Pozadí

1. Dne 26. března 2014 stěžovatel, který je poslancem Evropského parlamentu, požádal o přístup veřejnosti ke „veškerým dokumentům Komise, v nichž je posuzována žádost členských států o spolufinancování ze strany Komise za účelem zřízení složek pro informace o cestujících za účelem zpracování údajů jmenné evidence cestujících (PNR).“ Stěžovatel konkrétně požádal o dokumenty obsahující informace o „přidělení bodů týkajících se příslušných kritérií pro udělení a konkrétní motivace pro přidělování bodů“.

2. Komise poskytla částečný přístup k „Závěrečné zprávě hodnotícího výboru ISEC – Cílená výzva k předkládání návrhů týkajících se jmenné evidence cestujících z roku 2012“ a k jejím pěti přílohám. Odepřela přístup k formulářům pro hodnocení každého projektu (které vyplnil alespoň jeden interní a jeden externí odborník). Odmítla přístup k těmto formulářům, protože jejich zpřístupnění by vážně ohrozilo rozhodovací proces Komise [2].

3. Stěžovatel se proti rozhodnutí Komise odvolal (předložením tzv. „potvrzující žádosti“), Komise však potvrdila, že odmítla zpřístupnit formuláře pro hodnocení udělení grantu [3].

4. Komise uvedla, že formuláře vyplnili odborníci, kteří provedli podrobné posouzení návrhů členských států na spolufinancování. Hodnotící výbor pro předcházení trestné činnosti a boj proti ní (ISEC) poté tato posouzení využil při svých jednáních o návrzích na financování. Výbor vyjádřil své konečné stanovisko k tomu, zda doporučit Komisi návrh financování v závěrečné zprávě, kterou Komise sdělila stěžovateli, či nikoli. Komise měla za to, že zveřejnění formulářů pro hodnocení udělení grantu by vážně ohrozilo účinnost práce výboru a rozhodovacího procesu Komise.

5. Komise založila svůj postoj na rozhodnutí Tribunálu ve věci Sviluppo Globale GEIE v. Evropská komise (dále jen "Sviluppo")^[4], v němž Tribunál uznal význam důvěrnosti jednání hodnotících výborů. Soudní dvůr rozhodl, že zveřejnění stanovisek členů hodnotící komise v zadávacím řízení by ohrozilo jejich nezávislost, a to i poté, co hodnotící komise přijala rozhodnutí. Komise tvrdila, že analogicky se tento argument musí vztahovat i na stanoviska odborníků, která tvoří základ stanovisek hodnotícího výboru. Komise nezjistila žádný převažující veřejný zájem na zpřístupnění požadovaných dokumentů.

6. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka nebyla s odpovědí Komise spokojena, podala v listopadu 2014 stížnost veřejné ochránkyni práv. Stěžovatel se obával, že Komise nesprávně odepřela přístup k formulářům pro hodnocení zadání zakázky. Stěžovatel předložil následující argumenty: i) argumenty Komise pro odepření veřejné kontroly dokumentů nejsou přesvědčivé a ii) existuje veřejný zájem vědět, jak Komise posuzovala žádosti členských států. Podle stěžovatele způsob, jakým Komise návrhy hodnotila, přímo ovlivnil tvorbu politik v členských státech s potenciálně závažným dopadem na základní práva a soukromí občanů.

7. Vzhledem k tomu, že veřejná ochránkyně práv nebyla přesvědčena o důvodech Komise pro odepření přístupu k požadovaným dokumentům, vydala v prosinci 2016 Komisi doporučení, aby požadované dokumenty zveřejnila (s určitými úpravami z důvodu ochrany údajů)^[5].  

Odepření přístupu k formulářům pro hodnocení udělení grantu

Doporučení veřejného ochránce práv 

8. Veřejný ochránce práv měl za to, že Komise nesprávně vyložila význam a dosah judikatury ve věci Sviluppo. Za účelem odepření přístupu měla Komise prokázat, že je rozumně předvídatelné, že by byl vyvíjen tlak na hodnotitele Komise, pokud by byla zveřejněna jejich individuální posouzení. Veřejná ochránkyně práv uvedla řadu důvodů pro svůj názor, že v posuzovaném případě nebylo rozumně předvídatelné, že na hodnotitele bude vyvíjen takový tlak [6].

9. Pokud jde o otázku, zda by hodnotitelé mohli být při svých hodnoceních vedeni ke zdrženlivosti, pokud by se obávali, že by v budoucnu mohly být odhaleny jejich individuální (pozitivní nebo negativní) názory, veřejná ochránkyně práv se domnívala, že to lze snadno vyřešit prostým odstraněním jmen hodnotitelů (při zveřejnění hodnocení).

10. Veřejný ochránce práv měl konečně za to, že v každém případě existuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění dokumentů. Důvodem bylo, jak tvrdil stěžovatel, že veřejnost má zájem na účasti na legislativním procesu (o přijetí směrnice PNR [7]) a zpřístupnění sporných dokumentů by přispělo k posílení její schopnosti účastnit se tohoto procesu. Veřejná ochránkyně práv uznala, že stěžovatel vznesl tento argument poté, co Komise odepřela přístup k dokumentům, a během šetření veřejné ochránkyně práv. Nemohla tedy Komisi vytýkat, že tento argument nezohlednila při odepření přístupu k dotčeným dokumentům. Veřejná ochránkyně práv však vyzvala Komisi, aby tento dodatečný argument zohlednila při odpovědi na doporučení veřejné ochránkyně práv.

11. S ohledem na všechny výše uvedené skutečnosti veřejná ochránkyně práv zjistila, že Komise nesprávně nezpřístupnila požadované dokumenty, a předložila Komisi následující doporučení:

„Komise by měla zpřístupnit požadované dokumenty s přihlédnutím k úpravám navrženým z důvodu ochrany údajů.“

12. Komise ve svém stanovisku k doporučení veřejné ochránkyně práv trvala na svém postoji. Nesouhlasil se závěrem veřejné ochránkyně práv, že Komise nesprávně vykládá význam a rozsah judikatury ve věci Sviluppo. Měla za to, že i když se věc Sviluppo týkala zadávacích řízení, použila se obdobně na výzvy k předkládání návrhů, neboť související rizika jsou podobná.

13. Komise rovněž trvala na svém názoru, že v rozhodné době správně uplatnila a uplatnila výjimku týkající se ochrany rozhodovacího procesu.

14. Komise dodala, že „pokud jde o doporučení veřejné ochránkyně práv, aby útvary Komise zohlednily možné změny skutkových a/nebo právních okolností, k nimž došlo od přijetí směrnice EU o jmenné evidenci cestujících v dubnu 2016, Komise s respektem připomíná, že v souladu s judikaturou Soudního dvora EU může osoba podat novou žádost o přístup k dokumentům, k nimž jí byl dříve odepřen přístup. Taková žádost vyžaduje, aby orgán přezkoumal, zda je dřívější odepření přístupu nadále odůvodněné s ohledem na změnu právní nebo skutkové situace, k níž mezitím došlo.“

15. Komise dospěla k závěru, že její rozhodnutí neposkytnout přístup k požadovaným dokumentům nepředstavuje nesprávný úřední postup. Vyzvala stěžovatele, aby s ohledem na nové okolnosti předložil novou žádost o přístup k dokumentům.

16. Ve svých připomínkách ke stanovisku Komise stěžovatelka uvedla, že Komise nepředložila žádné nové argumenty, které by mohly odůvodnit odepření zpřístupnění požadovaných dokumentů. Souhlasila s názory vyjádřenými veřejnou ochránkyní práv v doporučení a se závěry veřejné ochránkyně práv. Dodala, že se Komise nemůže omezit na zamítnutí žádosti veřejného ochránce práv, aby v rámci šetření zohlednila další argumenty, proč by dokumenty měly být zpřístupněny, s odkazem na právo občanů podat novou žádost o přístup. Stěžovatel požádal veřejnou ochránkyni práv, aby rozhodla, že by Komise měla požadované dokumenty zpřístupnit.

Posouzení veřejné ochránkyně práv po vydání doporučení

17. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že její doporučení vycházelo ze skutečnosti, že Komise při původním odepření přístupu k dokumentům řádně neodůvodnila, proč by se na dokumenty měla vztahovat výjimka z přístupu. Komise se na základě chybného a příliš rozsáhlého výkladu rozsudku ve věci Sviluppo nesprávně domnívala, že obecná domněnka o nezveřejnění existuje za okolností, kdy taková obecná domněnka existovat nemůže (viz body 21–52 doporučení veřejného ochránce práv). Veřejná ochránkyně práv se stále domnívá, že skutečnost, že Komise neodůvodnila, proč dokumenty nemohly být zpřístupněny, představuje nesprávný úřední postup.

18. Veřejná ochránkyně práv zdůrazňuje, že toto zjištění nesprávného úředního postupu existuje bez ohledu na to, zda by povinnost zpřístupnit dokumenty mohla být dále posílena převažujícím veřejným zájmem na zpřístupnění.

19. Veřejná ochránkyně práv skutečně souhlasí s tím, že Komise nemohla zohlednit nové argumenty stěžovatele týkající se převažujícího veřejného zájmu na zpřístupnění, když původně odepřela přístup k dokumentům. Nebylo by však odůvodněné, aby tyto nové argumenty týkající se převažujícího veřejného zájmu na zpřístupnění nebyly v odpovědi na doporučení veřejného ochránce práv náležitě zohledněny. Veřejná ochránkyně práv využívá této příležitosti k tomu, aby znovu zdůraznila, že její postupy nejsou obdobné soudnímu řízení, v němž by jedinou zkoumanou otázkou (v případě přístupu k dokumentům) bylo, zda bylo původní rozhodnutí orgánu o odepření přístupu platné. Veřejný ochránce práv je naproti tomu oprávněn požádat orgán, aby v odpovědi na doporučení veřejného ochránce práv zohlednil rovněž nové argumenty, proč by měl být dokument zpřístupněn, jako jsou argumenty týkající se převažujícího veřejného zájmu na zpřístupnění. Tím, že tak učiní, a tedy tím, že vezme v úvahu čas, místo toho, aby trvala na byrokratickém a legalistickém přístupu, který může občany zklamat, by Komise prokázala vyšší úroveň informovanosti občanů a jejich vstřícnosti.

Závěr

Na základě šetření této stížnosti ji veřejná ochránkyně práv uzavírá následujícím zjištěním:

Odmítnutí Komise zpřístupnit požadované dokumenty (s upravenými jmény hodnotitelů) představuje nesprávný úřední postup.

Stěžovatel a Komise budou o tomto rozhodnutí informováni.

Emily O'Reillyová

Evropský veřejný ochránce práv

Štrasburk, 13. července 2017

[1] Údaje jmenné evidence cestujících (PNR) jsou informace poskytované cestujícími při rezervaci a rezervaci letenek a při odbavení na letech, jakož i shromažďované leteckými dopravci pro jejich vlastní obchodní účely. Obsahuje několik různých druhů informací, jako jsou data cesty, cestovní itinerář, informace o letence, kontaktní údaje, cestovní kancelář, jejímž prostřednictvím byl let rezervován, použité platební prostředky, číslo sedadla a informace o zavazadlech. Údaje jsou uloženy v databázích leteckých společností pro kontrolu rezervací a odletů.

[2] Rozhodovací proces orgánů je chráněn čl. 4 odst. 3 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (Úř. věst. 2001, L 145, s. 43; Zvl. vyd. 01/03, s. 331).

[3] Komise vycházela z čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1049/2001, který zní takto: „[a] přístup k dokumentu obsahujícímu stanoviska pro vnitřní použití v rámci jednání a předběžných konzultací uvnitř dotyčného orgánu se zamítne i po přijetí rozhodnutí, pokud by zpřístupnění dokumentu vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění.“

[4] Rozsudek Tribunálu ze dne 22. května 2012, Sviluppo Globale GEIE v. Evropská komise, T-6/10, ECLI:EU:T:2012:245.

[5] Další informace o souvislostech stížnosti, argumentech stran a šetření veřejného ochránce práv naleznete v úplném znění doporučení veřejného ochránce práv, které je k dispozici na adrese:  https://www.ombudsman.europa.eu/cases/recommendation.faces/en/74249/html.bookmark

[6] Veřejný ochránce práv uvedl, že na rozdíl od konkurenčních soukromých uchazečů v zadávacím řízení v tomto případě členské státy mezi sebou nekonkurovaly a neměly žádnou motivaci lobbovat za snížení bodového hodnocení jiných členských států. V každém případě, i kdyby členské státy mohly získat určitou výhodu, pokud jde o zlepšení jejich bodového hodnocení, odchylka orgánu EU od základního práva na přístup veřejnosti k dokumentům nemůže být nikdy odůvodněna (údajnou) vyhlídkou, že členský stát bude jednat protiprávně. Komise navíc nepředložila žádné důkazy ani argumenty, že by na hodnotitele byl vyvíjen nepřiměřený tlak z jiných zdrojů než z členských států. A konečně, jakmile je rozhodovací proces definitivně ukončen (a nepodléhá přezkumu ani soudnímu řízení), je obtížné si představit, jak by mohl být proces hodnocení ovlivněn nepatřičným vnějším tlakem.

[7] Tato směrnice byla nyní přijata: Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/681 ze dne 27. dubna 2016 o používání údajů jmenné evidence cestujících (PNR) pro prevenci, odhalování, vyšetřování a stíhání teroristických trestných činů a závažné trestné činnosti (Úř. věst. 2016, L 119, s. 132).