Skutečnosti předcházející stížnosti

1. Stěžovatelem je španělská nevládní organizace („Asociación Vallisoletana de Afectad@s por las Antenas de Telecomunicaciones“ nebo „AVAATE“), která vede kampaně proti instalaci antén vyzařujících elektromagnetická pole a dalších zařízení, jako jsou mobilní telefony, z důvodu obav, které má, pokud jde o jejich dopad na zdraví. Elektromagnetická pole vyzařují z mnoha běžných zařízení, jako jsou mikrovlnné trouby, stožáry mobilních telefonů, chladničky a mobilní telefony.

2. Doporučení Rady 1999/519 ze dne 12. července 1999 o omezení expozice osob elektromagnetickým polím stanoví základní omezení a referenční úrovně pro expozici osob elektromagnetickým polím. Doporučení rovněž ukládá Komisi povinnost tuto záležitost průběžně přezkoumávat. Ke zrušení tohoto úkolu se Komise obrací na Vědecký výbor pro vznikající a nově zjištěná zdravotní rizika (SCENIHR).  V této souvislosti zřídil SCENIHR v roce 2012 pracovní skupinu vědců, která má analyzovat zveřejněné vědecké studie o možných účincích expozice elektromagnetickým polím na zdraví.

3. Stěžovatel se v září 2014 obrátil na Evropskou komisi s obavami, že někteří členové pracovní skupiny jsou ve střetu zájmů. Tvrdila, že dotčené osoby obdržely finanční prostředky od telekomunikačních společností nebo pro ně pracovaly.

4. Ve své odpovědi stěžovateli Komise nastínila, jak řešila možné střety zájmů týkající se členů pracovní skupiny. Podle Komise skutečnost, že člen pracovní skupiny oznámil Komisi „zájem“, nutně neznamená, že dotyčná osoba měla „střet zájmů“. Střet zájmů podle Komise „existuje pouze tehdy, pokud člen pracovní skupiny osobně těží z výsledků práce skupiny“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska). Kromě toho Komise sdružení ujistila, že není na jednotlivých odbornících, aby sami posoudili, zda jsou ve „střetu zájmů“. Bylo spíše na zaměstnancích Komise, aby toto posouzení provedli.

5. Žadatel považoval odpověď Komise za neuspokojivou. V lednu 2015 se obrátila na veřejnou ochránkyni práv, aby si stěžovala, že Komise řádně nevyřešila její obavy.  

6. Na základě dalších podkladových informací vyústila práce pracovní skupiny v lednu 2015 v přijetí stanoviska výborem SCENIHR [1] Pracovní skupina byla poté rozpuštěna. Předmět tohoto šetření se netýká obsahu tohoto stanoviska.

Šetření

7. Veřejná ochránkyně práv zahájila šetření. Předmětem šetření veřejného ochránce práv bylo:

Komise dostatečně nepřezkoumala otázky střetu zájmů týkající se několika členů pracovní skupiny pro účinky elektromagnetických polí.

8. Při zahájení šetření byla veřejná ochránkyně práv obzvláště znepokojena dvěma záležitostmi. Zaprvé se zdálo, že odpověď Komise stěžovateli vychází z restriktivní definice pojmu „střet zájmů“. Zdálo se, že v odpovědi se má za to, že k takovým konfliktům může dojít pouze tehdy, pokud dotčení odborníci čerpají „osobní výhody“ z veřejného úkolu, který jim byl svěřen. Zadruhé se zdálo, že odpověď vylučuje možnost „střetu zájmů“ z důvodu, že posouzení těchto záležitostí přísluší útvarům Komise a není ponecháno na samotných odbornících. Ačkoli veřejná ochránkyně práv uznala, že je důležité zajistit, aby Komise (a nikoli dotčená osoba) posuzovala, zda dochází ke střetu zájmů, musí být Komise stále schopna prokázat, že posouzení, které provádí, je důkladné, prováděné případ od případu a řádně zdokumentované.

9. Veřejná ochránkyně práv požádala Komisi o odpověď v této věci. Veřejná ochránkyně práv rovněž nahlédla do spisu Komise a zaslala stěžovateli kopii inspekční zprávy. Stěžovatel předložil připomínky k odpovědi Komise a ke zprávě o inspekci.  

Přezkoumání otázek střetu zájmů týkajících se členů pracovní skupiny

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

10. Žadatel uvedl, že většina členů pracovní skupiny má vazby na odvětví telekomunikací. Tvrdila, že nějakým způsobem obdržela finanční prostředky od organizací nebo podniků v odvětví telekomunikací nebo pro ně pracovala. Podle stěžovatele tyto informace vyplývaly z prohlášení o zájmech, která členové pracovní skupiny učinili, nebo z informací, které získali z internetu. Stěžovatel proto uvedl, že nezávislost pracovní skupiny byla narušena, stejně jako její práce. Podle názoru stěžovatele Komise tyto střety zájmů řádně neposoudila.

11. Komise ve svém stanovisku vysvětlila zavedené mechanismy pro výběr členů pracovní skupiny a zajištění toho, aby nedocházelo ke střetu zájmů. Pracovní skupině předsedá člen SCENIHR. Členové jsou vybíráni ze skupiny vědeckých poradců, která byla vytvořena na základě veřejné výzvy k vyjádření zájmu, nebo z databáze odborníků – tato databáze je přístupná všem, kteří se chtějí přihlásit. Není-li v rezervě nebo databázi nalezen žádný odborník s potřebným profilem, může být na základě konkrétní veřejné výzvy k vyjádření zájmu přijat odborník. Odborníci z pracovních skupin musí předložit prohlášení o zájmech. Mohou být jmenováni pouze tehdy, pokud Komise nezjistí, že jsou ve střetu zájmů. Jakmile práce pracovní skupiny vyústí v tzv. „předběžné stanovisko“, které se použije jako základ pro veřejnou konzultaci, jsou jména odborníků a jejich prohlášení o zájmech zveřejněna v rejstříku expertních skupin Komise a na internetových stránkách odpovědného GŘ Komise, GŘ SANTE. Tím, že Komise zveřejní jejich jména až po vypracování předběžného stanoviska, brání třetím stranám ve snaze ovlivnit vědecké hodnocení odborníků. Zveřejnění názvů zároveň zajišťuje transparentnost v kritickém okamžiku, kdy je předběžné stanovisko zveřejněno a použito pro veřejnou konzultaci.

12.  V projednávané věci Komise uvedla, že při zřízení pracovní skupiny v roce 2012 přezkoumala prohlášení odborníků o zájmech. Kromě toho Komise uvedla, že v první polovině roku 2014 provedla nové posouzení střetu zájmů. K tomuto přezkumu došlo proto, že Komise obdržela při zveřejnění předběžného stanoviska k veřejné konzultaci na začátku roku 2014 několik stížností týkajících se údajného střetu zájmů členů pracovní skupiny. Přezkum nevedl k žádné změně původního posouzení Komise, pokud jde o neexistenci střetu zájmů. Komise rovněž upozornila na rozdíl mezi prokazatelným zájmem a zájmem, který vede ke konfliktu; je na vědcích, aby deklarovali své zájmy bez ohledu na to, zda se domnívají, že existuje konflikt, či nikoli; je na Komisi, aby posoudila, zda existuje střet zájmů. `

13. Konečné stanovisko bylo přijato v lednu 2015 po veřejné konzultaci.

14. Pokud jde o první obavu veřejného ochránce práv, Komise uvedla, že kritéria a informace důležité pro posouzení střetu zájmů jsou stanoveny v bodě 21 platného jednacího řádu, a zejména v příloze II jednacího řádu.[2] Příloha II poskytuje konkrétní pokyny k řadě aspektů důležitých pro posouzení nezávislosti a obsahuje formulář prohlášení o zájmech. Příloha II zahrnuje nejen činnosti, jejichž prostřednictvím může vědec čerpat osobní výhody, jako je zaměstnání, poradenství a investice. Příloha zahrnuje rovněž další činnosti, odkazy nebo okolnosti, jako jsou: bod 6 Výzkum – jakýkoli současný nebo budoucí vliv na vymezení priorit výzkumu, vypracování výzkumných programů nebo výběr výzkumných projektů a současné financování výzkumu v souvislosti s hmotou nebo prací financovanou soukromým nebo veřejným subjektem, včetně grantů, nájemného, sponzorství a stipendií; bod 8 Jiné členství nebo přidružení – jakékoli členství nebo přidružení jiné než výše uvedené, které lze vnímat jako zájem o oblast činnosti výboru; a bod 10 Jiné – jakékoli jiné zájmy než výše uvedené, které mohou být vnímány jako potenciální zdroj konfliktu při činnosti spadající do oblasti působnosti výboru.

15. V odpovědi na druhou obavu veřejného ochránce práv, která spočívala v tom, zda odborníci sami posoudili, zda jsou ve střetu zájmů, nebo zda Komise toto posouzení provedla, Komise uvedla, že posouzení střetu zájmů neprovádí dotyčný vědec. Byla spíše vedena zaměstnanci Komise a poté kolegy, tj. předsedou a ostatními členy. Tento proces je, jak uvedla Komise, dobře zdokumentován.

16. Komise rovněž podrobně uvedla analýzu konkrétních argumentů předložených stěžovatelem, pokud jde o to, proč se podle stěžovatele někteří členové pracovní skupiny dostali do střetu zájmů.

17. Pokud jde o obavy stěžovatele, že někteří členové poskytovali poradenské služby telekomunikačním společnostem, Komise nevyloučila, že by tato práce mohla vést ke střetu zájmů. Poradenství je v jednacím řádu definováno jako „jakákoli placená nebo neplacená, minulá, současná nebo budoucí činnost, při níž odborník nebo jeho závislí spolupracovníci poskytují technické nebo vědecké poradenství nebo služby v oblastech významných pro práci vědeckého výboru“. Dodala však, že v konkrétních případech vznesených stěžovatelem nebyl zjištěn žádný střet zájmů u žádného člena pracovní skupiny:

18.  Ve třech případech vznesených stěžovatelem se poradenské služby poskytované odborníky soukromým společnostem týkaly jiného předmětu, než je stanovisko SCENIHR: poradenské služby týkající se měření elektromagnetických polí, ochrany pracovníků [3] nebo zprávy o možných psychologických mechanismech pro příznaky připisované větrným turbínám. Naproti tomu stanovisko SCENIHR se týká posouzení možných účinků elektromagnetických polí na zdraví, které se provádí formou metaanalýzy primárních vědeckých studií publikovaných v recenzovaných časopisech. Tento zájem tedy nebyl považován za střet zájmů, protože přímo nesouvisí s předmětem stanoviska SCENIHR.

19. Ve zbývajících „poradenských“ případech vznesených stěžovatelem odborníci vykonávali práci jako zaměstnanci veřejného subjektu (univerzity nebo výzkumného ústavu). Smlouvy o výzkumu s telekomunikačními společnostmi uzavřely veřejné subjekty, a nikoli samotní odborníci.

20. Pokud jde o obavy žadatele, že někteří členové se účastnili vědeckých „projektů“ financovaných průmyslem, Komise uvedla, že financování poskytla soukromá společnost vnitrostátním veřejným organizacím nebo mezinárodním institucím uznaným Světovou zdravotnickou organizací. Žádný odborník se v žádném případě nepodílel na vlastním soukromém výzkumu financovaném průmyslem.

21. Jeden případ vznesený stěžovatelem se dokonce týkal velkého výzkumného projektu financovaného ze 7. rámcového programu Generálního ředitelství Komise pro výzkum a inovace. Projekt byl koordinován Mezinárodní agenturou pro výzkum rakoviny a zahrnoval několik výzkumných ústavů, jako je Dánská společnost pro rakovinu, University of Tampere, Istituto Superiore di Sanita, Karolinska Institute, Université Claude-Bernard Lyon, Universität Mainz, Norská agentura pro radiační ochranu, University of Leeds, London School of Hygiene and Tropical Medicine a Tel-Hashomer (Izrael). Průmysl i nevládní organizace mohou být partnery v projektech financovaných EU.

22.  Další dva případy uvedené ve stížnosti se týkaly malých výzkumných projektů prováděných ve výzkumném ústavu členského státu, kde byli odborníci zaměstnáni. Tyto projekty byly zadány soukromou společností. Podle Komise však práce odborníků představovala „institucionální povinnost“. Oba výzkumné projekty se navíc datují více než pět let zpět, což je, jak uvedla Komise, limit stanovený v jednacím řádu.

23. Další případ vznesený stěžovatelem se týkal rozsáhlé mezinárodní kohortové studie o dlouhodobém používání mobilních telefonů a zdraví, kterou provedlo mezinárodní konsorcium pěti evropských zemí (konkrétně Spojeného království, Dánska, Švédska, Finska a Nizozemska). Každá ze zúčastněných zemí zahájila svou vlastní prospektivní kohortovou studii o mobilních telefonech a zdravotních rizicích spojených s elektromagnetickými poli. V závislosti na zemi pocházejí finanční prostředky od vnitrostátních výzkumných institucí s příspěvky průmyslu nebo bez nich. V tomto případě odvětví poskytuje údaje o expozici (prostřednictvím záznamů o provozu operátora), aby bylo možné lépe odhadnout používání mobilních telefonů. I v tomto případě byly hlavními partnery projektu univerzity nebo výzkumné ústavy v členských státech.

24. Pokud jde o akcie držené odborníkem v telekomunikační společnosti, konkrétní případ vznesený stěžovatelem byl projednán s příslušným odborníkem. Výše akcií, které znalec vlastnil, byla zanedbatelná, a proto se mělo za to, že nemá žádný vliv na jeho osobní finanční situaci, což by mohlo vést ke střetu zájmů.

Posouzení veřejného ochránce práv

25. Rozvoj veřejné politiky ze strany Komise v technicky složitých oblastech vyžaduje vědecké příspěvky odborníků.  Poradenství, které Komise získává od SCENIHR, včetně poradenství od pracovních skupin zřízených SCENIHR, musí být nezávislé. Toto nezávislé poradenství umožňuje Komisi přijímat politiky, které jsou jak technicky spolehlivé, tak mají vysoký stupeň legitimity. Důvěra veřejnosti v politiky, které se nakonec vyvinou, a legitimita těchto politik v očích veřejnosti budou oslabeny, pokud bude zpochybněna nezávislost těchto odborníků. To je o to důležitější, že základní vědecké otázky souvisejí se zdravím a bezpečností občanů. Je proto důležité, aby dotčený veřejný subjekt zajistil, aby odborníci, kteří mají poskytovat nezávislé poradenství, nebyli ve střetu zájmů, který by mohl ovlivnit jejich schopnost poskytovat nestranné a úplné vědecké poradenství. Tak by tomu mohlo být například tehdy, pokud by znalci měli zájem na obchodním úspěchu společnosti působící v dotčeném odvětví.

26. I když střet zájmů neexistuje, důvěra veřejnosti ve veřejnou politiku bude poškozena, pokud veřejnost bude mít dojem, že střet zájmů existuje. Z hlediska budování důvěry a legitimity veřejnosti je proto rovněž důležité, aby se řešilo i jakékoli vnímání střetu zájmů. Při posuzování otázky střetu zájmů musí Komise vzít v úvahu, že obecně ani její útvary, ani občané nejsou schopni zpochybnit spolehlivost vědeckého poradenství; Důvěra v radu je tedy prvořadá. Kromě toho musí mít Komise na paměti, že občané obecně nemusí znát všechny informace, které má Komise k dispozici, nebo k nim nemusí mít včas přístup; důvěra v posouzení Komise je proto prvořadá.

27. V tomto případě byla odpověď, kterou Komise původně poskytla na obavy stěžovatele, nevhodná. Bylo tomu tak proto, že to zanechalo čtenáře v dojmu, že Komise měla příliš úzký názor na to, co může být střetem zájmů, a sice že by Komise shledala střet zájmů pouze tehdy, pokud by odborníci získali osobní prospěch z plnění veřejného úkolu, který jim byl svěřen. Stěžovatel pochopitelně shledal odpověď neuspokojivou.

28. Veřejná ochránkyně práv však na základě stanoviska Komise a nahlédnutí do spisu nepochybuje o tom, že Komise v roce 2014 provedla důkladné přehodnocení střetu zájmů, které se neomezovalo na otázku, zda odborník získal z účasti v pracovní skupině osobní prospěch. Tento proces je také dobře zdokumentován. .

29. Veřejná ochránkyně práv je rovněž spokojena s tím, že závěr Komise, že neexistují žádné protichůdné zájmy, je přiměřený a přiměřený. Pokud jde zejména o poradenské služby, veřejná ochránkyně práv konstatuje, že jejich rozsah byl velmi omezený (v jednom případě zasedaly dva půldny v roce v poradním výboru). Omezená oblast působnosti měla být výslovně zmíněna Komisí. Otázkou v takovém případě je, zda existují okolnosti, které zpochybňují nezávislost odborníků. Rozsah poradenství je relevantním faktorem tohoto posouzení, a proto měl být Komisí zmíněn.

30. Šetření navíc ukázalo, že v některých aspektech existuje prostor pro zlepšení. Veřejný ochránce práv se jimi nyní zabývá a poté předloží návrhy na zlepšení v budoucnu.

31. Veřejný ochránce práv se zaprvé domnívá, že ačkoli je tento proces dobře zdokumentován, mohl by být zlepšen určitou formalizací v podobě procesních pravidel. Veřejný ochránce práv zde připomene, že procesní pravidla v konečném důsledku slouží jako záruky pro dosažení správného výsledku ve věci samé. Stanovení, že rozhodnutí, které má být přijato po posouzení střetu zájmů, by mělo být stanoveno ve formálním dokumentu a jasné určení úředníka odpovědného za přijetí rozhodnutí může být užitečným nástrojem k zajištění toho, aby byly učiněny správné závěry. Tato procesní pravidla mohou posílit důvěru občanů ve správu a mohou být rovněž užitečná pro útvary pověřené posuzováním střetu zájmů. Kromě toho by Komise měla zvážit sdílení svého posouzení s občany, například jeho zpřístupněním na svých internetových stránkách.

32. Za druhé, veřejná ochránkyně práv vzala na vědomí prohlášení Komise, že jména odborníků v pracovních skupinách a jejich prohlášení o zájmech se nezveřejňují, dokud není zveřejněno předběžné stanovisko; to je v okamžiku, kdy je práce pracovní skupiny z velké části dokončena. Komise má za to, že tímto způsobem je zabráněno jakémukoli vlivu třetích stran ve fázi vědeckého hodnocení. To je skutečně oprávněná obava.

33. Obavy však musí být v rovnováze s jinými obavami. Důvěra občanů ve správu by se zvýšila, pokud by se mohli dříve dozvědět, kdo je v pracovní skupině, a vyjádřit své obavy. Občané mohou před tím, než Komise zaměstná odborníky, rovněž odhalit informace, které Komise nezná. Zdá se vhodnější, aby případné námitky vůči členům pracovní skupiny byly řešeny spíše na začátku než na konci práce skupiny. Kromě toho může současná praxe Komise neúmyslně vyvolat předpojatost v tom smyslu, že na konci práce pracovní skupiny může existovat neochota nalézt střet zájmů. Pokud se na konci existence pracovní skupiny a na základě informací poskytnutých občany ukáže, že někteří vědci se oprávněně neměli účastnit, mohla být práce vykonána marně.  

34. Veřejný ochránce práv konstatuje, že jména členů SCENIHR a jejich prohlášení o zájmech jsou zveřejňována v dřívější fázi, zejména v souvislosti s jejich jmenováním.[4] Veřejný ochránce práv nechápe, z jakých důvodů se tato praxe nemůže vztahovat na členy pracovních skupin. Veřejná ochránkyně práv rovněž konstatovala, že v praxi WHO je zveřejňování informací o členech pracovních skupin před jejich jmenováním s cílem umožnit veřejnosti vyslovit námitky [5].

Závěr

Na základě šetření této stížnosti ji veřejná ochránkyně práv uzavírá následujícím závěrem:

Nedošlo k nesprávnému úřednímu postupu ze strany Evropské komise.

Návrhy na zlepšení

Komise by měla zvážit zavedení těchto opatření:

i) posouzení možných střetů zájmů a důvody, na nichž je založeno, by měly být stanoveny ve formálním dokumentu, který je přístupný veřejnosti;

ii) Úředník (úředníci) odpovědný (odpovědní) za přijímání rozhodnutí o možných střetech zájmů by měl (měli) být jasně určen (určeni); a

iii) Jména členů pracovní skupiny, jako je skupina dotčená v projednávané věci, by měla být zveřejněna před jejich jmenováním, aby širší veřejnost mohla vyjádřit obavy, které může mít v souvislosti se střetem zájmů.

Stěžovatel a Komise budou o tomto rozhodnutí informováni.

Emily O'Reillyová

Evropský veřejný ochránce práv

Štrasburk, 18. dubna 2017

[1] „Final Opinion on Potential Health Effect of Exposure to Electromagnetic Fields“ (Konečné stanovisko k možnému vlivu expozice elektromagnetickým polím na zdraví), k dispozici na adrese http://ec.europa.eu/health/scientific_committees/emerging/docs/scenihr_o_041.pdf

[2] Jednací řád platný v té době je k dispozici na adrese https://ec.europa.eu/health/sites/health/files/scientific_committees/docs/rules_procedure_2013_en.pdf.

[3] Otázka, na kterou se vztahuje směrnice 2013/35 o minimálních požadavcích na bezpečnost a ochranu zdraví před expozicí zaměstnanců rizikům spojeným s fyzikálními činiteli (elektromagnetickými poli) (dvacátá samostatná směrnice ve smyslu čl. 16 odst. 1 směrnice 83/191 a o zrušení směrnice 2004/40, Úř. věst. 2013, L 179, s. 1).

[4] Členové SCENIHR jsou jmenováni za svou osobu na základě veřejné výzvy k vyjádření zájmu. Jména členů SCENIHR jsou zveřejněna v Rejstříku expertních skupin Komise a na internetových stránkách GŘ SANTE. Prohlášení o zájmech jsou mimo jiné rovněž zveřejňována na těchto internetových stránkách.

[5] Viz například http://www.who.int/ipcs/events/2015/nanomaterials/en/.