Skutečnosti předcházející stížnosti

1. Dne 4. září 2014 zahájila Evropská centrální banka (ECB) program nákupu cenných papírů krytých aktivy (ABSPP) a třetí program nákupu krytých dluhopisů (CBPP3). Účelem obou těchto programů nákupu bylo "další posílení transmise měnové politiky ^[1], usnadnění poskytování úvěrů ekonomice eurozóny, vytvoření pozitivních efektů přelévání na jiné trhy a v důsledku toho uvolnění orientace měnové politiky ECB a přispění k návratu míry inflace blíže k úrovni 2 %^[2]". Programy mají být prováděny do konce března 2017 a v každém případě do doby, než Rada guvernérů ECB zaznamená udržitelnou korekci vývoje inflace, která je v souladu s jejím cílem dosáhnout míry inflace ve střednědobém horizontu pod 2 %, ale blízko této úrovně [3].

2. Dne 12. prosince 2014 podal stěžovatel, finanční novinář se sídlem v Londýně, žádost o přístup veřejnosti k ECB v souvislosti s oběma programy nákupu. Požádal zejména o přístup k členění všech dosavadních výdajů ECB na nákupní program podle zemí, bank podle bank a produktů, včetně cen zaplacených za cenné papíry, nakoupených množství, ujednání o zprostředkování a/nebo clearingových institucích včetně poplatků a příslušných kódů ISIN ^[4].

3. Dne 30. ledna 2015 ECB odpověděla, že tyto údaje jsou "k dispozici v interní databázi používané pro vypracovávání důvěrných interních zpráv"(kurzivou zvýraznila autorka stanoviska). ECB odepřela přístup na základě čl. 4 odst. 1 písm. a) druhé odrážky (ochrana veřejného zájmu, pokud jde o finanční, měnovou nebo hospodářskou politiku Unie nebo členského státu) a čl. 4 odst. 2 první odrážky (ochrana obchodních zájmů fyzické nebo právnické osoby) svého rozhodnutí ECB/2004/3 o přístupu veřejnosti k dokumentům ECB ^[5]:

i) Ochrana veřejného zájmu, pokud jde o finanční, měnovou nebo hospodářskou politiku Unie nebo členského státu:

4. ECB vysvětlila, že cílem obou programů nákupu je dále posílit transmisi měnové politiky (viz bod 1 výše). Tyto dva programy jsou proto součástí mimořádných opatření měnové politiky, která ECB přijala v posledních letech.

5. Pokud jde o cenné papíry, které byly dosud nakoupeny (včetně členění uskutečněných nákupů podle země, banky podle banky a produktu, kódů ISIN, ujednání o zprostředkování nebo clearingových institucích, včetně poplatků placených makléřům), ECB vysvětlila, že zveřejnění podrobných informací o jednotlivých držbách by odhalilo, které finanční nástroje byly nakoupeny, jakož i dotčené emitenty. Uvedla, že zveřejňování informací o rozdělení nákupů mezi emitenty může vést k roztříštěnosti trhu a narušit rovné podmínky mezi emitenty a původci. To by ohrozilo záměr ECB podporovat fungování relevantních trhů. Například zveřejnění jmen emitentů krytých dluhopisů a původců skutečně nakoupených cenných papírů krytých aktivy velmi pravděpodobně zvýší diferenciaci rozpětí ve prospěch těch emitentů/původců, jejichž finanční nástroje byly nakoupeny. To by zase oslabilo úsilí emitentů, jejichž finanční nástroje nebyly zakoupeny, o financování. Zveřejnění těchto názvů může být navíc trhem vnímáno jako rozlišení mezi finančně zdravými a finančně slabými emitenty a původci. To by podkopalo úsilí Eurosystému o obnovení důvěry ve finanční trhy.

6. ECB dospěla k závěru, že zveřejnění požadovaných údajů týkajících se aktivních programů nákupu by zpochybnilo jejich účinnost a účinnost nestandardních operací měnové politiky Rady guvernérů.

ii) Ochrana obchodních zájmů fyzické nebo právnické osoby

7. ECB vysvětlila, že zpřístupnění požadovaných údajů by ohrozilo ochranu obchodních zájmů protistran ECB, včetně zájmů čtyř vykonávajících správců aktiv (dále jen „správci“), kteří byli smluvně jmenováni v rámci programu ABSPP. Eurosystém musí chránit důvěrnost údajů o jednotlivých transakcích se svými protistranami a ve vztahu k nim. Zveřejnění těchto informací může poškodit jejich obchodní zájmy. Kromě toho by zveřejnění smluvních ujednání s manažery (nebo samotnou clearingovou společností), včetně jejich příslušných poplatků, ohrozilo ochranu jejich obchodních zájmů. ECB poté tvrdila, že neexistuje ani převažující veřejný zájem na zpřístupnění.

8. ECB však uvedla, že s cílem dále zvýšit úroveň transparentnosti, pokud jde o programy nákupu, poskytuje každý týden podrobnosti o držbě cenných papírů v naběhlé hodnotě. Tyto informace jsou zveřejňovány v konsolidované týdenní účetní závěrce Eurosystému a na zvláštních internetových stránkách ECB věnovaných operacím na volném trhu. Kromě toho se každý měsíc zveřejňují informace o váženém průměru zbytkové splatnosti podle emitenta. ECB poskytla stěžovateli čtyři hypertextové odkazy na své internetové stránky obsahující výše uvedené informace (stránka věnovaná operacím na volném trhu, stránka věnovaná analýze likvidity, stránka věnovaná týdenním finančním výkazům a tisková zpráva o správcích).

9. Dne 27. února 2015 stěžovatel požádal o přezkum rozhodnutí („potvrzující žádost“). Tvrdil, že požádal o úplný seznam zemí eurozóny a bank, které ECB upřednostnila, a kolik peněz každá z nich obdržela. Uvedl, že odmítnutí ECB zpřístupnit požadované údaje způsobilo, že se ECB jevila vinnou z „zakrytí“. Tvrdil, že obchodní tajemství ohledně používání veřejných peněz je mnohými vnímáno jako známka korupce a zneužívání moci. Stěžovatel zaslal ECB přibližně 30 podrobných otázek a žádostí o další informace.

10. Dne 25. března 2015 ECB potvrzující žádost stěžovatele zamítla. K odepření přístupu doplnila tyto další argumenty:

i) Ochrana veřejného zájmu, pokud jde o finanční, měnovou nebo hospodářskou politiku Unie nebo členského státu:

11. ECB nejprve uvedla, že podrobnosti o finančních nástrojích, včetně kritérií způsobilosti ABSPP a CBPP3, jsou veřejně dostupné na internetových stránkách ECB.

12. ECB potvrdila, že zveřejnění požadovaných údajů by mohlo ohrozit výslovný účel obou programů nákupu. Konkrétněji, zatímco ECB svými nákupy usiluje o neutralitu trhu, zveřejňování informací o takovém rozdělení s sebou nese riziko nesprávného výkladu ze strany účastníků trhu. Ty mohou předpokládat, že údaje odrážejí spíše strukturální rysy programů nákupu než pouhé dočasné rozdělení nákupů s ohledem na stávající tržní podmínky v daném okamžiku. Mohou dokonce mylně předpokládat, že správci aktiv ECB mají privilegované informace o konkrétních emitentech nebo původcích. ECB zopakovala, že zveřejnění jmen emitentů a původců by mohlo být trhem vnímáno jako rozlišení mezi finančně zdravými a finančně slabými emitenty a původci. To by v konečném důsledku mohlo způsobit zbytečnou volatilitu a narušení trhu, což by následně mohlo ohrozit ochranu veřejného zájmu, pokud jde o měnovou politiku EU. ECB dospěla k závěru, že neposkytne úplný ani částečný přístup k požadovaným údajům, neboť by to ohrozilo výslovný cíl Eurosystému obnovit důvěru ve finanční trhy a posílit transmisi impulsů měnové politiky. ECB rovněž zdůraznila, že výjimka podle čl. 4 odst. 1 písm. a) týkající se finanční, měnové nebo hospodářské politiky není omezena testem převažujícího veřejného zájmu.

ii) Ochrana obchodních zájmů fyzické nebo právnické osoby

13. ECB zopakovala své dřívější argumenty a dodala, že stěžovatel existenci převažujícího veřejného zájmu nedoložil. ECB rovněž nezjistila veřejný zájem, který by převážil nad výše uvedeným chráněným zájmem. Nebylo tedy možné poskytnout částečný přístup k požadovaným údajům, aniž by byly ohroženy dotčené obchodní zájmy.

14. V dalších odpovědích stěžovateli ze dne 2. dubna a 6. listopadu 2015 ECB znovu poukázala na to, že ačkoli souhrnné informace o programech nákupu jsou k dispozici na jejích internetových stránkách, podrobné a rozčleněné informace o programech nelze poskytnout.

Šetření

15. Dne 3. listopadu 2015 se stěžovatel obrátil na veřejnou ochránkyni práv a vznesl následující tvrzení:

Tvrzení:

ECB nesprávně odmítla poskytnout veřejnosti přístup k podrobným údajům o programu ECB na nákup cenných papírů krytých aktivy (ABSPP) a třetím programu nákupu krytých dluhopisů (CBPP3), včetně členění podle jednotlivých zemí, bank a produktů, jakož i cen zaplacených za cenné papíry, zakoupených množství, ujednání o zprostředkování a/nebo clearingových institucích, včetně poplatků, a příslušného mezinárodního identifikačního čísla cenných papírů (ISIN).

Nárok:

ECB by měla poskytnout veřejnosti přístup k požadovaným údajům.

16. Dne 25. ledna 2016 uspořádal úřad veřejného ochránce práv videokonferenci s ECB, na níž požádal o další vysvětlení a vysvětlení týkající se postoje ECB, že k požadovaným dokumentům nelze poskytnout přístup veřejnosti. E-mailem ze dne 22. února 2016 informoval úřad veřejného ochránce práv stěžovatele o dodatečných informacích a vysvětleních poskytnutých ECB. Stěžovatel v odpovědi na tento e-mail nepředložil žádné další připomínky. Při provádění šetření veřejný ochránce práv zohlednil argumenty a stanoviska předložená stranami.

K údajně nesprávnému odepření přístupu k požadovaným dokumentům

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

17. Stěžovatel tvrdil, že ECB by měla být transparentní, pokud jde o totožnost cenných papírů a krytých dluhopisů, které nakoupila, a o to, kolik za každý z nich zaplatila. ECB by rovněž měla zveřejňovat totožnost makléřů a poplatky, které jim byly zaplaceny, jako veřejnou evidenci.  

18. Na videokonferenci konané dne 25. ledna 2016 zástupci ECB vysvětlili, že ECB zřídila specializovanou interní databázi o programech nákupu a že ECB na základě informací, které z ní byly získány, vypracovává týdenní interní důvěrné zprávy, aby Výkonná rada mohla sledovat provedené nákupy a rozhodovat o možných budoucích nákupech. 

19. Na zasedání poskytli zástupci ECB veřejnému ochránci práv příklad týdenní interní zprávy. Zpráva obsahovala tabulky s podrobnostmi o nákupech v členění podle zemí. Zástupci ECB vysvětlili, že zatímco celková částka programů nákupu je veřejně dostupná, podrobné informace rozčleněné podle jednotlivých členských států jsou důvěrné. Zástupci ECB uvedli, že důvody pro klasifikaci těchto informací jako důvěrných byly vysvětleny v odpovědích ECB na žádost o přístup veřejnosti (viz body 3 až 14 výše).

20. Zástupci ECB rovněž vysvětlili, že skutečnost, že program nákupu bude jednoho dne ukončen, neznamená, že by mohl být automaticky poskytnut přístup veřejnosti ke všem vygenerovaným zprávám. Uvedly, že ECB bude muset přistoupit k analýze jednotlivých případů, neboť zveřejnění zpráv o uzavřených programech by stále mohlo odhalit strategii měnové politiky ECB, a ohrozit tak účinnost probíhajících programů.

21. Zástupci ECB rovněž uvedli, že na internetových stránkách ECB bylo zveřejněno mnoho obecných informací o programech nákupu a že ECB neobdržela jiné podobné žádosti o přístup veřejnosti jako stěžovatel. 

Posouzení veřejného ochránce práv

22. Na základě informací obsažených ve spisu a dodatečných informací získaných na zasedání dne 25. ledna 2016 považuje veřejná ochránkyně práv rozhodnutí ECB odepřít přístup k požadovaným dokumentům za správné a v souladu s příslušnou judikaturou týkající se přístupu veřejnosti k dokumentům v držení ECB.

Příslušná judikatura:

23. Pokud jde o výjimku týkající se ochrany veřejného zájmu ze strany ECB, pokud jde o finanční, měnovou nebo hospodářskou politiku Unie nebo členského státu (čl. 4 odst. 1 písm. a) druhá odrážka rozhodnutí ECB/2004/3), Tribunál již ve svém rozsudku ze dne 4. června 2015 ve věci T-376/13, Versorgungswerk v. ECB ^[6] (dosud nezveřejněný), rozhodl, že:

„... ECB má širokou posuzovací pravomoc za účelem určení, zda by zpřístupněním [požadovaných] informací [...] mohl být narušen veřejný zájem týkající se finanční, měnové nebo hospodářské politiky Unie nebo členského státu [...], a že „[p]řezkum legality takového rozhodnutí unijním soudem se tedy musí omezit na ověření dodržení procesních pravidel a povinnosti uvést odůvodnění, věcné správnosti skutkových zjištění a neexistence zjevně nesprávného posouzení nebo zneužití pravomoci (...). V projednávané věci však povinnost uvést odůvodnění nebrání tomu, aby se ECB opírala o úvahy, které zohledňují hypotetické chování účastníků trhu po zveřejnění [požadovaných] informací (...) a dopady, které toto chování může mít na budoucí zásahy (body 53–55).

24. Tribunál dále konstatoval, že:

„pokud by byl účastníkům trhu umožněn přístup k podrobným a rozčleněným informacím obsaženým v přílohách A a B dohody o výměně, hrozilo by, že bude ovlivněna účinnost intervenčních opatření a v konečném důsledku i měnová politika, stejně jako vnitřní finance ECB a národních centrálních bank Eurosystému. V tomto scénáři by účastníci trhu chtěli stanovit prognózy s cílem konkrétněji určit druh státních dluhopisů nakoupených ECB a národními centrálními bankami Eurosystému a soustředit své akvizice na tyto druhy dluhopisů. Na jedné straně existuje riziko, že by to vedlo k vyšším cenám druhů dluhopisů, které účastníci trhu označili za dluhopisy, které by mohly být nakoupeny ECB a národními centrálními bankami Eurosystému" (odstavec 80).

25. Podle Soudního dvora, pokud intervence zahrnuje nákup státních dluhopisů ECB, existuje zřejmé riziko, že účastníci trhu budou vycházet z informací o těchto typech nákupů v minulosti, aby určili preference ECB pro určité typy státních dluhopisů (bod 96).

26. Pokud jde o projednávaný případ, ECB poskytla informace o obou programech nákupu. Internetové stránky ECB ve skutečnosti obsahují obecné (agregované kvantitativní) informace o obou programech nákupu aktiv, včetně kritérií způsobilosti ABSPP a CBPP3, podrobnosti (každý týden) o držbě cenných papírů v naběhlých nákladech (zveřejněné v týdenní účetní závěrce Eurosystému) a informace o vážené průměrné splatnosti podle emitenta (zveřejněné měsíčně).

27. Kromě těchto obecných informací se ECB domnívá, že další podrobné, rozčleněné (rozčleněné) údaje o programech nákupu nelze zcela ani částečně zveřejnit.

28. Pokud jde o výjimku týkající se ochrany veřejného zájmu, pokud jde o finanční, měnovou nebo hospodářskou politiku EU nebo členského státu, ECB vysvětlila, že oba programy nákupu jsou součástí mimořádných opatření ECB v oblasti měnové politiky. Zveřejnění podrobných informací o rozdělení nákupů mezi emitenty může vést k roztříštěnosti trhu a narušit rovné podmínky mezi emitenty a původci. ECB například uvedla, že zveřejnění jmen emitentů krytých dluhopisů a původců skutečně nakoupených cenných papírů krytých aktivy velmi pravděpodobně zvýší diferenciaci rozpětí ve prospěch těch emitentů/původců, jejichž finanční nástroje Eurosystém nakoupil, což by následně ohrozilo finanční úsilí emitentů, jejichž finanční nástroje nebyly nakoupeny. Veřejná ochránkyně práv souhlasí s tím, že pokud by k tomu došlo, veřejný zájem by byl vážně poškozen.

29. ECB dále uvedla, že zveřejnění jmen emitentů a původců může být trhem vnímáno jako rozlišení mezi finančně zdravými a finančně slabými emitenty a původci, což vede k další volatilitě a narušení trhu. Veřejná ochránkyně práv opět souhlasí s tím, že pokud by k tomu došlo, byl by vážně poškozen veřejný zájem.

30. Podle názoru veřejné ochránkyně práv - na základě odpovědí a příkladu, které ECB poskytla na zasedání dne 25. ledna 2015 - je odmítnutí ECB poskytnout stěžovateli přístup k požadovaným dokumentům přesvědčivé. Jak tvrdila ECB a jak uznává judikatura soudů EU, zveřejnění tohoto druhu údajů by s největší pravděpodobností podkopalo úsilí Eurosystému o obnovení důvěry ve finanční trhy a posílení transmise měnověpolitických impulzů. Ve výše uvedené judikatuře Tribunál rozhodl, že ECB se ve svém odůvodnění odepření přístupu může dovolávat předpokládaného chování na finančních trzích.

31. Na základě velmi podrobné a komplexní kontroly příkladu týdenní interní zprávy se veřejný ochránce práv rovněž domnívá, že postoj ECB, podle něhož nebylo možné poskytnout částečný přístup, je správný. Veškeré informace obsažené ve zprávě jasně spadaly do oblasti působnosti toho, co lze považovat za vysoce citlivé finanční informace.

32. V tomto ohledu je třeba připomenout, jak rovněž zdůraznila ECB, že výjimka čl. 4 odst. 1 písm. a) týkající se ochrany veřejného zájmu v oblasti finanční, měnové nebo hospodářské politiky nepodléhá testu převažujícího veřejného zájmu. Jinými slovy, pokud se na dokumenty vztahuje výjimka (kterou ECB podle názoru veřejného ochránce práv přesvědčivě argumentovala), musí ECB přístup k nim odepřít.

33. Ačkoli zákon neumožňuje, aby uplatněná výjimka byla zrušena jakýmkoli veřejným zájmem, veřejný ochránce práv se na základě kontroly dokumentů domnívá, že zpřístupněním sporných dokumentů by nebyl veřejný zájem doručen.

34. ECB se rovněž dovolávala druhé výjimky (čl. 4 odst. 2 první odrážka rozhodnutí ECB/2004/3) týkající se ochrany obchodních zájmů protistran ECB, včetně zájmů čtyř manažerů smluvně jmenovaných v rámci programu ABSPP. ECB tvrdila, že zveřejnění jednotlivých údajů o transakcích týkajících se jejích protistran (poplatky a provize, které jim byly zaplaceny) by poškodilo jejich obchodní zájmy, stejně jako zveřejnění smluvních ujednání s manažery nebo clearingovou společností. Veřejná ochránkyně práv opět považuje odůvodnění ECB za přesvědčivé, neboť tyto informace (zaplacené poplatky) jsou obchodně citlivé a důvěrné. V tomto ohledu veřejný ochránce práv rovněž uvádí, že ECB jmenovala čtyři dotčené vedoucí pracovníky na základě veřejného výběrového řízení. Neexistují tedy žádné důvody ke zpochybnění postoje ECB.

Závěr

Na základě šetření této stížnosti ji veřejná ochránkyně práv uzavírá následujícím závěrem:

Nedošlo k nesprávnému úřednímu postupu ze strany ECB.

Stěžovatel a ECB budou o tomto rozhodnutí informováni.

Emily O'Reillyová

Evropský veřejný ochránce práv

Štrasburk, 18. července 2016

[1] Transmisní mechanismus měnové politiky je proces, kterým mají měnověpolitická rozhodnutí dopad na ekonomiku obecně, a zejména na cenovou hladinu.

[2] Rozhodnutí ECB ECB/2014/45 ze dne 19. listopadu 2014 o provádění programu nákupu cenných papírů krytých aktivy, 2. bod odůvodnění, a rozhodnutí ECB/2014/40 ze dne 15. října 2014 o provádění třetího programu nákupu krytých dluhopisů, 2. bod odůvodnění.

[3] https://www.ecb.europa.eu/mopo/implement/omt/html/index.en.html

[4] "Mezinárodní identifikační číslo cenného papíru" (ISIN).

[5] Rozhodnutí ECB ze dne 4. března 2004 o přístupu veřejnosti k dokumentům ECB (ECB/2004/3), Úř. věst. 2004, L 80, s. 42, ve znění rozhodnutí ECB/2011/6 ze dne 9. května 2011, Úř. věst. 2011, L 158, s. 37, a rozhodnutí ECB/2015/1 ze dne 21. ledna 2015, Úř. věst. 2015, L 84, s. 64.

[6] Tato věc, která je velmi podobná projednávané věci, se týkala odmítnutí ECB poskytnout přístup k přílohám dohody o výměně ze dne 15. února 2012 mezi Řeckem, ECB a národními centrálními bankami Eurosystému uvedenými v tomto dokumentu. Tato dohoda o výměně byla uzavřena v rámci programu pro trhy s cennými papíry (SMP), který ECB zahájila v květnu 2010 s cílem obnovit řádné fungování transmisního mechanismu měnové politiky. V této věci se ECB dovolávala podobných argumentů pro odepření přístupu, jako je tomu v projednávané věci. Konkrétně ECB v podstatě tvrdila, že "zveřejnění podrobných, členěných informací o státních dluhopisech, které ECB a národní centrální banky Eurosystému nakoupily v rámci SMP, by mohlo účastníky trhu vést k vyvození závěrů o strategii, taktice a metodě uplatňované v rámci SMP a k předvídání strategie, taktiky nebo metody, které by mohly být použity při budoucích intervencích. To by mohlo ohrozit účinnost těchto intervencí a v konečném důsledku měnovou politiku Evropské unie a vnitřní finance ECB a národních centrálních bank Eurosystému“(viz bod 67).