Skutečnosti předcházející stížnosti

1. Stěžovatelem je malý nebo střední podnik (zaměstnávající 6 osob), který se jako člen konsorcia a příjemce účastnil projektu vedeného Evropskou komisí v rámci programu pro konkurenceschopnost a inovace (CIP).

2. Grantová dohoda byla podepsána dne 23. května 2012 mezi Komisí a vedoucím konsorcia, společností X, která působila jako koordinátor (dále jen „koordinátor“). Projekt byl zahájen dne 1. září 2012 a měl trvat 3 ½ let (42 měsíců).

3. Začátkem září 2012 byl stěžovatel v kontaktu s koordinátorem, aby se připojil k projektu jako náhrada za příjemce č. 6. V této souvislosti Komise požádala koordinátora, aby od stěžovatele získal požadované statutární dokumenty. Ve dnech 3.–5. září 2012 si koordinátor a stěžovatel vyměnili e-maily s cílem připravit požadované dokumenty, včetně revidovaného rozpočtu. E-mailem ze dne 5. září 2012 zaslal stěžovatel koordinátorovi svou politiku odměňování ("Odměny a náhrady pro zaměstnance projektu"[1], ze dne 31. srpna 2012). Dne 5. září 2012 zaslal koordinátor Komisi revidovaný rozpočet projektu. Poukázala však na to, že zaměstnanci stěžovatele nejsou placeni běžnými platy, ale "poplatky za úspěch", a dotázala se, zda je paušální sazba použitá v rozpočtu přijatelná. Koordinátor přiložil kopii politiky odměňování stěžovatele. Dne 17. září 2012 zaslal koordinátor Komisi podepsanou kopii dodatku ke smlouvě spolu s „původními dokumenty požadovanými pro začlenění [stěžovatele] do konsorcia“(formulář právního subjektu pro stěžovatele, pověření podepsané stěžovatelem, několik formulářů a revidovaný rozpočet, avšak bez politiky odměňování).

4. Ve dnech 17. a 26. září 2012 podepsali koordinátor a Komise dodatek (dále jen „dodatek ke smlouvě č. 1“) ke grantové dohodě, kterým byl stěžovatel zařazen do projektu jako příjemce. Dne 25. září 2012 o tom koordinátor stěžovatele informoval.

5. Stěžovatel dokončil práce a následně předložil výkazy nákladů za první období projektu.

6. V období od února do dubna 2014 si stěžovatel, koordinátor a finanční úředník Komise vyměňovali e-maily týkající se způsobilosti osobních nákladů stěžovatele. Komise upozornila stěžovatele, že jako osobní náklady je způsobilá pouze skutečná mzda skutečně vyplacená jeho zaměstnancům. Stěžovatel však vysvětlil, že jeho zaměstnanci jsou vypláceni jako dividendy: stěžovatel obdrží příjem od svých zákazníků jako odměnu za práci vykonanou jeho zaměstnanci a výdělek z tohoto příjmu se poté přidělí zaměstnanci (zaměstnancům), který (kteří) práci vykonal (vykonali).

7. E-mailem ze dne 8. dubna 2014 informoval finanční úředník Komise koordinátora, že pokud jde o osobní náklady stěžovatele, způsobilé jsou pouze náklady ve výši 70 952,56 EUR z částky 128 202,15 EUR.

8. Stěžovatel následně vedl dlouhou e-mailovou výměnu s finančním úředníkem Komise s cílem nalézt řešení, pokud jde o zamítnuté osobní náklady. Dne 16. října 2014 se stěžovatel a koordinátor setkali s finančním úředníkem a dalším úředníkem z GŘ pro podniky. Na této schůzce - podle stěžovatele - finanční úředník připustil, že nečetl údaje, které stěžovatel předložil v září 2012 ohledně svého modelu odměňování, zatímco druhý úředník, stále podle stěžovatele, měl za to, že stěžovatel měl legitimní očekávání, že jeho model odměňování bude dodržen a že jeho projektové náklady by měly být plně uhrazeny, a to alespoň do data této schůzky. Podle zápisu pořízeného koordinátorem se úředníci GŘ pro podniky obrátí na GŘ pro rozpočet s žádostí o přijetí opatření v návaznosti na tvrzení stěžovatele, že i) dividendy vyplacené jeho zaměstnancům nelze považovat za kapitálový zisk, ale za odměnu za práci, a ii) Komise v září 2012 schválila model odměňování stěžovatele, když se připojila k projektu.

9. V e-mailu ze dne 6. listopadu 2014 zaslaném stěžovateli finanční úředník odpověděl, že nemůže potvrdit, že náklady za první období budou přijaty tak, jak byly původně předloženy, na základě „aspektu legitimního očekávání, pokud jde o rozdělení komunikace mezi námi“. Uvedl, že "jasně nepřijal [stěžovatelův] systém odměňování, i když připouštím, že mé znění bylo nejednoznačné".

10. Dne 5. února 2015 informoval finanční úředník stěžovatele, že GŘ pro rozpočet zastává tento postoj: „Potvrzujeme, že dividendy nejsou nikdy způsobilými náklady, a to ani v položce „náklady na zaměstnance“, pokud jsou rozdělovány zaměstnancům. Tato nezpůsobilost zůstává v platnosti, i když vyplácení dividend zaměstnancům je v souladu s obvyklou politikou příjemce. Tyto dividendy totiž nejsou ani „náklady“ ve smyslu hlavy VI FN [finanční nařízení], ani nesouvisejí s prováděním akce (zakládají se na celkové výkonnosti přijímajícího subjektu).

Náš postoj zůstává stejný i ve Vašem konkrétním případě, tedy i v případě, že podle stanov společnosti závisí výše dividend, které mají být vyplaceny zaměstnaneckému akcionáři, na příjmech společnosti generovaných prací tohoto zaměstnaneckého akcionáře. Obecně platí, že operace související s příjmy nebo zisky příjemce (např. přiřazování čistého příjmu do rezervních fondů, rozdělování dividend) neznamenají žádné náklady ve smyslu hlavy VI finančního nařízení. Dividendy nejsou výdaje ani náklady (tedy se neobjeví ve výsledovce), a to ani v případě, že jsou rozděleny zaměstnancům. Nevedou tedy k žádným způsobilým nákladům".

11. Dne 16. února 2015 stěžovatel uvedl, že je názory GŘ pro rozpočet zklamán, nikoli však překvapen. Tvrdila však, že očekává, že Komise uhradí její nárok na osobní náklady, neboť předložila informace o svém modelu odměňování předtím, než získala souhlas Komise s připojením se k projektu. Stěžovatel znovu odkázal na to, co považoval za své legitimní očekávání, a požádal Komisi, aby proplatila jeho osobní náklady za první rok projektu.

12. Dne 26. února 2015 informoval finanční úředník stěžovatele, že odpovědné oddělení stále zkoumá možnost změny svého stanoviska a že stěžovatel se může obrátit buď na veřejného ochránce práv, nebo zahájit soudní řízení. S odpovědí Komise nebyl spokojen, dne 28. dubna 2015 se stěžovatel obrátil na veřejnou ochránkyni práv.

Šetření

13. Veřejná ochránkyně práv zahájila šetření stížnosti a identifikovala následující tvrzení a tvrzení:

Tvrzení:

Komise nesprávně odmítla jako nezpůsobilou část osobních nákladů stěžovatele na projekt.

Nárok:

Komise by měla uhradit osobní náklady stěžovatele v souladu s modelem odměňování stěžovatele za období do 16. října 2014 a umožnit stěžovateli buď i) přejít na nový provozní model, aby mohl pokračovat v projektu, nebo případně ii) od projektu odstoupit s tím, že všechny jeho náklady budou uhrazeny v plné výši.

14. Veřejná ochránkyně práv nahlédla do spisu Komise dne 7. září 2015. Dne 9. září 2015 byla stěžovateli a Komisi zaslána zpráva o kontrole. Ve dnech 22. září, 8. a 9. října 2015 předložil stěžovatel připomínky ke zprávě o kontrole. Dne 20. října 2015 se veřejná ochránkyně práv od stěžovatele dozvěděla, že se podílela na dvou dalších (dokončených) projektech, které úspěšně probíhaly s Komisí. Dne 4. listopadu 2015 se útvary veřejné ochránkyně práv znovu setkaly s útvary Komise (Generální ředitelství pro vnitřní trh, průmysl, podnikání a malé a střední podniky – GŘ GROW), aby prozkoumaly možná řešení tohoto případu. Po této schůzce zaslala Komise dne 27. listopadu 2015 stěžovateli dopis, v němž vyjádřila politování nad případným nedorozuměním. Stěžovatel zaslal veřejné ochránkyni práv ve dnech 1. a 14. prosince 2015 několik krátkých připomínek. Dne 15. prosince 2015 se veřejná ochránkyně práv od stěžovatele dozvěděla, že dotčený projekt byl prvním projektem financovaným z prostředků EU, na němž se podílela. Při provádění šetření veřejný ochránce práv zohlednil argumenty a stanoviska předložená stranami.

Údajné neoprávněné odmítnutí osobních nákladů

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

15. Na podporu svého tvrzení žadatel tvrdil, že před přistoupením k projektu a podpisem změny grantové dohody i) informoval Komisi (prostřednictvím koordinátora) o svém modelu odměňování zaměstnanců, ii) Komise tento model schválila, a iii) žadatel proto mohl oprávněně očekávat, že Komise odpovídajícím způsobem uhradí jeho osobní náklady.

16. Při kontrole Komise uvedla, že částky uvedené stěžovatelem v jeho podnětu (konkrétně to, že Komise údajně přijala pouze 85 000 EUR z částky 122 459 EUR) nebyly přesné a že po opravě provedené stěžovatelem Komise souhlasila s platbou 70 952,56 EUR z částky 128 202,15 EUR [2]. Komise rovněž uvedla, že způsobilost zvláštních nákladů se neověřuje v okamžiku podpisu grantové dohody, ale až později, když příjemce předloží průběžnou zprávu a žádost o platbu.

17. Vzhledem k tomu, že stěžovatel neposkytl kopie příslušné korespondence (dopisy/e-maily), aby prokázal, že Komise schválila jeho model odměňování, útvary veřejné ochránkyně práv korespondenci ve spisu Komise zkontrolovaly. Komise však uvedla, že ne všechny e-maily vyměněné s koordinátorem a stěžovatelem byly v té době zaregistrovány, ale pouze ty, které byly pro dotčený projekt nejrelevantnější.

18. Ve svém dopise stěžovateli ze dne 27. listopadu 2015, který odkazoval na jednání s veřejnou ochránkyní práv o osobních nákladech stěžovatele, vyjádřila Komise politování nad tím, že stěžovatel měl dojem, že odměny zaměstnanců vyplácené z titulu dividend lze v žádném případě považovat za způsobilé. Komise uvedla, že v rámci své žádosti stěžovatel v září 2012 předložil své zákonné dokumenty, včetně své politiky odměňování. Komise uvedla, že podle pravidel a postupů vztahujících se na granty v rámci programu pro konkurenceschopnost a inovace je povinna ověřit právní postavení příjemce a soulad s kritérii pro výběr tím, že přezkoumá dokumenty předložené potenciálními příjemci. Komise však vysvětlila, že způsobilost nákladů se posuzuje v pozdější fázi, a to v okamžiku, kdy jsou obdrženy skutečné žádosti o proplacení nákladů, a v souladu s podmínkami způsobilosti grantové dohody. Komise žadatele ujistila, že vynaložila upřímné úsilí, aby svá tvrzení důkladně prošetřila. Vyjádřila politování nad tím, že nemohla dospět k jinému závěru než k závěru, že úhrada ve formě dividend nemůže být přijata jako způsobilý náklad podle grantové dohody. Tvrdila, že vzhledem k potřebě zajistit rovné zacházení s příjemci finančních prostředků EU se nemůže odchýlit od obecných podmínek. Komise doufala, že stěžovatel bude přesto pokračovat ve své účasti na projektu.

19. Ve svých dřívějších připomínkách k inspekční zprávě veřejného ochránce práv stěžovatel tvrdil, že i když ani on, ani koordinátor nemohli najít kopii příslušného e-mailu, byl koordinátorem informován, že Komise souhlasila s tím, aby koordinátor předložil změnu grantové dohody, která stěžovateli umožní připojit se k projektu. Stěžovatel tvrdil, že skutečnost, že Komise následně podepsala změnu grantové dohody, v každém případě jasně naznačuje, že byla schválena. Stěžovatel dále uvedl, že vzhledem k tomu, že nebyl informován o tom, že jeho provozní model není pro Komisi přijatelný, lze se důvodně domnívat, že k jeho zahrnutí do grantové dohody došlo na základě informací, které poskytl. Na základě jejího modelu odměňování tedy existovalo více než rozumné očekávání, že vzniklé osobní náklady budou způsobilé. Ve svých připomínkách k dopisu Komise ze dne 27. listopadu 2015 stěžovatel uvedl, že se dopis nezabýval otázkou, že jej Komise v roce 2012 neinformovala o tom, že její model odměňování není přijatelný.

Posouzení veřejného ochránce práv

20. Konečné stanovisko Komise k této záležitosti je uvedeno v e-mailu jejího finančního úředníka ze dne 5. února 2015, v němž byl stěžovatel informován, že GŘ pro rozpočet trvá na svém stanovisku, že dividendy jako odměna zaměstnancům nejsou považovány za způsobilé náklady. To bylo potvrzeno v posledním dopise Komise stěžovateli ze dne 27. listopadu 2015. Podle GŘ pro rozpočet nepředstavují operace související s příjmy nebo zisky příjemce (jako je výplata dividend) náklady. Veřejný ochránce práv kromě toho, že konstatuje, že dividendy jsou ze své podstaty zisky, a nikoli náklady, se domnívá, že postoj Komise je správný a v souladu s grantovou dohodou, která stanoví (čl. II.14 odst. 2 zvláštních podmínek), že způsobilé přímé náklady zahrnují „náklady na zaměstnance přidělené na akci, které zahrnují skutečné platy, poplatky za sociální zabezpečení a další zákonné náklady zahrnuté do odměny...“. Toto ustanovení se tedy nevztahuje na výplatu dividend. Článek II.14.4 zvláštních podmínek rovněž stanoví, že „za způsobilé se nepovažují tyto náklady: návratnost kapitálu", která zřejmě pokrývá výplatu dividend. Je třeba rovněž poznamenat, že změna grantové dohody, která stěžovateli umožnila stát se příjemcem projektu, konkrétně odkazovala na podmínky způsobilosti stanovené v článku II.14 (viz článek 4 změny).

21. Hlavní tvrzení stěžovatele však spočívá v tom, že před přistoupením k projektu a podpisem změny grantové dohody již informoval Komisi (prostřednictvím koordinátora) o svém modelu odměňování zaměstnanců, že Komise jeho model schválila, a že v důsledku toho měl stěžovatel legitimní očekávání, že Komise odpovídajícím způsobem uhradí jeho osobní náklady. Podle názoru stěžovatele tedy chyba spočívala v tom, že finanční úředník nečetl (dostatečně pečlivě) informace o svém modelu odměňování, které předložil v září 2012.

22. V tomto ohledu veřejný ochránce práv poznamenává, že finanční úředník ve svém e-mailu ze dne 6. listopadu 2014 - ačkoli připustil, že formulace, kterou dříve použil, byla nejednoznačná - stěžovateli jasně sdělil, že nepřijal jeho model odměňování. Navzdory zvláštní žádosti veřejného ochránce práv stěžovatel nepředložil důkazy, například e-mail, které by prokazovaly, že finanční úředník v určitém okamžiku skutečně schválil svůj model odměňování. Tvrzení stěžovatele, že podpis změny grantové dohody znamenal, že jeho model odměňování byl implicitně schválen, a že výplata dividend by tak byla způsobilá, nelze přijmout. Změna grantové dohody ve skutečnosti neobsahuje žádný odkaz na model odměňování stěžovatele; místo toho odkazuje na podmínky způsobilosti grantové dohody, které jsou příslušnými ustanoveními, jež je třeba zohlednit [3].  

23. Kromě toho, jak vysvětlila Komise, způsobilost nákladů se posuzuje po (částečném) dokončení projektu a po předložení příslušných zpráv a finančních výkazů příjemcem, a nikoli v okamžiku podpisu grantové dohody nebo jejích změn. Je tomu tak proto, že aby byly způsobilé, musí být náklady skutečně vynaloženy. Podpis grantové dohody tedy neopravňuje příjemce k zaručené náhradě některých nákladů. V daném případě to znamená, že i kdyby byl model odměňování stěžovatele schválen Komisí (což nebyl případ), stěžovatel neměl právo očekávat, že výplata dividend bude v zásadě způsobilá.

24. Veřejný ochránce práv se proto domnívá, že podmínky legitimního očekávání nejsou v projednávané věci splněny. Pro existenci legitimního očekávání musí být splněny tři kumulativní podmínky. Zaprvé musí být dotyčné osobě poskytnuta přesná, nepodmíněná a shodující se ujištění z oprávněných a spolehlivých zdrojů. Zadruhé poskytnutá ujištění musí být v souladu s použitelnými pravidly. Zatřetí tato ujištění musí být taková, aby u osoby, které jsou určena, vyvolala legitimní očekávání.

25. V projednávané věci zjevně nejsou splněny první dvě podmínky. Zaprvé nebylo prokázáno, že stěžovateli byla poskytnuta přesná, nepodmíněná a shodující se ujištění, že může požadovat náhradu svých osobních nákladů na základě výplat dividend. I kdyby stěžovatel mohl prokázat, že obdržel implicitní souhlas finančního úředníka s jeho modelem odměňování, nemohlo by být takové schválení kvalifikováno jako "přesná, nepodmíněná a konzistentní ujištění".

26. Zadruhé a co je důležitější, ujištění musí být v souladu s platnými pravidly. V projednávané věci by ujištění, o nichž stěžovatel tvrdí, že je obdržel, tedy že by mohl získat náhradu svých osobních nákladů na základě výplaty dividend, byla zjevně v rozporu s použitelnými pravidly, konkrétně s článkem II.14 zvláštních podmínek grantové dohody.

27. Na základě výše uvedených skutečností se veřejný ochránce práv domnívá, že postoj Komise je z právního hlediska správný a v souladu s ustanoveními grantové dohody.

28. Avšak bez ohledu na to, že Komise jednala legálně, když odmítla dividendy jako způsobilé osobní náklady, mohla být Komise obezřetnější v září 2012, kdy stěžovatel prostřednictvím koordinátora předložil Komisi své statutární dokumenty a svůj model odměňování. To Komisi poskytlo příležitost identifikovat problém s modelem odměňování a upozornit stěžovatele na existenci tohoto problému. Veřejná ochránkyně práv si je vědoma toho, že za normálních okolností by Komise v daném okamžiku model odměňování konkrétně nekontrolovala. Na druhé straně se koordinátor jménem stěžovatele dotázal Komise, zda je model odměňování přijatelný. To naznačuje, že existovaly pochybnosti o tom, zda by byl model odměňování přijatelný. Veřejná ochránkyně práv tuto otázku projednala s Komisí dne 4. listopadu 2015, v důsledku čehož Komise dne 27. listopadu 2015 zaslala stěžovateli další dopis. V tomto dopise Komise vyjádřila politování nad skutečností, že se stěžovatel domníval, že model odměňování jeho zaměstnanců založený na výplatě dividend je přijatelný. Komise rovněž vyjádřila politování nad tím, že nemohla dospět k jinému závěru než k závěru, že dividendy, jelikož osobní náklady nejsou způsobilé.

29. Veřejný ochránce práv uznává, že rozhodnutí Komise odmítnout osobní náklady vyplacené z titulu dividend bylo z právního hlediska správné. Veřejná ochránkyně práv považuje za velmi nešťastné, že došlo k nedorozumění ohledně modelu odměňování. Ačkoli Komise mohla jednat tak, aby objasnila, že model odměňování není přijatelný, veřejná ochránkyně práv se nedomnívá, že za toto nedorozumění byla přímo odpovědná Komise. Zúčastnily se tři strany a veřejný ochránce práv se nesnaží určit, kde by měla být hlavní odpovědnost za nedorozumění. Komise sice k tomuto nedorozumění přispěla, veřejná ochránkyně práv však tento případ nepovažuje za nesprávný úřední postup ze strany Komise. Spíše se zdá, že se jednalo o nešťastnou událost, za kterou strany nesou společnou odpovědnost.

30. Ve vztahu ke stěžovateli veřejná ochránkyně práv chápe, že se jednalo o její první účast na takovém projektu financovaném Komisí, a je pravděpodobné, že nevěděla o běžných postupech, jimiž se řídí správa takových projektů. Zároveň platí, že primární vztah stěžovatele byl s koordinátorem a že všechny otázky týkající se účasti stěžovatele na projektu by měly být v první řadě záležitostí mezi stěžovatelem a koordinátorem.

31. Obecným závěrem veřejné ochránkyně práv je, že i když došlo k velmi nešťastnému nedorozumění, nedošlo ze strany Komise k nesprávnému úřednímu postupu při řešení případu.

Závěr

Na základě šetření této stížnosti ji veřejná ochránkyně práv uzavírá následujícím závěrem:

Při vyřizování tohoto případu nedošlo ze strany Komise k nesprávnému úřednímu postupu.

Stěžovatel a Komise budou o tomto rozhodnutí informováni.

Emily O'Reillyová

Štrasburk, 18. prosince 2015

[1] Zaměstnanci stěžovatele si mohou zvolit, zda obdrží odměnu podle platu, dividendy nebo obojího. Podle stěžovatele, pokud si zaměstnanci zvolí možnost dividendy, představují obdržené dividendy odměnu za vykonanou práci a nelze je považovat za zisk/odměnu z kapitálu. Stěžovatel poukazuje na to, že nemá kapitál.

[2] V e-mailu Komise stěžovateli ze dne 8. dubna 2014 bylo uvedeno, že způsobilá je částka ve výši 70 952,56 EUR ze 128 202,15 EUR nákladů stěžovatele. Při kontrole však Komise odkázala na 95 % ze 70 952,56 eur z 95 % ze 128 202,15 eur.

[3] Stěžovatel tvrdil, že výslovně požádal Komisi, aby jej informovala, pokud by jeho model odměňování nebyl přijatelný, aby mohl být změněn. Stěžovatel odkázal koordinátorovi na svůj e-mail ze dne 5. září 2012. Veřejný ochránce práv konstatuje, že stěžovatel v tomto e-mailu pouze zaslal koordinátorovi svůj model odměňování, v němž uvedl: „Doufám, že vám to poskytne potřebné podpůrné informace. Pokud ne, budeme muset pokračovat v diskusích, abychom našli přístup, který bude fungovat pro nás oba. Toto prohlášení není zcela jasné a jednoznačně nepodporuje závěr, že stěžovatel výslovně požádal Komisi, aby jej informovala, pokud by jeho model odměňování nebyl přijatelný.