Skutečnosti předcházející stížnosti

1. Případ se týkal toho, jak Evropská komise vyřizovala žádost o přístup veřejnosti k dokumentům souvisejícím s řízením o nesplnění povinnosti, pokud jde o uplatňování směrnice o čištění městských odpadních vod Spojeným královstvím [1].

2. V říjnu 2012 Soudní dvůr Evropské unie (dále jen "Soudní dvůr") ve věci C-301/10 rozhodl, že Spojené království porušuje směrnici o čištění městských odpadních vod.[2] Komise následně zahájila řízení o nesplnění povinnosti podle článku 260 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen "Smlouva o fungování EU"), pokud jde o provedení tohoto rozsudku.

3. V dubnu 2014 stěžovatel požádal o přístup k dokumentům týkajícím se fáze před zahájením soudního řízení (dále jen „dokumenty 1–3“) v rámci řízení, které vedlo k rozsudku Soudního dvora z října 2012, a k dokumentu týkajícímu se řízení o nesplnění povinnosti podle článku 260 SFEU v návaznosti na rozsudek z října 2012 (dále jen „dokument 4“).

4. Komise poskytla částečný přístup k dokumentům 1–3, přičemž vypustila pouze ty části, které se týkaly jiných případů nesplnění povinnosti, a jména úředníků Spojeného království.

5. Komise však odepřela přístup ke čtvrtému dokumentu označenému jako „dopis orgánů Spojeného království ze dne 31. března 2014 adresovaný generálnímu tajemníkovi Evropské komise“. Komise však stěžovateli poskytla shrnutí požadovaného dokumentu, v němž vysvětlila následná opatření plánovaná orgány Spojeného království za účelem provedení rozsudku Soudního dvora z října 2012.

6. V červnu 2014 podal stěžovatel odvolání (dále jen „potvrzující žádost“) s žádostí o přístup k dokumentu č. 4.

7. V červenci 2014 zaslala Komise stěžovateli své rozhodnutí o potvrzující žádosti, v němž trvala na svém stanovisku, které zaujala v původním rozhodnutí.

8. Dne 28. srpna 2014 si stěžovatel stěžoval veřejné ochránkyni práv na odmítnutí Komise zveřejnit dokument č. 4.

Šetření

9. Veřejná ochránkyně práv zahájila šetření stížnosti a identifikovala následující tvrzení a tvrzení:

Tvrzení:

Komise nesprávně neposkytla veřejnosti přístup k dokumentu týkajícímu se řízení o nesplnění povinnosti proti Spojenému království v souvislosti se směrnicí o městských odpadních vodách.

Nárok:

Komise by měla poskytnout veřejnosti přístup k dokumentu.

10. V průběhu šetření obdržel veřejný ochránce práv stanovisko Komise ke stížnosti a následně připomínky stěžovatele v reakci na stanovisko Komise. Při provádění šetření veřejný ochránce práv zohlednil argumenty a stanoviska předložená stranami.

Tvrzení, že Komise neprávem neposkytla veřejnosti přístup k dokumentu

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

11. Ve svém rozhodnutí o potvrzující žádosti dospěla Komise k závěru, že odepření přístupu k dokumentu je odůvodněno čl. 4 odst. 2 třetí odrážkou nařízení č. 1049/2001 [3] a že neexistuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění [4].

12. Komise uvedla, že dokument je součástí jejího probíhajícího šetření podle článku 260 SFEU týkajícího se toho, jak Spojené království provede rozsudek Soudního dvora ve věci C-301/10 a obecněji, jaká opatření Spojené království přijme k dosažení souladu se směrnicí o městských odpadních vodách. Dialog s členským státem stále plně probíhá. Podle Komise by zveřejnění dokumentu nejen negativně ovlivnilo tento dialog, pro který je zásadní atmosféra důvěry, ale také by Komisi bránilo v definování směru, kterým se má v tomto spisu ubírat, bez nepatřičných vnějších zásahů.

13. Komise proto tvrdila, že v souladu s příslušnou judikaturou existuje obecná domněnka, že zpřístupnění dokumentu by ohrozilo ochranu účelu vyšetřovacích činností, jak je chráněna čl. 4 odst. 2 třetí odrážkou nařízení č. 1049/2001.

14. Komise však poznamenala, že stěžovateli poskytla shrnutí požadovaného dokumentu, které vysvětluje následná opatření plánovaná orgány Spojeného království za účelem provedení rozsudku, a že se stěžovatelem pravidelně komunikovala, aby mu poskytla co nejvíce informací, jak je to z právního hlediska možné.

15. Pokud jde o existenci převažujícího veřejného zájmu na zpřístupnění, Komise byla toho názoru, že zpřístupnění dokumentu by neprospělo vyšetřovací kapacitě Komise, a tudíž by v této souvislosti neposloužilo veřejnému zájmu. Veřejný zájem by byl v tomto případě lépe zajištěn tím, že by probíhající šetření bylo dokončeno co nejrychleji a bez nepatřičného vnějšího tlaku ze strany třetích stran.

16. Stěžovatel ve své potvrzující žádosti tvrdil, že neexistuje "žádný důvod"pro tvrzení, že by byl ohrožen účel šetření "jinak, než pokud máme důkazy, které jsou v rozporu s tím, co [požadovaný dokument] říká". Tvrdil, že by bylo ve veřejném zájmu, aby dokument byl zveřejněn, aby on a další občané žijící v blízkosti webu, stejně jako další odborníci, mohli analyzovat a kontrolovat jeho obsah. Stěžovatel zpochybnil správnost důkazů předložených Soudnímu dvoru ve věci C-301/10 a uvedl, že zpřístupnění požadovaného dokumentu je ve veřejném zájmu.

Posouzení veřejného ochránce práv

Úvodní poznámky

17. Veřejná ochránkyně práv oceňuje úsilí stěžovatele o podporu orgánů EU při jejich práci. Bez pomoci těchto angažovaných občanů by bylo orgánům EU výrazně bráněno v jejich úsilí o zajištění veřejného zájmu. Tak by tomu bylo zejména v případě ochrany životního prostředí, kde jsou občané s podrobnými místními znalostmi obzvláště důležití. Veřejná ochránkyně práv by rovněž ráda ocenila úsilí Komise o spolupráci s angažovanými občany, díky níž je veřejná správa EU otevřenější a transparentnější. Tento případ je velmi dobrým příkladem toho, jak může Komise spolupracovat s dotčenými občany a organizacemi ve prospěch všech.

Posouzení

18. Při odepření přístupu k požadovanému dokumentu se Komise opírala o čl. 4 odst. 2 třetí odrážku nařízení č. 1049/2001, který stanoví, že:

„Orgány odepřou přístup k dokumentu, pokud by jeho zpřístupnění ohrozilo účel inspekcí, vyšetřování a auditů, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění.“

19. Veřejný ochránce práv konstatuje, že podle ustálené judikatury musí být výjimky z přístupu veřejnosti k dokumentům vykládány a uplatňovány striktně, aby nebylo zmařeno uplatňování obecné zásady, že veřejnosti by měl být poskytnut co nejširší přístup k dokumentům v držení orgánů [5].

20. Podle judikatury je třeba provést třífázový přezkum s cílem určit, zda se uplatní výjimka z přístupu podle nařízení č. 1049/2001 [6].

21. Zaprvé je třeba určit, zda požadovaný dokument spadá do kategorie, na kterou se vztahuje uplatňovaná výjimka z přístupu podle článku 4 nařízení č. 1049/2001. V projednávané věci Komise vycházela z potřeby chránit cíle vyšetřování, auditů nebo inspekcí. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že dokument je odpovědí orgánů Spojeného království na dopis zaslaný Komisí v souvislosti s šetřením Komise s cílem určit, zda Spojené království splnilo rozsudek Evropského soudního dvora, který zjistil, že Spojené království není v souladu s právními předpisy EU v oblasti životního prostředí. Je tedy zřejmé, že dokument spadá pod pojem „vyšetřování“ ve smyslu čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001.

22. Zadruhé je třeba určit, zda by zpřístupnění dotčeného dokumentu ohrozilo tento chráněný zájem, a sice zda by zpřístupnění ohrozilo účel šetření. Účelem šetření je zajistit, aby se Spojené království dostalo do souladu s právem EU.

23. Ve svém rozhodnutí o odepření přístupu se Komise opírala o obecnou domněnku, podle níž by zpřístupnění vedlo k porušení ochrany vyšetřování chráněné čl. 4 odst. 2 třetí odrážkou nařízení č. 1049/2001.

24. Ve své judikatuře Soudní dvůr uznal některé typy dokumentů jako dokumenty, na které se vztahuje obecná domněnka důvěrnosti [7], mezi nimi dokumenty týkající se řízení o nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU během fáze před zahájením soudního řízení [8] Ve věci LPN a Finsko v. Komise Soudní dvůr rozhodl, že:

„Zpřístupnění dokumentů týkajících se řízení o nesplnění povinnosti ve fázi před zahájením soudního řízení by navíc mohlo změnit povahu a průběh tohoto řízení, jelikož za těchto okolností by se mohlo ukázat ještě obtížnějším zahájit proces vyjednávání a dosáhnout dohody mezi Komisí a dotyčným členským státem, která by ukončila tvrzené nesplnění povinnosti, s cílem umožnit dodržování práva Unie a vyhnout se soudnímu řízení.“[9]

25. Veřejný ochránce práv je toho názoru, že toto odůvodnění se obdobně vztahuje i na dokumenty týkající se vyšetřování zahájených podle článku 260 SFEU, neboť účelem článku 260 je rovněž zajistit, aby se dotčený členský stát uvedl do souladu s právem EU.

26. Existuje tedy obecná domněnka, že zpřístupnění takových dokumentů ve fázi vyšetřování by mohlo ohrozit snahu o smírné řešení dané otázky v duchu spolupráce a vzájemné důvěry s cílem vyhnout se dalšímu soudnímu řízení.

27. Tato žádost o přístup se týká odpovědi orgánů Spojeného království na „dopis před 260 lety“ zaslaný Komisí. Takový dokument má zásadní význam pro výše uvedený proces jednání, neboť nastiňuje postoj členského státu, pokud jde o to, jak Komise chápe situaci po vydání rozsudku Soudního dvora. Na dokument, o jehož zpřístupnění stěžovatel požádal, se proto vztahuje obecná domněnka.

28. Veřejná ochránkyně práv proto souhlasí s tím, že Komise měla oprávněně za to, že přístup veřejnosti k dokumentu by ohrozil ochranu cílů vyšetřování ve smyslu čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001.

29. I v případě, že by zpřístupnění dokumentu ohrozilo účel vyšetřování, stále existuje možnost, že by zpřístupnění dokumentu odůvodnil převažující veřejný zájem [10].

30. Stěžovatel tvrdil, že existuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění dokumentu, konkrétně možnost veřejnosti přezkoumat jeho obsah a v případě potřeby poskytnout Komisi další důkazy. Stěžovatel v tomto ohledu poznamenal, že taková pomoc veřejnosti je důležitá, protože Komise "nemá v této věci vlastní vyšetřovací pravomoci [a proto] do značné míry závisí na informacích poskytnutých jakýmikoli stěžovateli a dotčeným členským státem"[11].

31. Veřejná ochránkyně práv vítá úsilí stěžovatele o podporu šetření Komise. Takové úsilí je neocenitelné.

32. Veřejný ochránce práv však nesouhlasí s tím, že argumenty předložené stěžovatelem představují převažující veřejný zájem, který vytěsňuje důvody pro odmítnutí zpřístupnění dotčeného dokumentu. Veřejná ochránkyně práv uznává, že zveřejnění dokumentu by vážně poškodilo to, co je samo o sobě veřejným zájmem, konkrétně snahu o rychlé a smírné řešení otázky nedodržování předpisů ze strany Spojeného království. Veřejná ochránkyně práv se rovněž domnívá, že přístup k dokumentu členského státu není nezbytný k tomu, aby veřejnost, včetně stěžovatele, mohla Komisi poskytnout další důkazy. V tomto ohledu veřejný ochránce práv konstatuje, že sám stěžovatel byl v průběhu celého procesu vedoucího k rozhodnutí Soudního dvora ve věci C-310/10 schopen poskytnout Komisi rozsáhlé a užitečné informace. Stěžovatel korespondoval s Komisí již několik let, pokud jde o údajné nedodržování směrnice o čištění městských odpadních vod ze strany Whitburnovy kanalizace, a poskytl, jak uvedla Komise, „obrovské množství důkazů, z nichž některé tvořily páteř [věci o nesplnění povinnosti před Evropským soudním dvorem]“. Není důvod se domnívat, že jeho schopnost poskytnout další informace bude omezena skutečností, že požadovaný dokument dosud nebyl zveřejněn.

33. S ohledem na výše uvedené úvahy má veřejný ochránce práv za to, že Komise správně dospěla k závěru, že v projednávané věci neexistuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění.

34. Na základě výše uvedených skutečností neshledává veřejný ochránce práv v tomto případě žádný nesprávný úřední postup ze strany Komise.

35. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že Komise v každém případě vyvinula úsilí, aby stěžovatele informovala o pokroku v případu. Ve svém dopise stěžovateli ze dne 4. listopadu 2014 Komise uznala frustraci stěžovatele z pomalého pokroku Spojeného království, pokud jde o soulad s rozsudkem Soudního dvora ve věci C-310/10. Komise vysvětlila, že se dne 1. října 2014 setkala s orgány Spojeného království, aby projednala otevřené spisy a problematické otázky. Komise uvedla, že této schůzce předcházely schůzky se zainteresovanými nevládními organizacemi působícími v oblasti životního prostředí, aby si Komise mohla vyslechnout jejich názory. Dodala, že z diskuse, kterou vedla s orgány Spojeného království, by mohla informovat stěžovatele, že Spojené království je i nadále odhodláno zajistit, aby byla provedena modernizace stokové soustavy ve Whitburnu. Komise rovněž uvedla, že ve svých kontaktech s orgány Spojeného království uvedla, že je třeba co nejdříve informovat místní veřejnost o krocích, které mají být podniknuty. Orgány Spojeného království informovaly Komisi, že doufají, že je budou moci předložit veřejnosti do konce roku 2014 nebo v roce 2015.

36. Veřejná ochránkyně práv oceňuje Komisi za její pokračující úsilí o informování stěžovatele a dalších osob, včetně nevládních organizací působících v oblasti životního prostředí, o vývoji opatření Spojeného království. Veřejná ochránkyně práv vyzývá Komisi, aby v těchto krocích pokračovala.

37. Je rovněž zřejmé, že vzhledem k tomu, že orgány Spojeného království v současné době podnikají kroky k dosažení souladu s rozsudkem Soudního dvora ve věci C-310/10, je rozumné, aby Komise ponechala svůj postup podle článku 260 SFEU otevřený, dokud Spojené království tyto kroky nedokončí. Případné ukončení postupu podle článku 260 SFEU bude mít samozřejmě dopad na případné budoucí žádosti o přístup veřejnosti k dokumentům týkajícím se tohoto postupu. Tento postoj odráží skutečnost, že postup podle článku 260 SFEU týkající se Spojeného království stále probíhá. Veřejná ochránkyně práv očekává, že Komise bude kladně reagovat na jakoukoli žádost o přístup veřejnosti ke stejnému dokumentu poté, co toto řízení ukončí.

Závěr

Na základě šetření této stížnosti ji veřejná ochránkyně práv uzavírá následujícím závěrem:

Nedošlo k nesprávnému úřednímu postupu ze strany Komise.

Stěžovatel a Komise budou o tomto rozhodnutí informováni.

 

Emily O'Reillyová

Štrasburk, 17. září 2015

 

[1] Směrnice Rady 91/271/EHS ze dne 21. května 1991 o čištění městských odpadních vod, Úř. věst. L 135, s. 40.

[2] Věc C-301/10, Komise v. Spojené království, ECLI:EU:C:2012:633.

[3] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (Úř. věst. 2001, L 145, s. 43; Zvl. vyd. 01/03, s. 331).

[4] Orgán je povinen zpřístupnit dokument, na který se vztahuje výjimka podle čl. 4 odst. 2 a 3 nařízení č. 1049/2001, existuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění.

[5] věc C-612/13 P ClientEarth v. Komise, rozsudek ze dne 16. července 2015, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 57; věc C-506/08 P Švédsko a MyTravel Group, Sb. rozh. 2011, s. I-6237, bod 75; rozsudek Soudního dvora ve věci Švédsko v. Komise, C-64/05 P, Sb. rozh. 2007, s. I-11389, bod 66; Spojené věci C-39/05 P a C-52/05 P Švédsko a Turco v. Rada, Sb. rozh. 2008, s. I-4723, bod 36; a věc T-391/03 Franchet a Byk v. Komise, Sb. rozh. 2006, s. II-2023, bod 84.

[6] Výše uvedený rozsudek Švédsko a Turco v. Rada, bod 37.

[7] Výše uvedený rozsudek ClientEarth v. Komise, bod 77.

[8] Spojené věci LPN a Finsko v. Komise, C-514/11 P a C-605/11 P, EU:C:2013:738, bod 65.

[9] Výše uvedený rozsudek LPN a Finsko v. Komise, bod 63.

[10] Výše uvedený rozsudek ClientEarth v. Komise, bod 89; Rozsudek ve věci Komise v. EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, bod 100 a citovaná judikatura.

[11] Výše uvedený rozsudek Komise v. Spojené království, bod 71.