, zda vydat sdělení z Mayday, zejména pokud vnitrostátní orgány neposkytnou informace o jejich posouzení a reakci.

Agentura Frontex uvedla důvody, proč by měla nebo nemohla, včetně toho, jak posoudila stav lodi na základě jejího pozorování, skutečnost, že se již předpokládá, že řecké orgány koordinují reakci, a bezpečnostní důsledky vydávání výzev Mayday. Tyto důvody jsou podrobněji vysvětleny v rozhodnutí o tomto šetření.

Evropský veřejný ochránce práv není v žádném případě schopen učinit rozhodnutí.

Šetření však zjistilo, že agentura Frontex nemá žádné interní pokyny týkající se vydávání výzev Mayday, a to navzdory velmi specifické a složité povaze svých činností v oblasti dohledu. Vyšetřování rovněž odhalilo, že agentura Frontex v předchozích případech vysílala zprávy z Mayday.

Není možné říci, zda by vydání Maydayova štafety v době počátečního sledování Adriany agenturou Frontex zachránilo životy, ale loď se nakonec převrhla s celkovou ztrátou více než 600 osob.

Agentura Frontex by proto měla zvážit, zda parametry, podle nichž posuzuje mimořádné situace na moři, které zjistí prostřednictvím svého dohledu, a výsledná potenciální potřeba vydávat hlášení Mayday, jsou dostatečně široké, aby zahrnovaly konkrétní prvky lodí s migranty a činnosti agentury Frontex v oblasti dohledu.

Výsledky těchto úvah by měly být zachyceny v jasných pokynech vydávaných zaměstnancům agentury Frontex.

Jak agentura Frontex posuzuje zdroje informací

Agentura Frontex bere v úvahu pouze oficiální informace nebo informace, které může sama ověřit. Měla by se rovněž zamyslet nad tím, jak lépe reagovat na neoficiální zprávy, jako jsou zprávy nevládních organizací, které mohou mít zásadní informace, které je třeba předat, a jak je zahrnout do svých hodnocení. Hlášená nebezpečí pro děti by měla mít nejvyšší prioritu.

Závěrečné poznámky

To jsou hlavní závěry veřejné ochránkyně práv, pokud jde o schopnost agentury Frontex plnit své povinnosti v oblasti základních práv při pátracích a záchranných operacích. Další návrhy, jak může agentura Frontex zlepšit své operace tak, aby lépe dodržovala stávající povinnosti v oblasti základních práv, jsou uvedeny v rozhodnutí o uzavření šetření.

Evropská unie prosazuje svou identitu prizmatem svého závazku k právnímu státu a základním právům. Po tragédii v Adrianě by měla využít příležitosti k posílení této identity prostřednictvím reflexe a akcí, které by v co největší míře zabránily tomu, aby se taková tragédie opakovala.

 

Emily O'Reillyová

Evropský veřejný ochránce práv

Štrasburk, 26. února 2024