Skutečnosti předcházející stížnosti

1. Stěžovateli jsou tři sdružení zastupující společnosti, které uvádějí geneticky modifikované potraviny a krmiva na trh.[1] Opakovaně u Evropské komise vyjádřili své obavy ohledně zpoždění při rozhodování o povolení dvaceti žádostí o povolení geneticky modifikovaných potravin a krmiv podaných v období od září 2012 do září 2014.

2. Nařízení 1829/2003 (dále jen „nařízení FF“)[2] a nařízení 182/2011 (dále jen „nařízení o postupu projednávání ve výborech“)[3] obsahují pravidla pro povolování geneticky modifikovaných potravin a krmiv. Nařízení o FF zakazuje uvádět geneticky modifikované potraviny a krmiva na trh bez předchozího povolení.

3. Podle nařízení o FF povoluje geneticky modifikované potraviny a krmiva Komise. Rozhodnutí Komise o tom, zda povolení vydat, či nikoli, přichází po zveřejnění vědeckého stanoviska Evropského úřadu pro bezpečnost potravin (EFSA). Veřejnost má 30 dnů na předložení připomínek Komisi ode dne zveřejnění stanoviska EFSA. Komise musí do dvou měsíců od ukončení této lhůty pro konzultace (tj. do tří měsíců od obdržení stanoviska EFSA) předložit Stálému výboru pro rostliny, zvířata, potraviny a krmiva (dále jen „stálý výbor“) návrh rozhodnutí o žádosti. Tento výbor se skládá ze zástupců všech členských států a předsedá mu zástupce Evropské komise [4].

4. Pokud při hlasování ve stálém výboru není dosaženo kvalifikované většiny ve prospěch nebo proti návrhu rozhodnutí, stálý výbor nezaujme žádné stanovisko. V takovém případě může Komise buď předložit pozměněné znění uvedeného návrhu rozhodnutí stálému výboru do dvou měsíců od hlasování, nebo předložit návrh rozhodnutí do jednoho měsíce od hlasování odvolacímu výboru k dalšímu projednání [5].

5. Pravidla hlasování v odvolacím výboru jsou podobná pravidlům ve stálém výboru. Pokud odvolací výbor nevydá žádné stanovisko, je Komise přesto povinna přijmout rozhodnutí. Nařízení o postupu projednávání ve výborech však nestanoví žádnou lhůtu, v níž musí Komise přijmout rozhodnutí po hlasování odvolacího výboru.

6. Stěžovatelé tvrdili, že pokud jde o jejich žádosti, zpoždění při předkládání návrhů rozhodnutí stálému výboru činila v průměru přibližně 16 měsíců na výrobek, což značně přesáhlo tříměsíční lhůtu stanovenou v nařízení o FF. Kromě toho Komise při přijímání rozhodnutí v důsledku toho, že odvolací výbor nedosáhl kvalifikované většiny, prodloužila v průměru o 3,5 měsíce na výrobek. Stěžovatelé tvrdili, že tato zpoždění byla nepřiměřená ve srovnání s obdobím mezi lety 2011 a 2013, kdy byla rozhodnutí ve většině případů přijata do jednoho měsíce.

7. S ohledem na výše uvedené stěžovatelé podali stížnost evropskému veřejnému ochránci práv.

Šetření

8. Veřejná ochránkyně práv zahájila šetření týkající se tvrzení stěžovatelů, že Komise nedodržela platné lhůty při vyřizování povolení dvaceti žádostí podaných podle nařízení č. 1829/2003. Stěžovatelé tvrdili, že v důsledku toho Komise porušila své povinnosti podle článků 4, 5 a 10 Evropského kodexu řádné správní praxe [6].

9. Tvrzení stěžovatele spočívalo v tom, že by Komise měla rozhodnout o dvaceti nevyřízených žádostech a že by se v budoucnu měla vyhnout jakýmkoli takovým zpožděním v povolovacím procesu.

10. Po podání stížnosti zaslalo pět sdružení postižených podobným zpožděním veřejnému ochránci práv dopis na podporu tvrzení stěžovatele.

11. V průběhu šetření obdržel veřejný ochránce práv stanovisko Evropské komise ke stížnosti a následně připomínky stěžovatelů v reakci na stanovisko Komise. Rovněž nahlédla do příslušných spisů Komise. Při provádění šetření veřejný ochránce práv zohlednil argumenty a stanoviska předložená stranami.

12. Během tohoto šetření bylo rozhodnuto o devatenácti z dvaceti žádostí.[7] Stěžovatelé nezpochybňují výsledek konkrétních žádostí, ale spíše zpoždění v povolovacím řízení. Stěžovatelé však informovali veřejného ochránce práv o svém přání pokračovat ve své stížnosti s cílem zajistit, aby se správní praxe Komise v budoucnu změnila a byla v souladu s platnými pravidly.

Tvrzení o nezákonných a nepřiměřených zpožděních v procesu povolování žádostí o geneticky modifikované potraviny a krmiva

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

13. Stěžovatelé poukázali na to, že unijní normotvůrce měl za to, že po zveřejnění stanoviska EFSA postačují tři měsíce k tomu, aby Komise předložila Stálému výboru návrh rozhodnutí o žádosti o povolení. Podle jejich názoru procesní postupy, které způsobily zpoždění v těchto případech, nebyly stanoveny platnými pravidly nebo jimi nebyly vyžadovány. Jako příklady postupů, které zpožďují povolovací postup, stěžovatelé odkázali zejména na dva konkrétní kroky povolovacího postupu: i) první zasedání stálého výboru, na němž EFSA předloží své stanovisko členským státům, a ii) druhé zasedání, na němž členské státy hlasují o návrhu rozhodnutí. Stěžovatelé tvrdili, že rozložení jednání stálého výboru na dvě samostatná zasedání není odůvodněné.

14. Stěžovatelé rovněž uvedli, že zatímco v minulosti Komise vypracovávala své návrhy rozhodnutí na základě písemného postupu, v současné době se zdá být pravidlem použití ústní části řízení. Stěžovatelé nezpochybnili použití ústní části řízení jako takové, ale spíše skutečnost, že žaloby byly nepřiměřeně odkládány. Stěžovatelé dále poukázali na rozdíly ve vyřizování žádostí o povolení obecně, které podle jejich názoru porušují zásadu rovnosti.

15. Komise ve svém stanovisku uvedla různé procesní kroky, které následovaly v povolovacím řízení. Poukázal na to, že některé procesní kroky nejsou povinné. Odkázala rovněž na některé faktory, které mohou způsobit zpoždění.[8] Komise však zdůraznila, že i když obě schůzky uvedené v bodě 13 (schůzka, na níž EFSA předkládá své stanovisko členským státům, a schůzka, na níž členské státy hlasují o návrhu rozhodnutí) nebyly právně vyžadovány, neznamená to, že nebyly nezbytné a v zájmu řádné správy.[9] Komise rovněž uvedla, že pokud jde o povolení geneticky modifikovaných potravin a krmiv, vždy nejprve zahajuje písemný postup.

16. Pokud jde o údajné porušení zásady rovnosti, Komise tvrdila, že každá žaloba vykazuje svou vlastní míru složitosti. Odmítla rovněž názor stěžovatelů, že byla porušena zásada legitimního očekávání, a tvrdila, že v tomto případě byli žadatelé řádně informováni o problémech a následných krocích.

17. Komise ve svém stanovisku uznala, že tříměsíční lhůta pro předložení návrhů rozhodnutí stálému výboru nebyla v těchto případech dodržena. Komise však dospěla k závěru, že ačkoli předložení návrhu rozhodnutí ohledně dvaceti dotčených žádostí trvalo déle než tři měsíce, nevedlo to automaticky k nesprávnému úřednímu postupu. Komise totiž často čelí neočekávaným problémům souvisejícím s rozsahem žádostí a potřebou shromáždit požadované vědecké údaje [10].

18. Stěžovatelé ve svých připomínkách zopakovali, že tříměsíční lhůta musí být dodržena ve všech případech. Dospěly proto k závěru, že praxe Komise by měla být upravena tak, aby byla v souladu se závaznými pravidly.

Posouzení veřejného ochránce práv

19. V souvislosti s tím veřejná ochránkyně práv konstatuje, že Komise v dubnu 2015 předložila Evropskému parlamentu a Radě návrh na změnu nařízení o FF. Pokud bude návrh přijat, nezmění postup povolování geneticky modifikovaných potravin a krmiv, ale umožní členským státům omezit nebo zakázat používání geneticky modifikovaných potravin nebo krmiv na svém území. Podle návrhu by však "[m]er státy musely odůvodnit, že jejich opatření pro výjimku jsou slučitelná s právem EU a se zásadami proporcionality a nediskriminace mezi vnitrostátními a zahraničními produkty."[11]

20. Veřejná ochránkyně práv si je rovněž vědoma neobvyklé situace, s níž se Komise v této oblasti potýká a která vyplývá z postojů, jež členské státy zaujímají ve stálém výboru a v odvolacím výboru. Zdá se, že v těchto dvou výborech členské státy systematicky nevydávají žádná stanoviska k návrhům rozhodnutí předloženým Komisí. Ve svém informativním přehledu, v němž jsou uvedeny souvislosti jejího návrhu z dubna 2015, Komise uvádí: „Od vstupu právního rámce EU pro geneticky modifikované potraviny a krmiva v platnost byly výsledky hlasování ve stálém a odvolacím výboru systematicky „bez stanoviska“, ať už se jednalo o povolení k pěstování, nebo o geneticky modifikované potraviny a krmiva. Konečné rozhodnutí o povoleních je proto vždy ponecháno na Komisi na samém konci řízení. Tato situace opakovaných výsledků „bez stanoviska“ je jedinečná ve srovnání s tisíci prováděcích rozhodnutí přijatých každoročně postupem projednávání ve výborech, kdy členské státy obecně podporují návrh rozhodnutí Komise ve fázi stálého výboru. (...) Důvody uváděné členskými státy k odůvodnění toho, že se zdržely hlasování nebo hlasovaly proti, jsou někdy vědecké povahy, ale ve většině případů jsou založeny na jiných úvahách, které odrážejí společenskou diskusi v jejich zemi.“

21. Pokud jde o zpoždění v povolovacím procesu, je třeba zvážit dva aspekty. Zaprvé zpoždění při předkládání návrhů rozhodnutí stálému výboru a zadruhé zpoždění při přijímání rozhodnutí v případě, že odvolací výbor nedosáhl kvalifikované většiny.

22. Pokud jde o zpoždění, ke kterým došlo při předkládání návrhů rozhodnutí stálému výboru, je zřejmé, že stávající pravidla neponechávají Komisi žádný prostor pro uvážení, pokud jde o předkládání takových návrhů rozhodnutí. Článek 7 odst. 1 a čl. 19 odst. 1 nařízení o FF zní takto:[12]

„Povolení

1. Do tří měsíců od obdržení stanoviska úřadu předloží Komise výboru uvedenému v článku 35 návrh rozhodnutí, které má být ohledně žádosti přijato, přičemž zohlední stanovisko úřadu, veškerá příslušná ustanovení práva Společenství a další oprávněné faktory významné pro posuzovanou záležitost. Pokud návrh rozhodnutí není v souladu se stanoviskem úřadu, poskytne Komise vysvětlení rozdílů.“

23. V těchto případech Komise ve svém stanovisku uznala, že trvalo déle než tři měsíce ode dne vydání stanovisek EFSA, než byly návrhy rozhodnutí předloženy stálému výboru. Podle informací, které měl veřejný ochránce práv k dispozici, doba potřebná k předložení návrhů rozhodnutí výrazně překročila lhůtu stanovenou v nařízení o FF.[13] Ve skutečnosti v těchto případech k dotčeným zpožděním nedošlo v jednom nebo dvou ojedinělých případech, ale byla spíše normou než výjimkou. Komise nepředložila žádné přesvědčivé důvody, které by tato zpoždění vysvětlily. Ačkoli veřejná ochránkyně práv oceňuje obtížnou situaci, v níž se Komise nachází a která vyplývá z neschopnosti členských států vydat stanovisko buď ve fázi stálého výboru, nebo odvolacího výboru, tyto obtíže nezbavují Komisi její statutární odpovědnosti předložit Stálému výboru do tří měsíců návrh rozhodnutí. Za těchto okolností a vzhledem k přísné lhůtě stanovené v článcích 7 a 19 nařízení o FF představovala tato zpoždění nesprávný úřední postup.

24. Na druhé straně nařízení o postupu projednávání ve výborech nestanoví lhůtu pro přijetí rozhodnutí po hlasování odvolacího výboru. Komise je však vázána čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv, a proto musí přijmout rozhodnutí v přiměřené lhůtě.[14] Judikatura stanovila, že dodržování přiměřené lhůty při vedení správních řízení představuje obecnou zásadu práva EU. Kromě toho je třeba jednat v přiměřené lhůtě ve všech případech, kdy použitelné texty v této věci mlčí a zásady právní jistoty a ochrany legitimního očekávání brání orgánům jednat bez časového omezení [15].

25. Veřejný ochránce práv zastává názor, že posouzení toho, co představuje přiměřenou lhůtu, by mělo být založeno na konkrétních okolnostech případu, jako je jeho složitost, chování stran nebo doplnění procesních záležitostí.[16] V tomto případě veřejný ochránce práv nepochybuje o složitosti, významu a citlivosti rozhodnutí o povolení geneticky modifikovaných potravin a krmiv. Vzhledem k tomu, že neexistuje zvláštní požadavek, aby Komise přijala rozhodnutí ve stanovené lhůtě, je na Komisi, aby učinila pouze to, co je nezbytné k tomu, aby mohla provést konečný přezkum všech relevantních skutečností a argumentů.

26 Stěžovatelé tvrdí, že Komise měla mít možnost přijmout rozhodnutí do jednoho měsíce od nezaujetí stanoviska odvolacího výboru. Stěžovatelé tvrdí, že v období od roku 2011 do roku 2013 Komise obecně přijala rozhodnutí do jednoho měsíce poté, co odvolací výbor nedosáhl kvalifikované většiny. V případech, jichž se týká tato stížnost, trvalo Komisi v průměru 3,5 měsíce, než přijala rozhodnutí po fázi projednávání v odvolacím výboru.

27. Veřejný ochránce práv není spokojen s tím, že Komise poskytla přiměřené vysvětlení průměrného prodlení 3,5 měsíce při přijímání rozhodnutí poté, co odvolací výbor neposkytl stanovisko. Za okolností, kdy podstatná práce na konkrétním případu byla pravděpodobně provedena již před jednáním se stálým výborem a odvolacím výborem, je obtížné pochopit, proč by Komise potřebovala dalších 3,5 měsíce, aby přijala své rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že další zpoždění v této fázi by mohlo mít pro stěžovatele nepříznivé důsledky, a vzhledem k tomu, že pro tato zpoždění neexistuje žádné přiměřené vysvětlení, veřejný ochránce práv shledává, že tato zpoždění ze strany Komise představovala nesprávný úřední postup.

Závěr

Na základě šetření této stížnosti ji veřejná ochránkyně práv uzavírá následující kritickou poznámkou:

Komise v těchto případech nedodržela tříměsíční právně závaznou lhůtu pro předložení návrhů rozhodnutí Stálému výboru pro rostliny, zvířata, potraviny a krmiva. Komise rovněž nepřijala rozhodnutí v přiměřené lhůtě poté, co odvolací výbor nezaujal stanovisko. Tyto nedostatky představovaly nesprávný úřední postup.

Vzhledem k tomu, že rozhodovací proces týkající se geneticky modifikovaných potravin a krmiv je v současné době přezkoumáván, veřejná ochránkyně práv se domnívá, že v tomto případě není nutné předkládat Komisi doporučení. Do dokončení přezkumu a přijetí nových právních předpisů však veřejná ochránkyně práv věří, že Komise bude usilovat o splnění stávajících právních požadavků týkajících se lhůt pro vyřizování žádostí o povolení geneticky modifikovaných potravin a krmiv.

Pokud se Komise domnívá, že stávající lhůta pro předložení návrhu rozhodnutí stálému výboru není přiměřená, mohla by zvážit řešení této otázky v rámci svého současného přezkumu rozhodovacího procesu o geneticky modifikovaných potravinách a krmivech v EU. Obdobně, pokud se Komise domnívá, že by měla existovat konkrétní zákonná lhůta, v níž musí přijmout rozhodnutí poté, co odvolací výbor nedosáhl kvalifikované většiny, mohlo by to být rovněž vzneseno v souvislosti se současným přezkumem.

Komise a stěžovatelé budou o tomto rozhodnutí informováni.

Emily O'Reillyová

Štrasburk, 15. ledna 2016

[1] EuropaBio, COCERAL a FEFAC.

[2] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1829/2003 ze dne 22. září 2003 o geneticky modifikovaných potravinách a krmivech.

[3] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 182/2011 ze dne 16. února 2011, kterým se stanoví pravidla a obecné zásady způsobu, jakým členské státy kontrolují Komisi při výkonu prováděcích pravomocí.

[4] http://ec.europa.eu/food/plant/standing_committees/index_en.htm

[5] Odvolací výbor se rovněž skládá ze zástupců členských států.

[6] Článek 4 (zákonnost), článek 5 (nediskriminace) a článek 10 (oprávněná očekávání, konzistentnost a poradenství).

[7] Dne 18. září 2015 stěžovatel informoval veřejnou ochránkyni práv, že pokud jde o poslední zbývající žádost, dotčená společnost požádala o její stažení, ačkoli tato žádost byla v rejstříku Komise stále uvedena jako „probíhající“.

[8] Komise například vysvětlila, že pokud jde o veřejnou konzultaci, některé připomínky je třeba přeložit a EFSA má na jejich posouzení další měsíc. Návrh rozhodnutí nemůže být dokončen, dokud úřad EFSA neobdrží konečné posouzení připomínek veřejnosti.

Komise rovněž odkázala na další důvody, které by v praxi mohly způsobit zpoždění (např. prodloužení procesu konzultací mezi útvary během letních prázdnin, konzultace s žadateli).

[9] Stávající praxí je uspořádat první zasedání stálého výboru, na němž úřad EFSA předloží své stanovisko členským státům, a druhé zasedání, na němž členské státy hlasují o návrhu rozhodnutí. Komise tvrdí, že i když to nevyžaduje zákon, prezentace EFSA je velmi relevantním krokem v povolovacím řízení.

[10] Komise ve svém stanovisku poskytla úplný přehled o provedeném procesu a obtížích, které se vyskytly u každé žádosti. Některá poskytnutá vysvětlení mají důvěrnou povahu. V tomto rozhodnutí budou proto zmíněny pouze argumenty předložené Komisí, které jsou obecné povahy a mohou být zveřejněny.

[11] MEMO/15/4779 „Přezkum rozhodovacího procesu o GMO v EU: Otázky a odpovědi".

[12] Článek 7 odkazuje na geneticky modifikované potraviny a článek 19 na geneticky modifikovaná krmiva.

[13] Například ke dni podání stížnosti (září 2014) byla zaznamenána následující zpoždění po vydání stanoviska EFSA, pokud jde o 4 žádosti o produkty: a) "kukuřice -MON863 (prodloužení dužiny)" - 53 měsíců, b) "bavlna - MON531 (prodloužení dužiny) - 35 měsíců, c) bavlna -MON1445 (prodloužení dužiny) - 32 měsíců a d) "bavlna - MON531 x MON1445 - prodloužení dužiny" - 29 měsíců.

[14] Všimněte si, že když Komise zveřejnila svůj záměr přezkoumat rozhodovací proces týkající se žádostí o povolení geneticky modifikovaných potravin a krmiv, uvedla, že: „Pokud je výsledkem hlasování „žádné stanovisko“, právní rámec týkající se GMO a Listina základních práv vyžadují, aby Komise přijala rozhodnutí o žádosti, takže v praxi nemá jinou možnost než udělit povolení.“ (MEMO/15/4779 „Přezkum rozhodovacího procesu o GMO v EU: Otázky a odpovědi").

[15] Rozsudek Soudního dvora ze dne 13. listopadu 2014, Nencini v. Parlament, C-447/13 P, ECLI:EU:C:2014:2372.

[16] Viz například rozhodnutí evropského veřejného ochránce práv o ukončení šetření stížnosti 1561/2014/MHZ.