Skutečnosti předcházející stížnosti

1. Tato stížnost, kterou předložila „GM-Free Cymru“ (dále jen „stěžovatel“), nátlaková skupina, která usiluje o to, aby Wales neobsahoval geneticky modifikované plodiny, se týká údajné složitosti postupu veřejné konzultace úřadu EFSA o obnovení schválení herbicidu „glyfosát“ (účinné složky herbicidu „Roundup“) v EU.

2. Dotčený postup obnovení je stanoven v nařízeních 1107/2009 [1] a 1141/2010 ^[2]: Žádosti o obnovení schválení vyhodnocuje nejprve zpravodajský členský stát a poté na základě vzájemného hodnocení, které provádí úřad EFSA a ostatní členské státy. Stručně řečeno, výrobce účinné látky, který chce získat obnovení povolení, musí podat žádost určenému členskému státu zpravodaji, který poté předloží úřadu EFSA návrh hodnotící zprávy o obnovení. Zpráva je přezkoumávána úřadem EFSA (zejména jeho oddělením pro pesticidy) ve spolupráci s členskými státy. V této souvislosti může úřad EFSA uspořádat k této zprávě veřejnou konzultaci. EFSA poté vypracuje vědeckou zprávu, která je zaslána Komisi. S ohledem na závěry EFSA Komise rozhodne, zda schválení účinné látky obnoví, či nikoli. V případě postupu obnovení schválení glyfosátu bylo členským státem zpravodajem Německo. Poté, co německý Spolkový institut pro posuzování rizik (Bundesinstitut für Risikobewertung – BfR) předložil návrh hodnotící zprávy o obnovení, zahájil EFSA dne 22. ledna 2014 vzájemné hodnocení. Dne 12. března 2014 zahájil úřad EFSA na svých internetových stránkách veřejnou konzultaci k návrhu zprávy. Lhůta pro účast na veřejné konzultaci uplynula dne 11. května 2014 (dva měsíce).

3. Stěžovatel, který se domnívá, že glyfosát i Roundup představují vážnou hrozbu pro veřejné zdraví a životní prostředí, se chtěl veřejné konzultace zúčastnit. Dne 28. března 2014 zaslala úřadu EFSA dopis, v němž vyjádřila obavy ohledně složitosti postupu veřejné konzultace. Stěžovatel odkázal na odkaz na internetových stránkách úřadu EFSA, kde je vysvětlen postup pro účast na veřejné konzultaci ^[3]: Účastníci veřejné konzultace byli požádáni, aby předložili připomínky prostřednictvím elektronické šablony, která je k dispozici na internetových stránkách úřadu EFSA. Aby se mohli zúčastnit, museli účastníci nejprve předložit online formulář žádosti, aby obdrželi e-mail s přístupem ke zprávě o posouzení obnovení a k šabloně. Byli rovněž povinni podepsat prohlášení o vyloučení odpovědnosti. Stěžovatel dále poukázal na to, že EFSA odkazem na glyfosát jako na „účinnou látku“naznačil, že se bude zabývat pouze riziky spojenými s glyfosátem, a nikoli riziky spojenými s Roundupem nebo jinými přípravky, které obsahují nejen glyfosát, ale i jiné chemické látky. Stěžovatel se dotázal, zda je možné předložit připomínky pouze prostřednictvím e-mailu.

4. Oddělení úřadu EFSA pro pesticidy odpovědělo dne 16. dubna 2014, že postup veřejné konzultace je stanoven v čl. 15 odst. 2 nařízení č. 1141/2010, a trvalo na tom, že připomínky musí být podávány prostřednictvím elektronické šablony, aby byla zajištěna plná transparentnost a usnadněn interní proces shromažďování připomínek. EFSA rovněž odkázal na své pokyny k předkládání připomínek v průběhu konzultací o pesticidech ^[4].

5. Dne 7. května 2014 zaslal stěžovatel úřadu EFSA dopis, v němž si formálně stěžoval na konzultační proces "byzantské"a "kafkovské". Stěžovatel tvrdil, že konzultační proces byl navržen tak, aby odradil občany a nevládní organizace od účasti. Žadatel tvrdil, že systém byl tudíž zaujatý ve prospěch výrobního odvětví. Stěžovatel rovněž uvedl, že prohlášení o vyloučení odpovědnosti, které účastníci museli podepsat ^[5], aby získali kopii hodnotící zprávy o obnovení, je nepřijatelné, neboť dává úřadu EFSA právo nebrat v úvahu nic, co považuje za irelevantní.

6. Dne 8. května 2014 EFSA odpověděl, že je připraven zlepšit své postupy, ale že musí dodržovat některá základní pravidla, aby bylo zaručeno spravedlivé zacházení se všemi účastníky. EFSA však stěžovateli zaslal odkazy na hodnotící zprávu o obnovení týkající se glyfosátu (v 15 PDF), pokyny a elektronickou šablonu pro předkládání připomínek. EFSA vysvětlil, že vzhledem k tomu, že všechny připomínky budou zveřejněny v rámci zprávy o vzájemném hodnocení, je třeba je shromáždit ve formátu šablony. Zdůraznila, že nestrukturovaná veřejná konzultace by zabrala příliš mnoho jejích zdrojů. Úřad EFSA uvedl, že se zájmem očekává příspěvek stěžovatele v poskytnuté šabloně.

7. Dne 8. května 2014, tři dny před uplynutím lhůty pro veřejnou konzultaci, zaslal stěžovatel své podání e-mailem a uvedl, že glyfosát i Roundup by měly být co nejdříve zakázány, neboť představují vážné nebezpečí pro hospodářská zvířata, lidské zdraví a životní prostředí. Vzhledem k tomu, že stěžovatel neobdržel potvrzení o přijetí svého podání, zaslal dne 22. května 2014 e-mail, v němž úřad EFSA informoval o tom, že si stěžuje veřejnému ochránci práv. Téhož dne úřad EFSA odpověděl, že připomínky stěžovatele byly obdrženy a budou spolu s připomínkami dalších zúčastněných stran zaslány německým orgánům k dalšímu posouzení v rámci procesu vzájemného hodnocení.

Šetření

8. Dne 22. května 2014 předložil stěžovatel tuto stížnost veřejné ochránkyni práv, která zahájila šetření týkající se tvrzení stěžovatele, že postup veřejné konzultace úřadu EFSA pro obnovení schválení glyfosátu není uživatelsky vstřícný, protože vyžaduje 1) povinné používání elektronické šablony (část 1 tvrzení) a 2) podpis prohlášení o vyloučení odpovědnosti s cílem získat kopii hodnotící zprávy o obnovení (část 2 tvrzení).

9. Šetření rovněž zahrnovalo tvrzení stěžovatele, že úřad EFSA by měl znovu zahájit proces veřejné konzultace a umožnit veřejnosti předkládat připomínky včas a pohodlně a mimo elektronický systém.

10. V souvislosti s tvrzením stěžovatele a souvisejícím tvrzením požádala veřejná ochránkyně práv úřad EFSA, aby uvedl, kolik příspěvků obdržel prostřednictvím elektronické šablony a kolik jiných příspěvků než příspěvků stěžovatele různými prostředky a zda by bylo možné přijmout příspěvky do veřejné konzultace, které nejsou vloženy do elektronické šablony. V této souvislosti veřejná ochránkyně práv požádala úřad EFSA, aby zohlednil tyto tři aspekty:

Zaprvé čl. 15 odst. 2 nařízení č. 1141/2010 neobsahuje žádné ustanovení, které by předepisovalo zvláštní systém konzultací s veřejností. Ve skutečnosti čl. 15 odst. 2 pouze uvádí, že „[p]okud o to zainteresovaná strana požádá, úřad zpřístupní hodnotící zprávu o obnovení ...“.

Za druhé, ačkoli úřad EFSA zpřístupnil pokyny k účasti na veřejné konzultaci ^[6], elektronická šablona pro připomínky zůstává velmi složitá: Pokyny vysvětlují, že šablona se skládá z pěti oddílů, které pokrývají oddíly hodnotící zprávy o obnovení. Každý z pěti oddílů má samostatné záhlaví. V každé záhlaví by měl být uveden původce připomínek, typ zprávy o posouzení, název účinné látky a datum. Každý oddíl pak obsahuje samostatné pododdíly se čtyřsloupcovými tabulkami pro komentáře týkající se tohoto pododdílu. První sloupec slouží jako číselný čítač komentářů každého pododdílu. V případě následných připomínek by měly být doplněny další řádky s odpovídajícími čísly vloženými do prvního sloupce.

Za třetí, ve většině veřejných konzultací zahájených na úrovni EU mohou účastníci zaslat své připomínky ve formě a formátu, které si přejí.

11. V průběhu šetření obdržel veřejný ochránce práv stanovisko EFSA [7] ke stížnosti a následně připomínky stěžovatele v reakci na stanovisko EFSA. Při provádění šetření veřejný ochránce práv zohlednil argumenty a stanoviska předložená stranami.

Tvrzení, že postup veřejné konzultace není uživatelsky vstřícný, a související tvrzení

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

12. Stěžovatel tvrdil, že úřad EFSA odrazuje veřejnost od účasti a že jeho záměrem je minimalizovat, nikoli maximalizovat zapojení veřejnosti. Systém byl navržen pro vlastní administrativní pohodlí úřadu EFSA, aby podpořil zájmy odvětví pesticidů a biotechnologií a ignoroval obavy občanů EU týkající se veřejného zdraví. Podle názoru stěžovatele byl elektronický postup pro účast na veřejné konzultaci stejný jako postup použitý pro „vzájemné hodnocení“ zahrnující zúčastněné strany, jako je odvětví pesticidů a vědečtí poradci členských států.

13. EFSA ve svém stanovisku uvedl, že se po obdržení stížnosti rozhodl přezkoumat a zjednodušit sporné požadavky. Úřad EFSA proaktivně změnil příslušnou stránku svých internetových stránek, i) vymazal požadavek přijmout jakékoli podmínky před předložením připomínek, ii) zjednodušil text a postup vysvětlující, jak připomínky předložit, a iii) vymazal samostatné pokyny a přímo do šablony vložil vysvětlení, jak šablonu vyplnit. Úřad EFSA dále uvedl, že dne 16. července 2014 zahájil veřejnou konzultaci o pracovním dokumentu útvarů Komise nazvaném „Přeměna na otevřený úřad EFSA“, v němž stanovil „plán“, jak dále zvýšit úroveň otevřenosti a transparentnosti úřadu EFSA.

14. Úřad EFSA popsal právní rámec pro postup veřejné konzultace. Tvrdila, že zásady otevřenosti a transparentnosti byly provedeny v právním rámci EFSA s cílem zajistit, aby EFSA prováděl svá posouzení rizik nezávislým, objektivním, otevřeným a transparentním způsobem a aby zohledňoval pouze technické a vědecké aspekty.

15. Pokud jde o projednávanou věc, EFSA uvedl, že postup pro obnovení schválení účinné látky glyfosát byl stanoven v nařízení č. 1141/2010. Článek 15 nařízení však nestanoví výslovnou fázi veřejné konzultace. Ukládá úřadu EFSA pouze povinnost shromáždit a předat připomínky orgánů členských států a na požádání zpřístupnit hodnotící zprávu o obnovení. EFSA rovněž tvrdil, že kromě práva být vyslechnut EFSA a unijní kodex řádné správní praxe nestanoví žádnou povinnost konzultovat veřejnost, pokud vědecký subjekt vypracovává vědecký nebo technický dokument. Vzhledem k významu zásad otevřenosti a transparentnosti se však EFSA rozhodl jít nad rámec své právní povinnosti a poskytnout zúčastněným stranám příležitost vyjádřit se k hodnotícím zprávám o obnovení. Oddělení EFSA odpovědné za proces vzájemného hodnocení pesticidů vypracovalo pokyny, které mají zúčastněným stranám pomoci při předkládání připomínek.

16. Úřad EFSA uznal, že v době, kdy chtěl stěžovatel předložit své připomínky, měl zaveden systém, který vyžadoval i) povinné používání elektronické šablony a ii) podpis prohlášení o vyloučení odpovědnosti. Jak EFSA vysvětlil ve svých e-mailech stěžovateli, tyto požadavky byly zavedeny s cílem usnadnit konzultační proces a optimalizovat využívání omezených lidských zdrojů EFSA.

17. Evropský úřad pro bezpečnost potravin (EFSA) uvedl, že veřejný ochránce práv již v předchozích případech (1151/2008/ANA a 2558/2009/DK) rozhodl, že přesný způsob, jakým je participativní demokracie za daných okolností účinná, závisí na specifické povaze dané akce Unie, a to zejména v technicky složitých oblastech. V tomto případě se úřad EFSA rozhodl požádat přispěvatele konzultace, aby své připomínky formulovali standardizovaným způsobem za použití šablony, která by měla být vyplněna v souladu s pokyny úřadu EFSA.

18. Pokud jde o předchozí podpis prohlášení o vyloučení odpovědnosti, EFSA uvedl, že neukládá účastníkům nepřiměřenou procesní zátěž, neboť pro další postup stačí označit rámeček. Znění prohlášení o vyloučení odpovědnosti potenciálním přispěvatelům objasňuje, že úřad EFSA zohlední pouze relevantní připomínky. Úřad EFSA uvedl, že pokud by se zjistilo, že je obtížné pochopit, jak by označení krátkého prohlášení o vyloučení odpovědnosti znemožnilo zájemcům účastnit se veřejné konzultace. Tvrzení stěžovatele, že mnoho lidí bylo zastrašováno a odrazováno, nebylo podloženo žádnými ověřitelnými důkazy.

19. EFSA zdůraznil, že je třeba vzít v úvahu i samotnou velikost dokumentů a údajů, které oddělení EFSA pro pesticidy často předkládá k veřejné konzultaci. Na rozdíl od průměrných dokumentů, které ostatní orgány EU zveřejňují k veřejné konzultaci, se každá hodnotící zpráva o obnovení skládá ze stovek nebo dokonce tisíců stran vysoce technické povahy. Použití šablony je nezbytné k tomu, aby bylo možné správně vložit poznámky k příslušné části dokumentu. Požadavkem, aby potenciální přispěvatelé vložili každý komentář ke konkrétní části dokumentu, který je předmětem konzultace, úřad EFSA vybízí zúčastněné strany, aby si dokument skutečně přečetly a zaslaly pouze připomínky, které jsou relevantní. Kromě toho je na úrovni Unie rozšířeno používání elektronického systému, který orgánům pomáhá strukturovat připomínky obdržené od veřejnosti ke konzultacím. Usnadňuje také práci úřadu EFSA při zpracování připomínek. To v konečném důsledku přispívá k celkové transparentnosti konzultačního procesu. Povinnost úřadu EFSA přijímat nestrukturované příspěvky by pouze posílila jeho diskreční pravomoc.

20. Pokud jde o otázku, zda EFSA může přijmout příspěvky do veřejné konzultace, které nejsou zaneseny do elektronické šablony, EFSA uvedl, že je to skutečně možné a že v tomto případě bylo stěžovateli (a jinému účastníkovi) skutečně umožněno tak učinit. EFSA poukázal na to, že obdržel celkem 28 příspěvků, z nichž dva (včetně stěžovatelů) byly obdrženy v jiných formátech, než jaké požadoval EFSA. Vzhledem k šíři, rozsahu a složitosti dokumentů, které mají být konzultovány, by však bylo velmi nepraktické to systematicky umožňovat. Kromě toho úřad EFSA poskytl stěžovateli konzultační dokumenty bez ohledu na skutečnost, že prohlášení o vyloučení odpovědnosti nepodepsal.

21. Pokud jde o argument stěžovatele, že systém je navržen tak, aby podporoval zájmy odvětví pesticidů a biotechnologií, EFSA uvedl, že použití povinné šablony nenaznačuje žádný druh předpojatosti. Pro úřad EFSA je důležité, aby nekvalifikované a nevědecké obavy nenacházely místo v jeho poslání nebo úkolech.

22. V reakci na tři obavy vyjádřené veřejným ochráncem práv vznesl úřad EFSA tyto připomínky:

i) EFSA uvedl, že v čl. 15 odst. 2 nařízení č. 1141/2010 skutečně není nic, co by předepisovalo zvláštní systém konzultací se zúčastněnými stranami. Evropský úřad pro bezpečnost potravin jde ve skutečnosti daleko nad rámec požadavků na účast stanovených v nařízení;

ii) EFSA uznal, že pokyny k předkládání připomínek by mohly být vnímány jako poměrně složité. Toto vnímání je však třeba zasadit do kontextu složitosti předmětu a dokumentů, ke kterým úřad EFSA žádá o příspěvek, jak dokládají přílohy přiložené ke stanovisku úřadu EFSA. V této souvislosti požadavek, aby potenciální zúčastněné strany předložily své připomínky vyplněním předem naformátované tabulky, nemůže a neměl by být považován za složitý úkol. EFSA pouze žádá přispěvatele, aby uvedli totožnost, odkaz na zprávu, název látky a datum předložení. Ačkoli by šablona mohla být zjednodušena, úřad EFSA se domnívá, že úroveň složitosti není taková, aby odrazovala potenciální přispěvatele. V návaznosti na tuto stížnost však EFSA proaktivně podnikl tři výše popsané kroky, které již byly provedeny.

iii) EFSA uznal, že ačkoli při některých veřejných konzultacích na úrovni EU týkajících se obecných nebo politických témat (jako je vlastní konzultace evropského veřejného ochránce práv o složení expertních skupin Evropské komise) mohou účastníci přispívat v požadovaném formátu, je třeba náležitě zohlednit poslání a úkoly každého orgánu a instituce, jakož i povahu výstupů a podkladových dokumentů.

23. Na základě výše uvedených skutečností dospěl EFSA k závěru, že se nedopustil nesprávného úředního postupu a že prokázal odpovídající úroveň flexibility tím, že poskytl stěžovateli dokumenty a přijal jeho připomínky.

24. V reakci na tvrzení stěžovatele úřad EFSA uvedl, že konzultace již skončila a nelze ji znovu zahájit, neboť jinak by fáze konzultace nepřiměřeně zpozdila celý proces a poškodila oprávněné zájmy žadatele a institucionálních partnerů úřadu EFSA zapojených do postupu.

25. Stěžovatel ve svém vyjádření zpochybnil, že EFSA po obdržení své stížnosti „proaktivně změnil“příslušnou stránku svých internetových stránek. Stěžovatel poznamenal, že argument EFSA, že vzhledem k tomu, že záležitosti konzultace jsou velmi složité, měly by být připomínky podávány prostřednictvím elektronické šablony tak, aby byly předkládány pouze „relevantní“ připomínky, je kořenem problému, jelikož je to EFSA, kdo určuje, které připomínky jsou relevantní. Podle názoru stěžovatele je možné opětovné schválení glyfosátu pro evropské občany závažným zdravotním problémem. Skutečnost, že jejich obavy byly oprávněné, byla rovněž potvrzena skutečností, že dne 2. dubna 2015 německý Spolkový institut pro posuzování rizik (BfR) oznámil, že s ohledem na zjištění IARC [8] a další obavy [9] nedoporučuje opětovné schválení glyfosátu. Z toho vyplynulo, že úřad EFSA měl od počátku podporovat mnohem flexibilnější a rozšířenější systém komentářů, aby bylo možné komplexně posoudit obavy týkající se zdraví/toxicity.

26. V dalších připomínkách zaslaných v srpnu 2015 stěžovatel poukázal na to, že Komise na základě doporučení úřadu EFSA dne 10. srpna 2015 zamítla žádost německé nevládní organizace o přístup ke spisu týkajícímu se glyfosátu s odůvodněním, že zpřístupnění v této fázi procesu by vážně ohrozilo probíhající rozhodovací proces úřadu EFSA [10]. Žadatel tvrdil, že to posílilo jeho názor na pokračující nesprávný úřední postup úřadu EFSA tím, že ignoroval své vlastní pokyny a závazky týkající se zapojení zúčastněných stran.

Posouzení veřejného ochránce práv

Úvodní poznámka k rozsahu šetření

27. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že stěžovatel ve svých dalších připomínkách ze dne 10. dubna a 18. srpna 2015 uvedl konkrétní připomínky týkající se bezpečnosti glyfosátu a Roundupu a tvrdil, že úřad EFSA by neměl doporučovat obnovení schválení. Tato stížnost se však netýká podstaty vzájemného hodnocení EFSA týkajícího se hodnotící zprávy o obnovení glyfosátu, ale pouze procesních aspektů příslušného postupu veřejné konzultace EFSA. Veřejná ochránkyně práv si je nicméně vědoma toho, že stížnost je podána v souvislosti se zvýšenými obavami veřejnosti, pokud jde o bezpečnost glyfosátu a Roundupu. Konkrétněji, dne 30. července 2015 úřad EFSA sám oznámil [11], že v rámci probíhajícího vzájemného hodnocení posoudí zjištění zprávy IARC, která dospěla k závěru, že glyfosát je "pravděpodobně karcinogenní pro člověka"[12] (závěry úřadu EFSA mají být předloženy v listopadu 2015). Výbor Evropského parlamentu pro životní prostředí, veřejné zdraví a bezpečnost potravin rovněž dne 15. září 2015 hlasoval proti prodloužení doby platnosti schválení glyfosátu.

28. V této souvislosti je třeba posoudit tuto stížnost. Zejména s ohledem na obavy veřejnosti ohledně bezpečnosti glyfosátu nabývá na významu povinnost provést před přijetím rozhodnutí o obnovení schválení řádnou veřejnou konzultaci.

29. Veřejná ochránkyně práv rovněž konstatuje, že stěžovatel ve svých dalších připomínkách poukázal na to, že Komise odepřela veřejnosti přístup k německé nevládní organizaci ke zprávě o glyfosátu. Tato otázka není předmětem tohoto šetření. Tato záležitost by však mohla být veřejnému ochránci práv předložena ve stížnosti poté, co byly vyčerpány postupy stanovené v článcích 6 až 8 nařízení č. 1049/2001 (konkrétně původní a potvrzující žádost o přístup veřejnosti).

30. V tomto okamžiku byla veřejná konzultace ukončena a vzájemné hodnocení úřadu EFSA bylo dokončeno zveřejněním závěrů úřadu EFSA dne 12. listopadu 2015 [13]. Za těchto okolností veřejný ochránce práv přijímá argument EFSA, že postup veřejné konzultace by neměl být znovu zahájen. Pokud jde o otázku, zda EFSA trvá na tom, aby účastníci konzultace používali elektronickou šablonu, v tomto případě se již nejedná o problém. EFSA přijal podání stěžovatele, i když bylo zasláno e-mailem, a nikoli prostřednictvím šablony. Případ stěžovatele je nyní vyřešen. Zbývá však zodpovědět obecnější otázku týkající se postupů pro účast na veřejných konzultacích EFSA podle nařízení č. 1141/2010.

Posouzení

31. Článek 1 Smlouvy o Evropské unii (SEU) stanoví, že Smlouva představuje novou etapu v procesu vytváření stále užšího svazku mezi národy Evropy, "v němž jsou rozhodnutí přijímána co nejotevřeněji a co nejblíže občanům". Lisabonská smlouva zavedla do SEU hlavu „Ustanovení o demokratických zásadách“(články 9–12). Čl. 10 odst. 3 SEU stanoví, že každý občan má právo podílet se na demokratickém životě Unie, a opakuje, že „[p]řistupy se přijímají co nejotevřeněji a co nejblíže občanovi“. V čl. 11 odst. 1 a 2 Smlouvy o EU se stanoví, že orgány EU dávají vhodnými prostředky občanům a reprezentativním sdružením možnost projevovat a veřejně si vyměňovat své názory na všechny oblasti činnosti Unie a že orgány udržují otevřený, transparentní a pravidelný dialog s reprezentativními sdruženími a občanskou společností. V čl. 11 odst. 3 Smlouvy o EU se stanoví, že Komise vede rozsáhlé konzultace s dotčenými stranami.

32. Pokud jde konkrétně o EFSA, nařízení 178/2002 [14] (známé jako "zakládající nařízení EFSA") v článku 42 stanoví, že "[ú]řad rozvíjí účinné kontakty se zástupci spotřebitelů, zástupci producentů, zpracovateli a dalšími zúčastněnými stranami". Článek 9 („Veřejná konzultace“), který je součástí oddílu „Zásady transparentnosti“, stanoví, že „[v] průběhu přípravy, hodnocení a revize potravinového práva probíhá otevřená a transparentní veřejná konzultace, a to přímo nebo prostřednictvím zastupujících subjektů, s výjimkou případů, kdy to naléhavost věci neumožňuje“. Vzhledem k tomu, že posláním EFSA je podle čl. 22 odst. 2 nařízení 178/2002 "poskytovat vědecké poradenství a vědeckou a technickou podporu pro právní předpisy a politiky Společenství ve všech oblastech, které mají přímý nebo nepřímý dopad na bezpečnost potravin a krmiv", je zřejmé, že odkaz na otevřenou a transparentní veřejnou konzultaci v článku 9 by měl být chápán tak, že je rovněž relevantní pro činnosti EFSA, zejména pokud jde o analýzu rizik [15].

33. Nařízení č. 1141/2010, které stanoví postup pro obnovení schválení účinných látek, jako je glyfosát, výslovně nestanoví veřejnou konzultaci v rámci postupu obnovení schválení. V čl. 15 odst. 2, na který EFSA odkázal, se pouze stanoví, že „[p]okud o to zainteresovaná strana požádá, úřad zpřístupní hodnotící zprávu o obnovení ...“. Byla to tedy vlastní (a velmi chvályhodná) iniciativa EFSA uspořádat postup veřejné konzultace v rámci postupu obnovení nařízení č. 1141/2010 ^[16].

34. Veřejná ochránkyně práv bere na vědomí, že úřad EFSA na základě této stížnosti zavedl tato tři opatření: 1) Za prvé, EFSA zrušil požadavek přijmout jakékoli podmínky před předložením připomínek (dále jen "zřeknutí se odpovědnosti"); 2) za druhé, EFSA zjednodušil text a postup vysvětlující, jak předkládat připomínky; a 3) EFSA odstranil pokyny a vložil vysvětlení, jak vyplnit elektronickou šablonu přímo do šablony. Veřejná ochránkyně práv vítá tyto tři kroky, díky nimž je postup veřejné konzultace méně těžkopádný. Kromě toho veřejná ochránkyně práv rovněž vítá přidanou funkci na internetových stránkách úřadu EFSA, která umožňuje přijímat e-mailová upozornění na nadcházející veřejné konzultace.^[17] To naznačuje, že úřad EFSA má o své veřejné konzultace skutečný zájem.

35. Pokud jde konkrétně o druhou část tvrzení (viz bod 8 výše), veřejný ochránce práv vítá odstranění prohlášení o vyloučení odpovědnosti, neboť toto prohlášení pouze zopakovalo některé zřejmé body, a sice že EFSA nebude brát v úvahu připomínky, které nesouvisejí s posouzením rizik nebo které byly obdrženy po uplynutí lhůty. Veřejná ochránkyně práv se proto domnívá, že prohlášení o vyloučení odpovědnosti sloužilo pouze jako dodatečná a zbytečná formalita, a že jeho odstranění je proto plně odůvodněné. Odstraněním prohlášení o vyloučení odpovědnosti tak EFSA vyřešil část 2 tohoto tvrzení.

36. Pokud jde o první část tvrzení a související tvrzení, konkrétně o to, zda je povinné používání elektronické šablony vhodné pro veřejnou konzultaci, veřejná ochránkyně práv konstatuje, že internetové stránky úřadu EFSA obsahují dva různé odkazy na elektronickou šablonu, a to http://dar.efsa.europa.eu/dar-web/consultation a odkaz obsažený v http://www.efsa.europa.eu/en/pesticides/pesticidesconsultations. Veřejný ochránce práv předpokládá, že se nyní použije druhý z těchto dvou odkazů, neboť šablona obsahuje změny sledování s poznámkami vysvětlujícími, jak je vyplnit. Zdá se, že to odpovídá opatření oznámenému úřadem EFSA, podle něhož byly pokyny odstraněny a vysvětlení, jak vyplnit elektronickou šablonu, byla nyní vložena přímo do šablony (třetí opatření oznámená úřadem EFSA). Bylo by tedy vhodné, aby EFSA odstranil druhý odkaz ze svých internetových stránek, neboť již není aktuální a nemá žádný zřejmý účel.

37. Pokud jde o otázku, zda je povinné používání elektronické šablony vhodné, je zřejmé, že cílem prvních dvou odstavců článku 11 SEU je zajistit, aby politiky Unie byly utvářeny prostřednictvím pluralitních vstupů, které zahrnují názory občanů, reprezentativních sdružení a občanské společnosti. Účast na demokratickém životě Unie však není neomezená, nýbrž musí probíhat „vhodnými prostředky“. Aby mohly orgány EU plnit své povinnosti v této oblasti, musí proto určit „vhodné prostředky“, jimiž budou mít občané a reprezentativní sdružení možnost projevovat a veřejně si vyměňovat své názory. Veřejná ochránkyně práv chápe, že přesný způsob, jakým je participativní demokracie prováděna, závisí na konkrétní povaze dané činnosti Unie a zavedených postupech. V tomto ohledu mají orgány EU prostor pro uvážení, zejména v technicky složitých oblastech. Měly by však vždy zajistit, aby mohly objektivně odůvodnit, jakým způsobem tento prostor pro uvážení uplatňují [18].

38. V tomto případě veřejný ochránce práv konstatuje, že vzor je složitý a dlouhý dokument. I přes vyjasnění, jak vyplnit šablonu, která byla nyní doplněna úřadem EFSA, se stále nejedná o jednoduchý postup.

39. Zdá se však, že EFSA má pro použití šablony dobré důvody. Za prvé, veřejná ochránkyně práv konstatuje, že v tomto ohledu je rovněž třeba zohlednit příslušný kontext vzájemného hodnocení úřadu EFSA: Hodnotící zprávy o obnovení, které jsou konzultovány s veřejností, jsou samy o sobě velmi složitými a technickými dokumenty vědecké povahy. V projednávané věci z příloh stanoviska EFSA vyplývá, že hodnotící zpráva o obnovení týkající se glyfosátu a její přílohy obsahují celkem 3945 stran.

40. Zadruhé, při organizaci veřejné konzultace k tomuto typu dokumentu musí EFSA provést vyvážení mezi složitostí dokumentů, u nichž si přeje konzultovat veřejnost, na jedné straně a skutečnou možností co největšího počtu veřejnosti účinně se účastnit veřejné konzultace na straně druhé. Je rozhodně užitečné, aby EFSA - aby je následně mohl snadno zpracovat - obdržel připomínky, které jsou strukturovány tak, aby se řídily oddíly samotné zprávy. Použití šablony je tedy jednoznačně účinným nástrojem pro organizaci veřejné konzultace a pro shromažďování a zpracování připomínek veřejnosti.

41. Samozřejmě by existovaly obavy, pokud by použití šablony bylo povinné v každém případě, protože povinné použití šablony by se za určitých okolností mohlo stát překážkou účasti občanů, reprezentativních sdružení a občanské společnosti.

42. V tomto případě však EFSA prokázal chvályhodnou flexibilitu. V tomto případě nebyly z 28 obdržených a zohledněných příspěvků prostřednictvím elektronické šablony předloženy dva příspěvky (včetně příspěvků stěžovatele). Veřejný ochránce práv se proto domnívá, že pokud jde o první část tvrzení, nedošlo ze strany EFSA k nesprávnému úřednímu postupu.

43. Veřejná ochránkyně práv věří, že úřad EFSA přizpůsobí podobnou flexibilitu, pokud jde o používání vzoru pro budoucí veřejné konzultace. Vždy se skutečně stane, že malá menšina potenciálních přispěvatelů do veřejné konzultace bude považovat povinné používání šablony za příliš těžkopádné, a tudíž odrazující. To by mohlo vést k situaci, kdy by někteří lidé, kteří se chtějí zúčastnit veřejné konzultace, mohli být nuceni zdržet se hlasování.

44. Veřejná ochránkyně práv proto zejména vítá prohlášení úřadu EFSA, že plánuje další krátkodobé změny svého systému, jako je nabídka oddílu s obecnými připomínkami a zvláštní e-mailová adresa. Veřejný ochránce práv tedy chápe, že úřad EFSA je ochoten zaujmout pragmatičtější přístup a zohlednit připomínky veřejnosti, i když nebyly předloženy za použití elektronické šablony zpřístupněné za tímto účelem.

Závěry

Na základě svého šetření této stížnosti ji veřejná ochránkyně práv uzavírá následujícím závěrem:

Pokud jde o část 1) tvrzení a tvrzení, nedošlo ze strany EFSA k nesprávnému úřednímu postupu.

Část 2) tohoto tvrzení byla vyřešena úřadem EFSA.

Stěžovatel a úřad EFSA budou o tomto rozhodnutí informováni.

Emily O'Reillyová

Štrasburk, 18. listopadu 2015

 

[1] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1107/2009 ze dne 21.

října 2009 o uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh a o zrušení

Směrnice Rady 79/117/EHS a 91/414/EHS, Úř. věst. 2009, L 309, s. 1.

[2] Nařízení Komise (EU) č. 1141/2010 ze dne 7. prosince 2010, kterým se stanoví postup pro obnovení zařazení druhé skupiny účinných látek do přílohy I směrnice Rady 91/414/EHS a kterým se vytváří seznam těchto látek (Úř. věst. 2010, L 322, s. 10), ve znění prováděcího nařízení Komise (EU) č. 380/2013 ze dne 25. dubna 2013, kterým se mění nařízení

(EU) č. 1141 /2010, pokud jde o předložení doplňující úplné dokumentace

Úřad, ostatní členské státy a Komise (Úř. věst. 2013, L 116, s. 4).

[3] http://dar.efsa.europa.eu/dar-web/consultation: Odkaz, který obsahuje pokyny a šablonu, již nezmiňuje glyfosát, u něhož je nyní veřejná konzultace ukončena.

[4] http://www.efsa.europa.eu/en/pesticides/pesticidesconsultations.htm

[5] Odesláním žádosti potvrzuji, že úřad EFSA má právo nepřihlížet k připomínkám, které se netýkají hodnocení rizik nebo které obdržel po uplynutí lhůty stanovené pro vybranou poradenskou látku. Souhlasím také s tím, že připomínky musí být zaslány elektronicky na e-mailovou adresu uvedenou v obecných pokynech pomocí šablony" a "Souhlasím s podmínkami, jak je uvedeno výše".

[6] http://www.efsa.europa.eu/en/praperconsultations/docs/prapergdconsultation.pdf

[7] Stanovisko a přílohy mají celkem 7300 stran.

[8] Mezinárodní agentura pro výzkum rakoviny (IARC) Světové zdravotnické organizace (WHO).

[9] Prohlášení BfR uvádí následující: „BfR důrazně doporučuje, aby všechny subjekty zapojené do posuzování glyfosátu, panely WHO, IARC a JMPR (společné zasedání FAO/WHO o reziduích pesticidů), jakož i příslušné orgány EU, EFSA a ECHA, projednaly stávající sporné otázky s cílem vyřešit nesrovnalosti předtím, než Komise EU přijme rozhodnutí o dalším schválení glyfosátu“(http://www.bfr.bund.de/cm/349/bfr-contribution-to-the-eu-approval-process-of-glyphosate-is-finalised.pdf).

[10] https://www.testbiotech.org/en/node/1326

[11] http://www.efsa.europa.eu/en/press/news/150730

[12] http://www.iarc.fr/en/media-centre/iarcnews/pdf/MonographVolume112.pdf

[13] http://www.efsa.europa.eu/en/press/news/151112

[14] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002 ze dne 28. ledna 2002

kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva a kterým se zřizuje Evropská potravinářská unie

Bezpečnostní úřad a stanovení postupů týkajících se bezpečnosti potravin, Úř. věst. 2002, L 31, s. 1.

[15] V tomto ohledu článek 6 ("Analýza rizik") nařízení 178/2002 stanoví, že "1. Za účelem dosažení obecného cíle vysoké úrovně ochrany lidského zdraví a života je potravinové právo založeno na analýze rizik 2. Posouzení rizik je založeno na dostupných vědeckých důkazech a provádí se nezávislým, objektivním a transparentním způsobem. 3. Řízení rizik zohlední výsledky posouzení rizik, a zejména stanoviska [EFSA]“(kurziva provedena autorem tohoto stanoviska).

[16] http://dar.efsa.europa.eu/dar-web/consultation. Probíhající veřejné konzultace jsou uvedeny na odkazu http://www.efsa.europa.eu/en/pesticides/pesticidesconsultations.

[17] http://www.efsa.europa.eu/en/news/alerts?type=konzultace

[18] Viz rozhodnutí veřejného ochránce práv ze dne 9. července 2013 o stížnosti 1151/2008/ANA, bod 71 (http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/50818/html.bookmark).