Shrnutí dotazu Q3/2017/MDC

Fakta a souvislosti

Dne 5. dubna 2017 (tehdy) španělský veřejný ochránce práv napsal dopis evropskému veřejnému ochránci práv o povinnosti agentury Frontex zpřístupnit informace o mechanismu pro podávání a vyřizování stížností. Španělská veřejná ochránkyně práv vysvětlila, že v souladu s čl. 8 odst. 6 směrnice 2008/115/ES [1] (směrnice o navracení) a články 13 a 14 kodexu chování agentury Frontex pro společné návratové operace koordinované agenturou Frontex [2] sleduje jako vnitrostátní preventivní mechanismus proti mučení repatriační operace migrantů, jichž se Španělsko účastní.

Španělský veřejný ochránce práv poukázal na to, že agentura Frontex zavedla mechanismus pro podávání a vyřizování stížností, který je k dispozici repatriovaným osobám, které se domnívají, že byla porušena jejich základní práva. Veřejná ochránkyně práv odkázala na návrh doporučení evropské veřejné ochránkyně práv v rámci šetření z vlastního podnětu OI/5/2012/BEH-MHZ.

Španělská veřejná ochránkyně práv konstatovala, že nedávno sledovala dvě společné návratové operace koordinované agenturou Frontex, v nichž je Španělsko pořádajícím členským státem. Jedna operace se uskutečnila dne 16. února 2017 a týkala se letů do Tirany a Tbilisi a druhá operace se uskutečnila dne 15. března 2017 a týkala se letů do Bogoty a Limy. Španělský veřejný ochránce práv uvedl, že v průběhu těchto a dřívějších operací byly zjištěny tyto nedostatky:

a) osoby, které se chystaly k repatriaci, nebyly informovány o existenci mechanismu pro podávání a vyřizování stížností.

b) nebylo možné, aby tyto osoby podaly své stížnosti ústně zástupcům se znakem agentury Frontex a aby tyto stížnosti byly přepsány.

c) formulář stížnosti nebyl během provozu k dispozici v tištěné podobě.

d) formulář stížnosti byl k dispozici v několika jazycích na internetových stránkách agentury Frontex, nikoli však ve španělštině, a to navzdory skutečnosti, že některé z těchto letů byly určeny pro Latinskou Ameriku.

Španělská veřejná ochránkyně práv požádala, aby byla informována o veškerých opatřeních, která agentura Frontex přijme v reakci na výše uvedené záležitosti.

Ve dnech 20. a 25. dubna se úřad evropského veřejného ochránce práv obrátil na úřad španělského veřejného ochránce práv, aby projednal dotaz.

Dotaz

Se španělským úřadem veřejného ochránce práv bylo dohodnuto, že agentuře Frontex budou položeny tyto otázky:

„Vzhledem k tomu, že agentura Frontex je nejvhodnější institucí pro řešení otázek vznesených španělským veřejným ochráncem práv, ocenili bychom, kdyby agentura Frontex uvedla:

i) pokud by čl. 72 odst. 10 nařízení (EU) 2016/1624 [3] mohl být vykládán v tom smyslu, že stížnosti lze během společných návratových operací koordinovaných agenturou Frontex podávat ústně zástupci (zástupcům) agentury Frontex přítomným na palubě;

ii) pokud by čl. 72 odst. 10 nařízení mohl být vykládán v tom smyslu, že vyžaduje, aby formulář stížnosti, včetně některých informací o postupu vyřizování stížností, byl zpřístupněn v tištěné podobě při všech společných návratových operacích koordinovaných agenturou Frontex, a

ii) jak agentura Frontex vykládá požadavek uvedený v čl. 72 odst. 10 nařízení, že jazyky, v nichž má být formulář stížnosti zpřístupněn na internetových stránkách agentury a v tištěné podobě, by měly být jazyky, kterým státní příslušníci třetích zemí rozumí nebo o nichž se lze důvodně domnívat, že jim rozumí.“

Odpověď agentury Frontex

Dne 22. května 2017 agentura Frontex na dotaz odpověděla. Agentura Frontex poskytla zápornou odpověď na otázku i). Tvrdila, že „čl. 72 odst. 10 musí být vykládán ve světle čl. 72 odst. 2“, a dospěla k závěru, že ústní stížnost není přípustná. Agentura Frontex svou argumentaci rozpracovala tak, že při navrhování svého mechanismu pro podávání a vyřizování stížností porovnala s jinými unijními a mezinárodními subjekty, které neumožňují podávání stížností ústně.  Agentura Frontex vysvětlila praktické obtíže, které by vznikly, pokud by umožnila ústní stížnosti.

Pokud jde o otázku ii), agentura Frontex souhlasila se skutečností, že čl. 72 odst. 10 stanoví, že formuláře stížností by měly být k dispozici ve všech činnostech agentury Frontex, včetně návratových operací koordinovaných agenturou Frontex. Agentura Frontex dále uvedla, že formulář stížnosti obsahuje informace o postupu vyřizování stížností.

V odpovědi na otázku iii) (týkající se výkladu jazykového požadavku upraveného v čl. 72 odst. 10 agenturou Frontex) agentura Frontex uvedla, že seznam jazyků není uveden v pravidlech agentury pro mechanismus pro podávání a vyřizování stížností (dále jen „pravidla“), protože pokud by tomu tak bylo, pravidla by v případě změny jazyků vyžadovala neustálou aktualizaci. Agentura se domnívala, že by to bylo nepřiměřené a že pokud by existovalo několik jejich verzí, vedlo by to k právní nejistotě ohledně pravidel. Agentura Frontex dodala, že formulář stížnosti je v současné době k dispozici v šesti jazycích a že v případě operativní potřeby může být přidáno více jazyků.

Zpětná vazba

Dne 19. prosince 2017 předložil úřadující španělský veřejný ochránce práv své připomínky k odpovědi agentury Frontex.

Španělský veřejný ochránce práv nebyl s odpovědí agentury Frontex spokojen. Považoval za nepřijatelné, že formulář stížnosti není k dispozici ve španělštině na internetových stránkách agentury a v tištěné podobě. Podle španělského veřejného ochránce práv ze znění čl. 72 odst. 10 jasně vyplývá, že toto ustanovení ukládá agentuře Frontex povinnost zpřístupnit „formulář stížnosti [...] v jazycích, kterým státní příslušníci třetích zemí rozumí nebo o nichž se lze důvodně domnívat, že jim rozumí“. Z tohoto důvodu byl pouhý odkaz agentury Frontex v její odpovědi na otázku iii) dotazu na skutečnost, že seznam jazyků není v pravidlech uveden, a odkaz na „operační potřeby“ zklamáním.

V tomto ohledu španělský veřejný ochránce práv zdůraznil existenci návratových operací, do nichž jsou zapojeny španělsky mluvící osoby. Španělština je třetím nejrozšířenějším jazykem na světě, mluví jí 528 milionů lidí. Španělský veřejný ochránce práv se proto domníval, že se zdá více než rozumné, aby byl formulář stížnosti k dispozici ve španělštině na internetových stránkách agentury Frontex a v tištěné podobě. Rovněž poznamenal, že čl. 5 odst. 1 pravidel stanoví, že „[a]gentura zpřístupní formulář stížnosti v nejběžnějších jazycích, kterým státní příslušníci třetích zemí rozumí nebo o nichž se lze důvodně domnívat, že jim rozumí“.

Španělský veřejný ochránce práv nakonec uvedl, že znění čl. 72 odst. 10 nařízení ukazuje záměr předcházet porušování základních práv a napravovat je. Podle jeho názoru by tento záměr mohl být značně oslaben, pokud by osoba nemohla použít formulář stížnosti „v jazycích, kterým státní příslušníci třetích zemí rozumí nebo o nichž se lze důvodně domnívat, že jim rozumí“.

S ohledem na výše uvedené měl španělský veřejný ochránce práv za to, že dostupnost formuláře stížnosti ve španělštině by neměla být určována v souladu s provozními potřebami, ale spíše by měla být založena na dodržování základních práv. To bylo dále potvrzeno cílem agentury Frontex „začlenit dodržování a prosazování základních práv do kultury a činností agentury Frontex“^[4].

Další vývoj

Dne 12. února 2018 obdržela veřejná ochránkyně práv odpověď agentury Frontex na podání španělské veřejné ochránkyně práv. Agentura Frontex argumenty španělské veřejné ochránkyně práv uvítala, protože podle ní přispěly k inkluzivnějšímu mechanismu pro podávání a vyřizování stížností v souladu se zásadami řádné správy.

Pokud jde o otázku „nejběžněji srozumitelných jazyků“ (čl. 5 odst. 1 pravidel), agentura Frontex konstatovala, že agentura shromažďuje údaje od příslušných oddělení a poté rozhodne, zda je třeba mít formulář stížnosti k dispozici v konkrétním jazyce. Tento proces, který se provádí každoročně, zahrnuje „shromažďování státních příslušností osob, které přijíždějí na vnější hranice EU, kdekoli ... Agentura působí, jakož i země, do nichž jsou lidé s podporou agentury nejčastěji navraceni.“Agentura Frontex uvedla, že na základě tohoto posouzení je interně sestaven seznam nejběžnějších jazyků potenciálních stěžovatelů [5].

Agentura konstatovala, že formulář stížnosti není povinný [6] a že stížnosti lze zasílat i v jiných jazycích, zejména v případě jazyka EU.

V neposlední řadě agentura Frontex informovala veřejnou ochránkyni práv, že se ujala iniciativy k překladu formulářů stížností do španělštiny, ruštiny, srbštiny a albánštiny, a to konkrétně pro účely návratových operací. Uvedla, že formuláře stížnosti budou k dispozici na internetových stránkách a v tištěné podobě. Agentura Frontex uvedla, že rovněž zpřístupní další informace ve výše uvedených jazycích. Agentura Frontex konstatovala, že je k dispozici pro další diskuse o vývoji mechanismu pro podávání a vyřizování stížností.

Odpověď agentury Frontex byla španělské veřejné ochránkyni práv zaslána dne 16. února 2018.

Ukončovací řízení

Vyšetřovací tým evropské veřejné ochránkyně práv zkontroloval internetové stránky agentury Frontex a byl schopen potvrdit, že formulář stížnosti a další informace jsou nyní k dispozici také ve španělštině, ruštině, srbštině a albánštině.

S ohledem na obsah odpovědi, provedení zlepšení a skutečnost, že španělský veřejný ochránce práv nepředložil žádné další připomínky, byl učiněn závěr, že otázky vznesené v dotazu byly odpovídajícím způsobem vyřešeny a že dotaz mohl být uzavřen.

[1] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (Úř. věst. 2008, L 348, s. 98).

[2] K dispozici na adrese: http://frontex.europa.eu/assets/Publications/General/Code_of_Conduct_for_Joint_Return_Operations.pdf

[3] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/1624 ze dne 14. září 2016 o Evropské pohraniční a pobřežní stráži a o změně nařízení Evropského parlamentu (EU) 2016/399

a Rady a o zrušení nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 863/2007

Rada, nařízení Rady (ES) č. 2007/2004 a rozhodnutí Rady 2005/267/ES, Úř. věst. 2016, L 251, s. 1.

[4] Oddíl II bod 3.11 programového dokumentu na období 2017–2019, k dispozici na adrese: http://frontex.europa.eu/assets/About_Frontex/Governance_documents/Work_programme/2017/Programme_of_work_2017.pdf

[5] Poukázala na to, že v roce 2017 bylo šest nejběžnějších jazyků, jimiž se v rámci návratových operací mluvilo, albánština, srbsko-chorvatština, arabština, gruzíština, ruština a španělština (mluví 2 % navrácených jazyků). V roce 2016 se dospělo k závěru, že nejčastějšími jazyky, jimiž se v rámci společných operací agentury hovoří, jsou arabština, angličtina, francouzština, urdština, tigrinština a paštština.

[6] Podle článku 8 pravidel týkajících se mechanismu pro vyřizování stížností nepředstavuje nedostupnost formuláře v určitém jazyce důvod nepřípustnosti.