Souvislosti šetření

1. Migrační politika EU zahrnuje dobrovolný nebo nucený návrat nelegálních migrantů ze třetích zemí do jejich zemí původu. Osobám, které vyčerpaly všechny zákonné možnosti, aby legitimizovaly svůj pobyt v členském státě EU, je doručeno rozhodnutí vydané vnitrostátními orgány, které jim dává pokyn k návratu, obvykle do jejich zemí původu. Osoby, které dobrovolně neodejdou, jsou předmětem nucených návratových operací. Nucené návratové operace mohou být vnitrostátní, konkrétně operace prováděné jedním členským státem, nebo společné, které jsou koordinovány, spolufinancovány nebo plně financovány agenturou Frontex s účastí několika členských států (tzv. společné návratové operace nebo společné návratové operace). Příslušnými právními nástroji jsou směrnice EU o navracení [1], nařízení o agentuře Frontex [2] a kodex chování pro společné návratové operace koordinované agenturou Frontex [3].

2. Operace nuceného navracení mohou ze své podstaty zahrnovat závažná porušení základních práv. Veřejná ochránkyně práv se proto rozhodla zahájit šetření z vlastního podnětu s cílem objasnit, jak agentura Frontex jakožto koordinátor společných návratových operací zajišťuje dodržování základních práv a lidské důstojnosti navracených osob během těchto operací (včetně operací před odjezdem; za letu; předání navracených osob v zemi určení). Zatímco převážnou většinu operací nuceného navracení provádějí členské státy, agentura Frontex do ledna 2015 koordinovala 267 společných návratových operací letecky a navrátila 13 633 osob.

3. Konkrétně si veřejná ochránkyně práv ve svém šetření přála zjistit, zda existuje prostor pro:

• Větší jasnost, pokud jde o to, co by agentura Frontex mohla a měla konkrétně dělat, pokud by během společné operace hrozilo nebo došlo k porušení základních práv.
• Účinnější monitorování [4] (pouze přibližně polovina dosud uskutečněných společných refinančních operací zahrnovala nezávislé pozorovatele fyzicky přítomné na palubě).
• komplexnější monitorování: vnitrostátní veřejní ochránci práv, z nichž někteří mají monitorovací povinnosti, byli vyzváni, aby se podělili o své zkušenosti.
• Větší spolupráce mezi monitorovacími orgány (v současné době existují společné refinanční operace, v nichž „svou“ navracenou osobu doprovází několik vnitrostátních pozorovatelů. Je sporné, zda je tato duplicita nezbytná nebo účinná).
• transparentnější monitorování (ve vztahu k tomu, jak agentura Frontex zohledňuje zprávy vypracované pozorovateli).

Od zahájení tohoto šetření je situace osob usilujících o vstup do EU ještě zoufalejší. Kromě nutnosti vypořádat se s otřesnými tragédiemi tisíců osob, které při pokusu o překročení Středozemního moře přišly o život, budou opatření pro návrat osob, u nichž se zjistí, že nesplňují podmínky pro právo pobytu, vystavena rostoucímu tlaku. Dne 20. dubna 2015 Evropská komise oznámila [5] desetibodový akční plán pro migraci, který v bodě 8 zahrnoval „vytvoření nového programu navracení pro rychlé navracení nelegálních migrantů koordinovaného agenturou Frontex z členských států v přední linii“. Vzhledem k posílené úloze navrhované pro agenturu Frontex nabylo toto šetření z vlastního podnětu ještě většího významu a naléhavosti.

Šetření

4. Veřejná ochránkyně práv zahájila toto šetření tím, že požádala agenturu Frontex, aby odpověděla na řadu otázek [6]. Poté provedla inspekci spisů společné operace agentury Frontex v jejím sídle ve Varšavě [7].

5. Vzhledem k tomu, že mnoho vnitrostátních veřejných ochránců práv má ve společných vyšetřovacích operacích svou úlohu, ať už jako monitorovací orgány, nebo při vyřizování stížností, požádal evropský veřejný ochránce práv členy Evropské sítě veřejných ochránců práv o jejich příspěvek. Odpovědi Petičního výboru německého Spolkového sněmu, regionálního veřejného ochránce práv spolkové země Šlesvicko-Holštýnsko a 19 vnitrostátních veřejných ochránců práv obdržela a zveřejnila od: Belgie, Bulharsko, Česká republika, Dánsko, Estonsko, Finsko, Chorvatsko, Irsko, Kypr, Litva, Lotyšsko, Maďarsko, Malta, Nizozemsko, Polsko, Slovensko, Švédsko, Slovinsko a Španělsko [8].

6. Po obdržení připomínek agentury Frontex [9] zahájila veřejná ochránkyně práv cílenou konzultaci s veřejnými institucemi a organizacemi občanské společnosti působícími v oblasti ochrany práv migrantů. Obdržela a zveřejnila odpovědi Agentury Evropské unie pro základní práva (FRA), Evropského sdružení pro lidská práva (EHRA), Mezinárodní komise právníků (ICJ), Belgického federálního migračního centra, projektu globálního zadržování, Jezuitské služby pro uprchlíky a Úřadu vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (Úřad pro Evropu) [10].

7. Rozhodnutí veřejného ochránce práv tento materiál zohledňuje.

Zpětná vazba agentury Frontex

8. Veřejná ochránkyně práv položila agentuře Frontex 13 podrobných otázek týkajících se i) zacházení s navracenými osobami (včetně rozhodnutí o způsobilosti k cestě, odpovědnosti za dobré životní podmínky navracených osob, norem , pro chování doprovodu [11], vyřizování stížností a souladu s Listinou základních práv EU), ii) sledování společných návratových operací (včetně přístupu osob pověřených sledováním k informacím, výměny osvědčených postupů, tzv. „reprezentativního monitorování“ a sledování fáze po návratu) a iii) podávání zpráv o společných návratových operacích (včetně stanovisek úředníka agentury Frontex pro otázky základních práv a informací o zprávách vypracovaných prostřednictvím systému hlášení závažných incidentů agentury Frontex).

9. Pokud jde o rozhodnutí o způsobilosti k cestě, agentura Frontex odkázala na čl. 5 odst. 2 svého kodexu chování pro společné návratové operace, který stanoví, že „v přiměřené době před společnou návratovou operací jsou orgány členských států povinny provést lékařskou prohlídku navracené osoby (...), pokud má známý zdravotní stav nebo pokud je vyžadována lékařská péče.“ Lékař přidělený organizačním členským státem ke společné návratové operaci je jedinou osobou, která má pravomoc přezkoumávat rozhodnutí o způsobilosti k cestě.

10. Pokud jde o dobré životní podmínky navracených osob, agentura Frontex vysvětlila, že každý zúčastněný členský stát odpovídá za svůj vlastní kontingent navracených osob. OMS podporuje PMS tím, že poskytuje i) lékaře pro charterový let; ii) dostatek jídla a nápojů ve sběrném místě, na zemi a během letu a iii) přístup k toaletám.

11. Agentura Frontex se nevyjádřila k návrhu veřejné ochránkyně práv zveřejnit normy pro chování doprovodu jako přílohu svého kodexu chování pro společné návratové operace. Vysvětlila, že seznam povolených/zakázaných omezení a vybavení navrhuje OMS a po schválení agenturou Frontex je zahrnut do prováděcího plánu příslušné společné operace. Politické členské státy musí s tímto seznamem souhlasit před společným úřednickým operacím. Žádný PMS nesmí používat omezení, která nejsou povolena podle jeho vnitrostátního práva, a to ani v případě, že OMS a Frontex taková opatření pro danou společnou operaci schválily. Kodex chování pro společné návratové operace stanoví, že používání donucovacích opatření je upraveno vnitrostátními právními předpisy a že tato opatření musí být v souladu se zásadami proporcionality, musí být nezbytně nutná a musí být používána s náležitým ohledem na práva, důstojnost a fyzickou integritu navracených osob.

12. Pokud jde o vyřizování stížností navracených osob, agentura Frontex uvedla, že „dosud nebyla podána žádná stížnost týkající se společných návratových operací“. Agentura Frontex dále odkázala na čl. 5 odst. 2 a čl. 8 odst. 1 kodexu [12] a na článek 16, který stanoví, že každý účastník společné návratové operace, který má důvod se domnívat, že byl porušen kodex nebo základní práva navracených osob, je povinen tuto skutečnost oznámit agentuře Frontex prostřednictvím vhodných kanálů, například prostřednictvím systému agentury Frontex pro hlášení závažných incidentů. Zpráva může být rovněž podána zástupci agentury Frontex nebo pozorovateli přítomnému na palubě letu. K dnešnímu dni došlo podle agentury Frontex ke třem kritickým situacím „týkajícím se nedodržování předpisů ze strany navracených osob“: i) v roce 2011 OMS oznámil použití síly ze strany doprovodu PMS proti navracené osobě státnímu zástupci v OMS, který případ nakonec upustil; ii) v roce 2012 byl navracenou osobou vážně zraněn doprovod ze strany PMS a iii) v roce 2014 před nástupem na hlavní charterový let došlo k „nedodržování předpisů, při němž nebyl nikdo zraněn“. Agentura Frontex a příslušný členský stát tyto incidenty přezkoumaly, analyzovaly a do budoucna z nich vyvodily ponaučení.

13. Pokud jde o to, že finanční podpora poskytovaná agenturou Frontex členským státům pro společnou vyšetřovací operaci je podmíněna plným dodržováním Listiny základních práv EU, agentura Frontex poukázala na to, že to zajišťuje přítomností svého zástupce na palubě a prostřednictvím zavedeného mechanismu podávání zpráv.

14. Pokud jde o monitorování společných návratových operací, agentura Frontex uvedla, že monitorování by mělo být prováděno na základě objektivních a transparentních kritérií a mělo by zahrnovat celou společnou návratovou operaci od fáze před odjezdem do předání navracených osob v zemi původu. Povaha monitorování se však může lišit: v některých členských státech jsou všechny operace fyzicky monitorovány, zatímco v jiných se monitorování provádí po akci nebo ad hoc. Podle agentury Frontex skutečnost, že osoby pověřené sledováním nebyly fyzicky přítomny během poloviny společných refinančních operací, „neznamená, že [tyto společné refinanční operace] nebyly monitorovány v souladu s vnitrostátními právními předpisy OMS nebo PMS.“(Frontex dále poukazuje na to, že v roce 2014 byl osoba pověřená sledováním fyzicky přítomna u 60 % společných refinančních operací.) Kromě toho, pokud Evropská komise zjistí, že členský stát nesplnil svou povinnost zavést systém pro sledování nuceného navracení podle čl. 8 odst. 6 směrnice o navracení, mohlo by to vést k tomu, že účast tohoto členského státu ve společné refinanční operaci bude odložena nebo zrušena.

15. Agentura Frontex vybízí členské státy, aby aktivně zajistily monitorování tím, že pokryjí náklady na osoby pověřené sledováním, které jsou přítomny během společné operace, a prostřednictvím pravidelných zasedání přímých kontaktních míst v záležitostech navracení. Vybízí členské státy, aby v průběhu celé společné operace vyslaly na palubu pozorovatele a aby pro řadu členských států zvolily jednoho pozorovatele. Pokud jde o tuto otázku „reprezentativního monitorování“, agentura Frontex uznala, že monitorování ze strany jednoho členského státu jménem jiných členských států může mít potíže s monitorováním chování doprovodu z důvodu rozdílných vnitrostátních předpisů o použití síly a prostředků zdrženlivosti. Agentura Frontex však očekává, že každý přítomný pozorovatel podá zprávu o všech sledovaných situacích bez ohledu na to, který členský stát zastupuje. V neposlední řadě agentura Frontex zkoumala možnost uzavřít ujednání s jedním nezávislým monitorovacím orgánem za účelem monitorování některých společných refinančních operací. Oslovila Agenturu EU pro základní práva (FRA), Úřad vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR) a Výbor Rady Evropy pro předcházení mučení a zahájila s nimi setkání. Tato práce pokračuje.

16. Pokud jde o přístup osob pověřených sledováním k navraceným osobám, agentura Frontex před zahájením společné operace informuje všechny účastníky společné operace, že osoby pověřené sledováním by měly mít neomezený přístup ke všem navraceným osobám a do všech oblastí využívaných pro společnou operaci. Monitory se účastní těchto brífinků, jakož i debriefingů. Jejich připomínky jsou zahrnuty do debriefingu a jejich připomínky jsou zahrnuty do závěrečné zprávy o návratové operaci vypracované OMS.

17. V neposlední řadě je agentura Frontex pozorovatelem projektu Mezinárodního střediska pro rozvoj migrační politiky, jehož cílem je vytvořit evropskou rezervu nezávislých osob pověřených sledováním nuceného navracení a stanovit pokyny a organizovat odbornou přípravu. Agentura Frontex rovněž zajišťuje odbornou přípravu pro pozorovatele.

Odpověď úředníka agentury Frontex pro otázky základních práv

18. Ve své odpovědi úředník pro otázky základních práv agentury Frontex uvádí, že od svého jmenování v prosinci 2012 se účastnila několika společných vyšetřovacích operací. Má plný přístup k kalendáři společných refinančních operací a rozhoduje o tom, kdy bude přítomna. Měla tendenci upřednostňovat i) společné refinanční operace, u nichž není během letu přítomen žádný monitor, a ii) tzv. „shromažďování společných refinančních operací“[13]. Když se úředník pro otázky základních práv účastní společné operace, sepíše zprávu o své misi a předloží ji pro informaci útvaru návratových operací agentury Frontex. Svá zjištění rovněž projednává se zúčastněnými úředníky a v případě potřeby s vedením agentury Frontex.

19. Úředník pro otázky základních práv uvádí, že dostává všechny hodnotící zprávy agentury Frontex týkající se společných refinančních operací, včetně zpráv o shromažďování společných refinančních operací. Neobdrží však zprávy přímo od vnitrostátních pozorovatelů, ačkoli o ně požádala.

20. Úředník pro otázky základních práv se zúčastnil odborné přípravy pořádané agenturou Frontex pro vedoucí vnitrostátní eskorty, kteří se účastní společných návratových operací. Rovněž informovala a vyškolila eskortní důstojníky a vedoucí eskorty ze třetích zemí (Albánie a Gruzie), kteří se budou podílet na shromažďování společných vyšetřovacích operací. Navrhla agentuře Frontex, aby aktivně zapojila vnitrostátní mechanismy prevence ze třetích zemí (jako jsou veřejní ochránci práv) do odborné přípravy doprovodu, který se účastní shromažďování společných vyšetřovacích operací.

21. Od svého jmenování v prosinci 2012 neobdržela úředník pro otázky základních práv žádné stížnosti ani zprávy o závažných incidentech, které by uváděly, že během společné operace došlo k porušení základních práv. Její účast ve společných refinančních operacích jí však umožnila identifikovat kritické problémy a osvědčené postupy. Je například znepokojena skutečností, že děti jsou navraceny ve společných refinančních operacích. Zatímco agentura Frontex dosud nedovolila nezletilým osobám bez doprovodu účastnit se společných návratových operací, rodiny s dětmi byly tímto způsobem navráceny. Domnívá se rovněž, že existuje prostor pro zlepšení, pokud jde o harmonizaci lékařské podpory a výměnu lékařských informací před společným vyšetřovacím postupem. Konkrétně jí lékaři na letech sdělili, že by jim prospěla větší koordinace před společným vyšetřovacím postupem, aby se dozvěděli o obecném zdravotním stavu navracených osob.

Zpětná vazba od vnitrostátních veřejných ochránců práv, Agentury Evropské unie pro základní práva, Úřadu vysokého komisaře OSN pro uprchlíky a nevládních organizací

22. Veřejná ochránkyně práv požádala členy Evropské sítě veřejných ochránců práv o zpětnou vazbu v souvislosti s monitorováním společných vyšetřovacích operací. Konkrétně se dotázala, zda by byla proveditelná a žádoucí větší spolupráce mezi monitorovacími orgány.

23. Veřejná ochránkyně práv rovněž vyzvala k poskytnutí zpětné vazby ke stanovisku agentury Frontex prostřednictvím cílené konzultace, v jejímž rámci požádala respondenty o informace a názory týkající se: konkrétní porušování základních práv a stížnosti, kodex chování agentury Frontex pro společné návratové operace a její osvědčené postupy pro společné návratové operace, shromažďování společných návratových operací, výměna osvědčených monitorovacích postupů mezi vnitrostátními pozorovateli a transparentnost společných návratových operací.

24. Vzhledem k tomu, že jednotlivé odpovědi byly zveřejněny na internetových stránkách veřejné ochránkyně práv, obsahuje následující přehled hlavních návrhů předložených respondenty:

Kodex chování agentury Frontex pro společné návratové operace

i) Podle agentury FRA, která významně přispěla k vypracování kodexu, neobsahuje kodex dostatečně podrobná a konkrétní ustanovení týkající se několika zásadních otázek. Dvěma hlavními nedostatky jsou a) neexistence jasných postupů týkajících se podávání a vyřizování individuálních stížností navracenými osobami; b) monitorování společných refinančních operací (zejména to, že ne všechny společné refinanční operace jsou monitorovány).

Agentura Frontex by měla vypracovat soubor norem osvědčených postupů pro použití síly, které by byly v souladu s vnitrostátními právními předpisy v každém členském státě, a vybízet členské státy, aby je přijaly (UNCHR).

iii) Agentura Frontex by měla vypracovat seznam omezujících mechanismů, s nimiž by v rámci společného vyšetřovacího orgánu nikdy nesouhlasila.

iv) Přítomnost dětí ve společných refinančních operacích by měla být zakázána vzhledem k donucovací povaze tohoto druhu operace (Belgické federální migrační středisko).

v) Agentura Frontex by měla vypracovat konkrétní pokyny pro členské státy týkající se harmonizovaného uplatňování kodexu, včetně toho, jak určit zvláštní potřeby zranitelných osob a kdy přesně by měla být provedena lékařská prohlídka.

vi) Každá navracená osoba by měla podstoupit lékařské vyšetření s výhradou souhlasu této osoby (španělský veřejný ochránce práv a EHRA). Podle EHRA by se vyšetření mělo uskutečnit večer před vyhoštěním nebo v den vyhoštění. Přístup ke zdravotní dokumentaci by měl být navíc vyhrazen zdravotnickému personálu (španělskému veřejnému ochránci práv).

Monitorování

vii) V každé fázi společné vyšetřovací operace by měl být fyzicky přítomen alespoň jeden pozorovatel. V opačném případě by agentura Frontex neměla koordinovat ani financovat společnou vyšetřovací operaci (veřejní ochránci práv a respondenti obecně).

viii) Agentura Frontex by měla zřídit skupinu pozorovatelů bez ohledu na jejich státní příslušnost nebo určení, z níž by členský stát nebo agentura Frontex mohly jmenovat jednotlivého pozorovatele s cílem zajistit nezávislé monitorování (UNCHR a EHRA).

ix) Osoby pověřené sledováním by měly mít možnost si vybrat, kterou společnou vyšetřovací operaci budou sledovat (španělský veřejný ochránce práv).

x) Monitorování jménem několika členských států není proveditelné, pokud pozorovatelé nemají k dispozici aktualizované informace o omezujících opatřeních povolených v každém členském státě (které vypracuje agentura Frontex jako „seznamy zemí“) (mnoho respondentů). Švédský veřejný ochránce práv naznačil, že vzhledem k jeho mandátu, kterým je dohlížet na švédské státní zaměstnance při dodržování švédského práva během návratových operací, by bylo obtížné provádět reprezentativní sledování.

xi) Monitory by měly fungovat na základě společných norem, jako jsou normy, které v současné době vyvíjí Mezinárodní středisko pro rozvoj migrační politiky (mnoho veřejných ochránců práv a respondentů).

xii) Jedním z navrhovaných prostředků ke zlepšení spolupráce mezi monitorovacími orgány byla společná odborná příprava, pravidelné výměny a studijní návštěvy.

xiii) Agentura Frontex by měla poskytovat odbornou přípravu nejen doprovodu, ale všem účastníkům společných operací: zdravotnický personál, pozorovatelé a tlumočníci. Předpokladem pro účast na společné vyšetřovací operaci by měla být zejména odborná příprava v oblasti základních práv a tato odborná příprava by měla pokrývat potřeby zranitelných osob (EHRA).

Stížnosti

xiv) Agentura Frontex by měla vypracovat snadno čitelné letáky nastiňující práva a povinnosti navracených osob, včetně práva podat stížnost agentuře Frontex (EHRA a belgické federální migrační středisko předložily v tomto ohledu podrobné návrhy). Agentura Frontex by měla zaplatit za překlad formuláře stížnosti a informačního letáku do příslušných jazyků. Belgické středisko dále navrhlo, aby byly navraceným osobám poskytnuty kontaktní údaje osob, které by jim mohly pomoci při podávání stížnosti.

xv) Agentura Frontex by měla členským státům pomáhat při zřizování mechanismů pro podávání a vyřizování stížností navracených osob a rovněž při zřizování vlastního mechanismu pro podávání a vyřizování stížností (UNHCR).

xvi) Agentura Frontex by měla vypracovat pokyny, jak by členské státy měly navracené osoby informovat o možnosti podat stížnost a o normách pro tyto mechanismy pro podávání stížností (EHRA).

xvii) Všichni účastníci JRO by měli nosit charakteristické označení signalizující jejich úlohu (doprovod, sledování, lékař, tlumočník atd.), jakož i jejich jméno nebo identifikační číslo. To má zásadní význam pro účinné podávání stížností (španělský veřejný ochránce práv, belgické federální migrační středisko a Mezinárodní soudní dvůr).

Shromažďování společných refinančních operací

xviii) Vzhledem k tomu, že právní rámec EU výslovně nestanoví společné refinanční operace pro sběr, měla by být tato praxe pozastavena, dokud nebude předmětem široké diskuse v rámci Evropského parlamentu a vnitrostátních parlamentů a občanské společnosti. Agentura Frontex ani členské státy by za žádných okolností neměly využívat společné operace pro shromažďování údajů k obcházení své povinnosti nahradit škodu způsobenou porušováním lidských práv, včetně škody vzniklé během letu provozovaného třetí zemí. Jednotlivé členské státy jsou i nadále odpovědné za činy spáchané donucovacími orgány třetích zemí [14] (Belgické federální migrační středisko).

Transparentnost

xix) Agentura Frontex by měla na svých internetových stránkách zveřejnit a průběžně aktualizovat alespoň tyto informace: harmonogram plánovaných společných refinančních operací, jakmile je potvrzen; seznam obsahující povolená omezující opatření během konkrétní společné vyšetřovací operace; monitoruje zprávy, včetně videozáznamů operace; závěrečné zprávy agentury Frontex o návratových operacích; veškeré informace týkající se vyšetřování členských států agenturou Frontex (podle článku 17 kodexu chování)[15]; Osvědčené postupy agentury Frontex pro společné návratové operace [16].

Konkrétní problémy

xx) V neposlední řadě respondenti poukázali na některé konkrétní problémy, o nichž vědí. Belgické federální migrační středisko a polský veřejný ochránce práv poukázali na to, že nelegální migranti v zajišťovacích zařízeních často nejsou informováni o tom, zda je plánována společná vyšetřovací operace a zda budou její součástí. Španělská veřejná ochránkyně práv uvedla řadu nedostatků společných vyšetřovacích operací, které monitorovala: a) použitá letadla neměla chladničku, která by udržovala léčivé přípravky v chladu, ani defibrilátor; b) nedošlo k systematickému natáčení společných refinančních operací; c) navracené osoby nebyly informovány o svém právu podat stížnost; d) v některých společných vyšetřovacích operacích nebyl přítomen žádný překladatel, přestože mnoho navrátilců nemluvilo anglicky nebo španělsky; e) v jedné společné operaci vzal jeden PMS děti do letadla spolu s dospělými a během letu seděly rodiny s dětmi spolu s dalšími navrátilci.

Posouzení veřejného ochránce práv

25. V čl. 9 odst. 1 nařízení o agentuře Frontex se stanoví, že agentura Frontex „poskytuje nezbytnou pomoc a (...) zajišťuje koordinaci nebo organizaci společných návratových operací členských států“. Ve svém hodnocení se proto veřejná ochránkyně práv bude snažit zjistit, i) co znamenají asistenční a koordinační úlohy agentury Frontex, pokud jde o ochranu lidských práv navracených osob ve společných refinančních operacích (včetně tzv. společných refinančních operací pro shromažďování osob); ii) jak agentura Frontex spolupracuje s členskými státy a s vnitrostátními pozorovateli a co by v tomto ohledu mohlo být učiněno více; a iii) zda jsou kodex chování agentury Frontex pro společné návratové operace, její operační postup a postupy transparentnosti v této oblasti vhodné pro daný účel.

26. Ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. a) nařízení o agentuře Frontex upřesňuje potřebu společných standardizovaných postupů s cílem „zajistit návrat humánním způsobem a při plném dodržování základních práv, zejména zásad lidské důstojnosti, zákazu mučení a nelidského či ponižujícího zacházení nebo trestu, práva na svobodu a bezpečnost a práva na ochranu osobních údajů a nediskriminace“. Ustanovení čl. 9 odst. 1 nařízení o agentuře Frontex dále stanoví, že jakákoli finanční podpora agentury Frontex pro účely společných návratových operací je podmíněna plným dodržováním Listiny základních práv [17].

27. Nucené navracení vyvolává dvě odlišné otázky ochrany lidských práv: i) Jak by měly být prováděny nucené návraty, aby bylo zajištěno dodržování lidských práv? Jaká omezení lze stanovit pro prostředky a metody, které může členský stát použít při provádění operací nuceného návratu? Kdy právní předpisy v oblasti lidských práv a/nebo humanitární aspekty zakazují nucený návrat? Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že agentura Frontex musí v těchto otázkách plně spolupracovat s členskými státy. Toto zapojení by mělo být proaktivní, a to před společnou operací a po ní, a mělo by reagovat během společné operace, v níž by měl být přítomen zástupce agentury Frontex. Veřejná ochránkyně práv na základě kontroly dokumentů se znepokojením konstatuje, že existovaly společné vyšetřovací operace, v nichž nebyl přítomen ani zástupce agentury Frontex, ani nezávislý pozorovatel.

Spolupráce agentury Frontex s členskými státy: reaktivní (během společné operace)

28. Veřejná ochránkyně práv oceňuje, jak náročné jsou nucené návraty pro všechny zúčastněné strany. Za těchto okolností je nanejvýš důležité, aby si každý aktér byl vědom přesné úlohy, kterou má hrát (a která je skutečně právně nařízena nebo zakázána). I když podrobná pravidla nemohou nahradit uplatňování dobrého úsudku ve stresových situacích, veřejná ochránkyně práv se domnívá, že cílem agentury Frontex by mělo být poskytovat svým zástupcům co nejjasnější a nejpodrobnější pokyny s cílem vybavit je nezbytným know-how a odpovídajícím způsobem je připravit na různé scénáře, s nimiž se mohou setkat. Veřejný ochránce práv například bere na vědomí následující skutečnosti:

• Článek 9 odst. 1 nařízení o agentuře Frontex upřesňuje, že agentura Frontex nemůže rozhodovat o opodstatněnosti rozhodnutí o navrácení. Zároveň by se dalo očekávat, že zástupce agentury Frontex nebude tolerovat situaci, kdy OMS/PMS předloží k navrácení ženu v pokročilém těhotenství, děti bez doprovodu nebo vážně nemocné osoby, nebo pokud OMS/PMS trvá na svém rozhodnutí vrátit osobu, když na poslední chvíli příslušný soud vydal rozhodnutí, které by zastavilo její vyhoštění [18].
• Člověk by očekával, že zástupce agentury Frontex zasáhne, pokud by bezpečnostní kontrola navracených osob před odjezdem byla prováděna ponižujícím způsobem [19].
• Zástupci agentury Frontex mohou rovněž hrát úlohu, pokud jde o použití síly vnitrostátními doprovody ve společných operacích. Od roku 1991 se zdá, že nejméně patnáct vnitrostátních návratů mělo za následek smrt navracené osoby během návratových operací (ve většině případů v důsledku použití zdrženlivosti), přičemž nezávislé nevládní organizace oznámily mnoho dalších případů špatného zacházení.[20] I když členské státy souhlasí s tím, že budou používat pouze prostředky zdrženlivosti schválené agenturou Frontex, a i když jejich doprovod byl vyškolen, může stále docházet k nepřiměřenému použití zdrženlivosti. Zástupci agentury Frontex mohou být v takových případech nuceni zasáhnout společně s OMS nebo namísto něj [21].

29. Agentura Frontex v současné době na svých internetových stránkách uvádí, že úkoly jejích zástupců „zahrnují zajištění toho, aby společná návratová operace byla prováděna v souladu s kodexem chování pro lety za účelem navracení vytvořeným agenturou Frontex“. Otázkou zůstává: jak? Reakce zástupců agentury Frontex by se mohla pohybovat od přesvědčování až po ukončení operace v souladu s čl. 3 odst. 1 písm. a) nařízení o agentuře Frontex. Agentura Frontex však neposkytuje jasné vysvětlení toho, jak by její zástupci mohli v praxi reagovat, pokud by účastníci společných vyšetřovacích operací, zejména vnitrostátní doprovod, porušovali lidská práva nebo důstojnost navracených osob nebo nedodržovali dohodnuté prostředky zdrženlivosti.

30. Agentura Frontex by proto měla přijmout a zveřejnit dokument popisující opatření, která mohou její zástupci přijmout během společné návratové operace v situacích porušování lidských práv nebo špatného zacházení před letem nebo během letu. To by mohlo být zahrnuto do jeho dokumentu o osvědčených postupech nebo vydáno jako samostatná publikace.

Spolupráce agentury Frontex s členskými státy: proaktivní (před společnou refinanční operací a po ní)

31. Inspekce dokumentů provedená veřejnou ochránkyní práv odhalila, že agentura Frontex učinila důležité kroky tím, že zavedla pravidelné výměny prostřednictvím kontaktních míst a prováděla pravidelná setkání s příslušnými orgány členských států o společných refinančních operacích. Dalo by se však udělat více. Následující text obsahuje řadu návrhů na další zlepšení, které vyplývají z inspekce veřejné ochránkyně práv, konzultací a jejích vlastních úvah.

Stížnosti navracených osob

32. Agentura Frontex by měla vybízet členské státy, aby předem informovaly navracené osoby o možnosti stěžovat si na porušování základních práv nebo lidské důstojnosti, k němuž během operace dochází. Podávání stížností by mělo být usnadněno v každé fázi společné vyšetřovací operace a také ve fázi po návratu.

33. Poškozené osoby by navíc měly mít možnost volby opravných prostředků a měly by mít možnost podat stížnost agentuře Frontex nebo dotčenému členskému státu. Za tímto účelem by agentura Frontex neměla dále zdržovat vytvoření mechanismu pro vyřizování stížností na porušování základních práv ve všech společných operacích označených agenturou Frontex. Veřejná ochránkyně práv vyjadřuje velké politování nad tím, že agentura Frontex odmítla jednat na základě doporučení svého předchůdce z dubna 2013, že by měla zavést mechanismus, který by jí umožnil přímo řešit stížnosti osob, které tvrdí, že v průběhu činností agentury Frontex došlo k porušení jejich základních práv [22] Jak přesvědčivě argumentovali respondenti v konzultaci s veřejnou ochránkyní práv, mít k dispozici zařízení, které umožňuje hlásit incidenty, není totéž jako mít řádný mechanismus pro podávání stížností.

34. Respondenti konzultace veřejného ochránce práv poskytli vynikající nápady, jak usnadnit podávání stížností. Agentura Frontex by například měla zvážit vypracování formuláře stížnosti pro navracené osoby, jakož i informačního listu o postupu podávání stížností, který by byl vypracován ve spolupráci s členskými státy. Agentura Frontex by měla spolufinancovat překlady těchto dokumentů do nejčastěji používaných jazyků.

35. Přísně vzato, odpovědnost osob zapojených do společné úřednické operace končí předáním. Agentura Frontex ani dotčený členský stát nemají zvláštní povinnost kontrolovat dobré životní podmínky a zacházení s osobami, které byly navráceny do svých zemí původu. Veřejný ochránce práv nebyl schopen nalézt žádné důkazy o pravidelných následných opatřeních, pokud jde o to, co se stane s navracenými osobami po předání, i když tato následná opatření by pravděpodobně mohla mít význam.[23] Navracené osoby by proto měly být informovány o tom, která agentura nebo služba jim může být v zemi návratu nápomocna při podání stížnosti. Tyto informace by proto měly zahrnovat kontaktní údaje agentur nebo osob, které by mohly navraceným osobám pomáhat s podáním stížnosti, když se vracejí do země návratu, například nevládní organizace, právníci pro bono a veřejní ochránci práv ze třetích zemí.

Možné zrušení financování

36. Agentura Frontex by měla členským státům jasně sdělit, že snížení nebo zrušení spolufinancování v případě porušování lidských práv je sankcí za předchozí zkušenosti, která se uplatňuje na základě posouzení rizik. V tomto ohledu veřejná ochránkyně práv souhlasí s názorem respondentů její cílené konzultace, že prohlášení agentury Frontex uvedené v jejím stanovisku, že „možné rozhodnutí o přezkumu nebo snížení spolufinancování by mohlo být přijato v případě porušení ustanovení o základních právech na základě důkazů“, plně neodráží její úlohu odpovědného koordinátora. K takovému rozhodnutí by mělo stačit, že hrozí porušení základních práv [24].

Donucovací opatření a prostředky zdrženlivosti

37. Omezení donucovacích opatření doprovodu jsou upravena před každou společnou operací v příslušném prováděcím plánu schváleném agenturou Frontex [25]. V rámci své proaktivní koordinace, jak navrhovali respondenti v cílené konzultaci, by však agentura Frontex měla zvážit i) podporu projektů zaměřených na dokumentaci prostředků omezení povolených pro návratové operace v každém členském státě nebo zahájení takového projektu samotného, ii) výčet prostředků omezení, s nimiž by v rámci společné návratové operace nikdy nesouhlasila, a iii) zveřejnění těchto dokumentů. Veřejný ochránce práv poukazuje na to, že Výbor Rady Evropy pro zabránění mučení nedávno uvedl, že "nyní nastal čas pro hlubší diskuse mezi smluvními státy agentury Frontex na téma podpory přesnějších společných pravidel pro používání prostředků zdrženlivosti"[26].

Letadla, nástup a výstup

38. Situace dětí ve společných operacích je obzvláště znepokojivá pro úředníka pro otázky základních práv agentury Frontex. Agentura Frontex by proto měla zvážit stanovení požadavku v prováděcím plánu společné operace a kontrolu jeho dodržování, aby rodiny s těhotnými ženami a rodiny s dětmi mohly nastupovat do letadla odděleně a seděly odděleně od ostatních navracených osob [27].

39. Veřejná ochránkyně práv dále vzala na vědomí řadu praktických návrhů předložených respondenty v rámci konzultace. Španělský veřejný ochránce práv například navrhl, aby agentura Frontex vyžadovala od OMS, aby na každém letu byla lednička a defibrilátor. Agentura Frontex by měla rovněž požadovat, aby OMS těsně před vyloděním z letadla v zemi návratu ověřil u svého vnitrostátního ústředí, zda příslušný soud během letu vydal rozhodnutí, které by zastavilo operaci pro jakoukoli dotčenou navracenou osobu [28].

Monitorování

40. Mnoho respondentů se domnívá, že fyzická přítomnost pozorovatelů během každého zpátečního letu je prvořadá. Veřejná ochránkyně práv souhlasí s tím, že se jedná o výrazně lepší řešení, než jaké nabízí následné monitorování na základě dokumentace. Agentura Frontex by proto měla zvážit požadavek, aby v rámci postupu před společnou operací byla povinná fyzická přítomnost osob pověřených sledováním ve společné operaci řešena v příslušných dokumentech (konkrétně v nabídce zpátečního letu, podmínkách připojených k potvrzení nabídky a v prováděcím plánu). Agentura Frontex by rovněž mohla zvážit zveřejnění plánu pro nadcházející společné návratové operace alespoň týden předem a na svých internetových stránkách jasně uvést, že může platit za přítomnost pozorovatelů ve společné návratové operaci.

41. Pokud jde o tzv. „reprezentativní monitorování“ podle čl. 14 odst. 5 kodexu, veřejná ochránkyně práv bere na vědomí skepticismus některých respondentů, pokud jde o to, jak by mohl monitor z jednoho členského státu sledovat chování doprovodu z jiného členského státu vzhledem k tomu, že jednají v souladu se svými vnitrostátními předpisy. Veřejný ochránce práv však v tomto monitorování spatřuje potenciál za předpokladu, že jsou kontroloři řádně informováni o prostředcích zdrženlivosti dohodnutých v prováděcím plánu. Agentura Frontex by navíc mohla připravit a zveřejnit přehledy jednotlivých zemí o povoleném používání zdrženlivých prostředků v každém členském státě. Užitečné by bylo také školení pro pozorovatele v této oblasti [29], stejně jako záznam JRO ..

42. Otázkou zůstává, co by agentura Frontex měla dělat, pokud pro společnou vyšetřovací operaci nejsou k dispozici žádní pozorovatelé OMS/PMS. Během kontroly dokumentů narazila veřejná ochránkyně práv v hodnotících zprávách agentury Frontex při několika příležitostech na doporučení, aby agentura Frontex a OMS využívaly skupinu pozorovatelů z nevládních organizací nebo jiných orgánů pro základní práva. Veřejná ochránkyně práv si je navíc vědoma projektu EU týkajícího se sledování nuceného navracení, který zahrnuje práci na vytvoření skupiny osob pověřených sledováním, kterou v současné době provádí Mezinárodní středisko pro rozvoj migrační politiky. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že takový soubor by mohl být užitečným řešením pro zvýšení fyzické přítomnosti osob pověřených sledováním ve společných refinančních operacích.

43. To však může být problematické z hlediska nezávislosti pozorovatelů. Konkrétněji může být nezávislost osob pověřených sledováním ohrožena za okolností, kdy jsou „přiděleny“ na konkrétní zpáteční let odpovědným státním orgánem, a nikoli dobrovolně na konkrétní operace z vlastního podnětu. Jedním z řešení této otázky by bylo, kdyby si z takového souboru osob vybrala sama agentura Frontex osoby pověřené sledováním společných operací.

44. 9 odst. 1 písm. b) nařízení o agentuře Frontex stanoví, že sledování společných návratových operací by mělo být prováděno na základě objektivních a transparentních kritérií a mělo by zahrnovat celou společnou návratovou operaci od fáze před odjezdem do předání navracených osob v zemi návratu. Neobsahuje však výčet kritérií. Kodex chování agentury Frontex pouze uvádí, že sledování je povinností členských států, jak je stanoveno v čl. 8 odst. 6 směrnice o navracení. Je tedy obtížné pochopit, jak může agentura Frontex využít čl. 13 odst. 2 kodexu chování, který stanoví, že: „Členské státy, které se účastní společné návratové operace, jsou povinny zajistit, aby měly zaveden účinný systém sledování nuceného navracení. Nesplnění této podmínky by v konečném důsledku mohlo vést k odložení nebo zrušení účasti příslušného členského státu.“

45. Argument agentury Frontex, že rozhodnutí o odkladu/zrušení by mělo být založeno na rozhodnutí Komise o nedodržení čl. 8 odst. 6 směrnice o navracení, je chybný. Pokud zde agentura Frontex zamýšlela odkázat na možná opatření Komise podle článku 258 SFEU [31], veřejný ochránce práv poukazuje na to, že v rámci řízení o nesplnění povinnosti Komise nepřijímá „rozhodnutí“ v tom smyslu, že členský stát porušil právo EU. Spíše zahajuje řízení a v případě potřeby předkládá věc Soudnímu dvoru k rozhodnutí. Kromě toho standardní přístup Komise spočívá v tom, že taková řízení by obvykle neměla být zahájena v souvislosti s izolovanými událostmi, ale pouze v případě, že v členském státě existuje zavedená praxe.

46. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že za účelem uplatňování čl. 13 odst. 2 kodexu chování by agentura Frontex měla budovat své vlastní odborné znalosti. Informovanost členských států o tom, že agentura Frontex je připravena uplatňovat sankce podle čl. 13 odst. 2 kodexu na základě vlastního zjišťování skutečností, by ve skutečnosti mohla mít preventivní úlohu a v konečném důsledku podpořit vnitrostátní monitorování. Agentura Frontex by si rovněž mohla vyžádat relevantní informace od vnitrostátních veřejných ochránců práv a podobných subjektů.

Postup společných refinančních operací a normy transparentnosti

47. Inspekce spisů agentury Frontex, kterou veřejná ochránkyně práv provedla, jí umožnila pochopit postup, který agentura Frontex uplatňuje při koordinaci a organizaci společných návratových operací [32], a dospět k závěru, že je důsledně uplatňován na všechny společné návratové operace: jsou vypracovány a v případě potřeby aktualizovány standardní formuláře (například hodnotící listy pro pozorovatele při shromažďování společných návratových operací), komplexně vypracované dokumenty agentury Frontex, řádně zaznamenané spisy a zdokumentované společné návratové operace.

48. Veřejná ochránkyně práv však konstatuje, že o společných refinančních operacích není k dispozici mnoho veřejných informací. Právo na účinnou právní ochranu pro navracené osoby se může stát iluzorním, pokud osoby pověřené sledováním, navracené osoby a sociální pracovníci a/nebo právní zástupci pomáhající navraceným osobám v případě porušení lidských práv nemohou získat přístup k příslušným právním a věcným informacím. Politika transparentnosti agentury Frontex by navíc měla odrážet skutečnost, že se jedná o oblast významného veřejného zájmu.

49. V současné době je na internetových stránkách agentury Frontex zveřejněna pouze první strana hodnotící zprávy agentury Frontex, která obsahuje informace o rozpočtu, počtu účastníků, zemi, z níž jsou vráceni, a o tom, zda byl přítomen pozorovatel. Jak je veřejné ochránkyni práv známo z její inspekce, celý dokument obsahuje například doporučení agentury Frontex a připomínky pozorovatelů, pokud jsou takové připomínky učiněny.

50. Agentura Frontex by proto měla na svých internetových stránkách zveřejnit: hodnotící zprávy agentury Frontex o společných vyšetřovacích operacích, včetně připomínek pozorovatelů a doporučení agentury Frontex; část prováděcího plánu společné refinanční operace, která odkazuje na dohodnuté použití prostředků omezení; Osvědčené postupy agentury Frontex pro společné návratové operace. V prováděcím plánu nebo podmínkách společných operací by agentura Frontex měla požadovat, aby jí byly předávány zprávy pozorovatelů. Tyto zprávy by měly být následně zveřejněny na internetových stránkách agentury Frontex.

Sběrné lety

51. Veřejná ochránkyně práv je znepokojena zavedením společných refinančních operací pro sběr, o jejichž existenci se dozvěděla při kontrole dokumentů. Během této inspekce agentura Frontex vysvětlila, za jakých podmínek může být spolupráce třetí země v těchto společných vyšetřovacích operacích akceptována.[33] Veřejný ochránce práv souhlasí s tím, že předchozí odborná příprava doprovodu ze třetích zemí (s cennou účastí úředníka pro otázky základních práv) je užitečná a že přítomnost zástupce agentury Frontex, doprovodu OMS a pozorovatele EU na palubě letu je nezbytná k tomu, aby se zabránilo porušování lidských práv nebo špatnému zacházení nebo aby se na ně jinak reagovalo.

52. Agentura Frontex však rovněž tvrdila, že shromažďování společných vyšetřovacích operací se bude týkat pouze těch třetích zemí, které jsou stranami Evropské úmluvy o lidských právech (EÚLP). Podle názoru veřejného ochránce práv nepředstavuje skutečnost, že se třetí země přihlásila k EÚLP, sama o sobě dostatečnou záruku, že lidská práva (konkrétně právo na život a zákaz nelidského a ponižujícího zacházení a mučení) budou v praxi dodržována v souvislosti s návratovými lety [34] Kromě toho nejsou úředníci donucovacích orgánů třetích zemí povinni uplatňovat kodex chování agentury Frontex [35]. Otázka příslušnosti/odpovědnosti je proto otevřená.

53. V této souvislosti se veřejná ochránkyně práv domnívá, že agentura Frontex by měla zajistit dodržování základních práv při shromažďování společných refinančních operací (v souladu se svými vlastními povinnostmi v oblasti lidských práv jako odpovědný koordinátor shromažďování společných refinančních operací). Agentura Frontex by měla rovněž veřejně vysvětlit právní rámec tzv. společných refinančních operací pro shromažďování, včetně pracovních ujednání se třetími zeměmi uzavřených v souladu s čl. 14 odst. 2 nařízení o agentuře Frontex [36].

Kodex chování pro společné refinanční operace

54. Veřejná ochránkyně práv zastává názor, že všichni účastníci společné operace mají právní povinnost dodržovat kodex chování agentury Frontex pro společné operace. Tato povinnost vyplývá z přijetí rozhodnutí výkonného ředitele o kodexu [37] prostřednictvím dobrovolné účasti členských států ve společné refinanční operaci, které je připojeno ke každému prováděcímu plánu společné refinanční operace. Článek 4 kodexu obsahuje povinnosti v oblasti základních práv stanovené vnitrostátním, mezinárodním a unijním právem.

55. Kodex stanoví standardní přístup se společnými zásadami a postupy, které musí dodržovat všichni účastníci společných návratových operací koordinovaných agenturou Frontex. I když normy ochrany lidských práv mohou být v některých členských státech vyšší (jak tvrdí španělský veřejný ochránce práv), kodex se zabývá potřebou jednotného přístupu. V každém případě, přinejmenším pokud jde o prostředky zdrženlivosti, kodex stanoví, že PMS nejsou oprávněny používat donucovací opatření, která jejich vnitrostátní právo neumožňuje, i když jsou tato opatření přijata OMS a Frontexem pro konkrétní společnou vyšetřovací operaci (čl. 6 odst. 5 kodexu).

56. V níže uvedených návrzích veřejná ochránkyně práv na základě odpovědí na její konzultaci identifikuje řadu žádoucích změn článků 5–11 a 17 kodexu.

Návrhy veřejného ochránce práv na zlepšení

57. Veřejná ochránkyně práv navrhuje, aby agentura Frontex:

 

A) Přijmout a zveřejnit dokument popisující opatření, která mohou jeho zástupci přijmout během společné návratové operace (JRO) v situacích porušování lidských práv nebo špatného zacházení před letem nebo během letu. To by mohlo být zahrnuto do jeho osvědčených postupů týkajících se společných refinančních operací nebo by mohlo být vydáno jako samostatná publikace.

 

B) vypracovat formulář stížnosti pro navracené osoby a informační list o postupu podávání stížností vypracovaný ve spolupráci s členskými státy; spolufinancovat překlady těchto dokumentů do nejčastěji používaných jazyků. Tyto informace by měly zahrnovat kontaktní údaje agentur nebo jednotlivců, kteří by mohli navraceným osobám pomoci podat stížnost, když se vrátí do země návratu, například nevládní organizace, právníci pro bono a veřejní ochránci práv ze třetích zemí.

 

c) podporovat projekty, jejichž cílem je dokumentovat prostředky omezení povolené pro návratové operace v každém členském státě, nebo takový projekt sám zahájit; vyjmenovat prostředky omezení, s nimiž by v rámci společné vyšetřovací operace nikdy nesouhlasil, a tyto dokumenty zveřejnit.

 

D) Zavést v prováděcím plánu JRO požadavek a kontrolovat jeho dodržování, aby rodiny s těhotnými ženami a rodiny s dětmi mohly nastupovat do letadla odděleně a seděly odděleně od ostatních navracených osob.

 

E) Požadovat v rámci postupu před JRO, aby povinná fyzická přítomnost osob pověřených sledováním v JRO byla řešena v příslušných dokumentech (konkrétně v nabídce zpátečního letu, podmínkách připojených k potvrzení nabídky a v prováděcím plánu). Agentura Frontex by rovněž mohla alespoň týden předem zveřejnit plán pro nadcházející společné návratové operace a na svých internetových stránkách jasně uvést, že platí za přítomnost pozorovatelů ve společné návratové operaci; Agentura Frontex by mohla v neposlední řadě připravit a zveřejnit přehledy jednotlivých zemí o povoleném používání zdrženlivých prostředků v každém členském státě a zajistit v tomto ohledu odbornou přípravu pro pozorovatele.

 

F) požadovat v prováděcím plánu (nebo podmínkách) společné operace, aby byly zprávy pozorovatelů předávány agentuře Frontex; zveřejní na svých internetových stránkách: hodnotící zprávy agentury Frontex o společných vyšetřovacích operacích, včetně připomínek pozorovatelů a doporučení agentury Frontex; část prováděcího plánu společné refinanční operace, která odkazuje na dohodnuté použití prostředků omezení; osvědčené postupy agentury Frontex pro společné návratové operace; zprávy pozorovatelů.

 

G) Zajistit dodržování základních práv v tzv. společných vyšetřovacích operacích pro sběr; veřejně vysvětlit zejména i) právní rámec pro shromažďování společných refinančních operací, včetně pracovních ujednání se třetími zeměmi uzavřených v souladu s čl. 14 odst. 2 nařízení o agentuře Frontex, a ii) to, jak agentura Frontex plní své vlastní povinnosti v oblasti lidských práv při plnění své úlohy koordinátora shromažďování společných refinančních operací.

 

H) Revidovat kodex chování takto:

• Článek 5 (Spolupráce s navracenými osobami) by měl být změněn takto: Odstavec 1 stanoví, že cílem této spolupráce je zabránit "použití síly" nebo je omezit na nezbytné minimum. Tento pojem však není v kodexu vysvětlen a neexistuje žádný požadavek na předchozí dohodu o použití síly podobnou dohodě stanovené v bodě 6.4. Agentura Frontex by měla vysvětlit, které použití síly lze zvážit.
• Ustanovení čl. 5 odst. 2 kodexu stanoví, že se očekává, že členské státy poskytnou navraceným osobám dostatečné a jasné informace o společné vyšetřovací operaci, včetně možnosti podat stížnost týkající se údajného špatného zacházení během operace. To by mělo být jasným požadavkem. Kromě toho není důvod omezovat takovou stížnost na tvrzení o „špatném zacházení“. Úplné provedení práva na účinnou právní ochranu (článek 47 Listiny EU, článek 13 EÚLP) vyžaduje, aby se kodex vztahoval na všechna porušení práv podle Listiny, k nimž dojde během společné vyšetřovací operace. Kodex by měl rovněž stanovit, že pokyny týkající se mechanismů členských států a agentury Frontex pro podávání a vyřizování stížností budou poskytnuty každé navracené osobě spolu s formulářem pro podávání a vyřizování stížností.
• Ustanovení čl. 6 odst. 2 (Použití donucovacích opatření) by mělo zahrnovat požadavek, aby použití donucovacích opatření náležitě zohledňovalo individuální situaci každé osoby, jako je její zranitelný stav (děti, pokud jsou přítomny ve společné vyšetřovací operaci se svými rodinami, osoby s tělesným nebo duševním postižením, HIV pozitivní osoby).
• Článek 7 (Způsobilost k cestování a lékařské vyšetření) by měl být změněn tak, aby se předešlo situacím, kdy jsou navracené osoby vyšetřeny týdny nebo dny před letem a mohou onemocnět před nástupem na palubu, přičemž lékař společné operace o tomto vývoji neví. Odstavec 2 by měl i) stanovit, že všechny navracené osoby budou vyšetřeny krátce před letem, a ii) uvést, kdy přesně se tato lékařská prohlídka uskuteční (den před nebo ve stejný den namísto stávající „v přiměřené době“). Odstavec 4 by měl stanovit, že „přístup k lékařským informacím o navracených osobách má pouze zdravotnický personál“, aby se zabránilo jakémukoli zneužívání. Současná verze („zpracování lékařských informací musí být prováděno v souladu s platnou a relevantní ochranou osobních údajů“) má za okolností návratové operace jen malý praktický účel.
• Ustanovení čl. 8 odst. 3 (Doprovod) by mělo být změněno tak, aby znělo, že doprovod by měl absolvovat odbornou přípravu v oblasti lidských práv se zaměřením na osoby se zdravotním postižením, ženy a děti [viz výše]. Stávající článek 15, který nařizuje odbornou přípravu v oblasti lidských práv pro všechny „účastníky“, není dostatečně jasný.
• Článek 9 (Identifikace) by měl stanovit, že všichni zaměstnanci JRO musí být jednotlivě identifikovatelní podle jména nebo identifikačního čísla (například na průkazu totožnosti). To by mělo usnadnit podávání stížností navracenými osobami a pomoci zajistit řádnou odpovědnost.
• Ustanovení čl. 10 odst. 1 (Zaznamenávání) by mělo obsahovat prohlášení o vyloučení odpovědnosti v tom smyslu, že osoby pověřené sledováním nepotřebují povolení od organizačního členského státu, zúčastněných členských států, agentury Frontex nebo společnosti provozující dopravní prostředek k fotografování, natáčení nebo pořizování jakékoli jiné formy záznamu během společné vyšetřovací operace.
• Článek 11 (Lékařský personál a tlumočníci) by měl stanovit, že lékaři SRO musí být poskytnuty úplné lékařské informace o všech navracených osobách.
• Čl. 17 odst. 3 (Postup informování a právo být informován) by měl být povinně formulován takto: „Výkonný ředitel agentury Frontex si od členských států vyžádá informace o průběhu a výsledcích jejich vyšetřování porušování základních práv.“ Bez závazného mechanismu následných opatření nemůže agentura Frontex posoudit, zda je pro navracené osoby v rámci společné operace zajištěno právo na účinnou právní ochranu a nápravu.

 

Emily O'Reillyová

Štrasburk, 4. května 2015

 

[1] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (Úř. věst. 2008, L 348, s. 98).

[2] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1168/2011 ze dne 25. října 2011, kterým se mění nařízení Rady (ES) č. 2007/2004 o zřízení Evropské agentury pro řízení operativní spolupráce na vnějších hranicích členských států Evropské unie (Úř. věst. 2011, L 304, s. 1).

[3] Kodex chování pro společné návratové operace byl přijat dne 7. října 2013 rozhodnutím výkonného ředitele agentury Frontex.

[4] Nezávislí pozorovatelé, kteří jsou přítomni během celého procesu vyhoštění, hrají důležitou úlohu při předcházení případům špatného zacházení a zajišťování dodržování základních práv navracených osob. Ustanovení čl. 8 odst. 6 směrnice o navracení stanoví, že členské státy zajistí účinný systém sledování nuceného navracení.

[5] http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-4813_en.htm

[6] K dispozici na adrese: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/58135/html.bookmark

[7] Zpráva o této inspekci, která byla zaslána agentuře Frontex, je k dispozici na adrese: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/59005/html.bookmark

[8] K dispozici na adrese: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/caseopened.faces/en/58134/html.bookmark

[9] K dispozici na adrese: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/59007/html.bookmark

[10] Členové poradního fóra agentury Frontex, kteří odpověděli, uvedli, že jejich příspěvky nepředstavují názor poradního fóra, ale jejich vlastní.

[11] "Pojem "doprovod" se vztahuje na bezpečnostní pracovníky, včetně osob zaměstnaných soukromým dodavatelem, kteří jsou odpovědní za doprovod navracených osob, zejména během jejich přepravy z členského státu". (Kodex chování pro společnou vyšetřovací operaci koordinovaný agenturou Frontex)

[12] Článek 5 odst. 2: „Od příslušných orgánů členských států se očekává, že navraceným osobám poskytnou dostatečné a jasné informace o společné vyšetřovací operaci, včetně možnosti podat stížnost týkající se údajného špatného zacházení během operace.“ „(...) členské státy nesou celkovou odpovědnost v souladu s obecnými zásadami státní odpovědnosti (...) za vyšetřování a postihování činností doprovodu jednajícího podle jejich pokynů (...) bez ohledu na to, zda jsou doprovod státními zaměstnanci nebo zaměstnanci soukromého dodavatele.“

[13] V těchto společných refinančních operacích třetí země, do níž jsou migranti navraceni, poskytuje pro operaci letadlo, doprovod a zdravotnický personál. Předávání migrantů vnitrostátními orgány/doprovody probíhá na letišti v EU. Agentura Frontex poskytuje odbornou přípravu doprovodu ze třetích zemí. Tyto společné refinanční operace byly zahájeny v roce 2014 jako pilotní projekt.

[14] ESLP (velký senát), El-Masri proti Bývalé jugoslávské republice Makedonii, 13. prosince 2012, bod 206.

[15] Například monitorovací zprávy španělského a dánského veřejného ochránce práv jsou zveřejňovány na jejich internetových stránkách.

[16] Podle agentury FRA je třeba tuto publikaci aktualizovat s ohledem na vývoj od roku 2011, kdy byla naposledy přezkoumána.

[17] Ačkoli EU prostřednictvím agentury Frontex nenese primární odpovědnost za porušování lidských práv v rámci společné vyšetřovací mise, lze tvrdit, že má doplňkovou odpovědnost v případě porušení lidských práv, kterého se dopustí zaměstnanci OMS/PMS jednáním nebo opomenutím. Viz zejména příspěvek Mezinárodního soudního dvora k cílené konzultaci veřejného ochránce práv. ICJ odkázal na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva, podle něhož se dotčený stát podílel na hrubém porušování lidských práv, „protože jeho zástupci aktivně usnadňovali zacházení a nepřijali žádná opatření, která by mohla být za okolností případu nezbytná k tomu, aby k němu nedošlo“ (rozsudek El_Masri proti bývalé Jugoslávské republice Makedonii, ESLP, Tribunál, stížnost č. 39630/09, rozsudek ze dne 13. prosince 2011, bod 211). Mezinárodní soudní dvůr rovněž odkázal na článek 14 návrhu článků OSN o odpovědnosti mezinárodních organizací: „Mezinárodní organizace, která pomáhá státu nebo jiné mezinárodní organizaci při spáchání mezinárodně protiprávního činu státem nebo jinou mezinárodní organizací, je mezinárodně odpovědná za toto jednání, pokud: i) první organizace tak činí s vědomím okolností mezinárodně protiprávního jednání; a b) čin by byl mezinárodně protiprávní, pokud by se jej tato organizace dopustila.“ http://legal.un.org/ilc/documentation/english/A_66_10.pdf

[18] V této souvislosti viz příspěvek španělského veřejného ochránce práv a „Zpráva nizozemské vládě o návštěvě Nizozemska provedené Evropským výborem pro zabránění mučení a nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání ve dnech 16. až 18. října 2013“, vydaná ve Štrasburku dne 15. února 2015, strana 8, k dispozici na adrese: http://www.cpt.coe.int/documents/nld/2015-14-inf-eng.pdf

[19] Viz v tomto ohledu příspěvek belgického Federálního migračního střediska.

[20] Údaje, na které odkazuje projekt globálního zadržení ve své odpovědi na cílenou konzultaci veřejného ochránce práv.

[21] Tím nejsou dotčeny úkoly OMS, který nese konečnou odpovědnost v případě závažného incidentu na palubě v souladu s rozhodnutím Rady ze dne 29. dubna 2004 o organizaci společných letů za účelem vyhoštění státních příslušníků třetích zemí, na které se vztahuje individuální příkaz k vyhoštění, z území dvou nebo více členských států (Úř. věst. 2004, L 261, s. 28; Zvl. vyd. 19/06, s. 28), bod 3.1 přílohy "Společné pokyny k bezpečnostním ustanovením pro společné vyhoštění leteckou cestou".

[22] Veřejná ochránkyně práv předložila Evropskému parlamentu zvláštní zprávu o této otázce ve věci OI/5/2012/BEH-MHZ. Zpráva je k dispozici na adrese: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/specialreport.faces/en/52465/html.bookmark Z tohoto důvodu zde veřejný ochránce práv neopakuje stejné doporučení.

[23] Belgické federální migrační středisko jako příklad toho, co se může stát ve fázi po návratu, uvedlo, že v případě belgického návratu do Kinshasy v roce 2013 se zdá, že 38 osob bylo zatčeno a zadrženo místními orgány po jejich příjezdu na letiště určení. Byli zatčeni na několik hodin bez možnosti jíst nebo pít. V lednu 2015 informoval deník Irish Times o návratové operaci z Irska, při níž byl somálský státní příslušník navrácen do Tanzanie, ale po příletu na mezinárodní letiště Kilimandžáro mu bylo odepřeno přijetí; Následně byl převezen do Dar Es Salaamu, kde byl údajně zbit a mučen policií a o několik dní později zemřel na následky svých zranění. Viz http://www.irishtimes.com/news/social-affairs/deported-from-ireland-attacked-and-left-to-die-1.2053069.

[24] Viz zejména odpověď Mezinárodního soudního dvora.

[25] Článek 6 kodexu chování stanoví, že "OMS a Frontex rozhodnou o seznamu povolených omezení před společnou operací".

[26] „Zpráva nizozemské vládě o návštěvě Nizozemska provedené Evropským výborem pro zabránění mučení a nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání ve dnech 16. až 18. října 2013“, vydaná ve Štrasburku dne 15. února 2015, k dispozici na adrese: http://www.cpt.coe.int/documents/nld/2015-14-inf-eng.pdf

[27] ESLP rozhodl, že rozhodujícím faktorem je extrémní zranitelnost dítěte, která má přednost před úvahami týkajícími se postavení nelegálního přistěhovalce. Viz Mubilanzila Mayeka a Kaniki Mitunga v. Belgie, č. 13178 bod 55, rozsudek ze dne 12. října 2006.

[28] Viz výše uvedená zpráva.

[29] Veřejný ochránce práv v tomto ohledu konstatuje, že Mezinárodní středisko pro rozvoj migrační politiky poskytuje školení pro pozorovatele, pro něž agentura Frontex poskytuje školitele.

[30] Belgické federální migrační středisko vyjmenovalo minimální podmínky požadované pro účinné a nezávislé sledování. Monitor musí být například v právních předpisech i v praxi schopen shromažďovat informace od osob, které tvrdí, že se staly obětí incidentu, a to i během fáze po návratu; zprávy o sledování musí zahrnovat všechny fáze společné operace a musí být k dispozici dotčeným osobám a veřejnosti; osoby pověřené sledováním musí mít možnost volně natáčet celou operaci, upozorňovat veřejnost na všechny druhy incidentů (včetně zveřejňování informací a videozáznamů nebo zvukových záznamů on-line) a oznamovat nebo podávat stížnosti všem správním a soudním orgánům všech členských států.

[31] Článek 258 SFEU:

„Domnívá-li se Komise, že členský stát nesplnil povinnost, která pro něj vyplývá ze Smluv, vydá v této věci odůvodněné stanovisko poté, co dotyčnému státu umožní se k věci vyjádřit.

Nevyhoví-li dotyčný stát stanovisku ve lhůtě stanovené Komisí, může Komise předložit věc Soudnímu dvoru Evropské unie.“

[32] Tento postup zahrnuje správní kroky, které se provádějí před společným úřednickým úřadem a po něm. Před společným úřednickým úředníkem předloží OMS agentuře Frontex dopisem nabídku na uspořádání společného úřednického úředníka. Agentura Frontex bere nabídku na vědomí v odpovědi, k níž přikládá „Podmínky pro společnou vyšetřovací operaci“. „Podmínky“ jsou vypracovány na základě šablony a odkazují mimo jiné na finanční aspekty, požadavky a logistiku. Následně agentura Frontex ve spolupráci s OMS vypracuje „prováděcí plán“ (rovněž na základě vzoru), který bude tvořit přílohu zvláštního rozhodnutí o financování týkajícího se společné operace. Agentura Frontex poté přijme konkrétní rozhodnutí o financování a zašle je OMS a každému PMS před společnou operací. Po skončení společné úřednické operace vyplní vedoucí doprovodu z OMS a PMS informační formuláře. Do 14 dnů od ukončení společné operace poskytne OMS agentuře Frontex standardizovanou závěrečnou zprávu o návratových operacích. V neposlední řadě agentura Frontex vypracuje vlastní závěrečnou hodnotící zprávu (úřednice pro otázky základních práv na ni vloží své iniciály, aby prokázala svůj souhlas). Jako poslední krok provede agentura Frontex konečnou platbu poté, co obdrží konečné finanční výkazy od OMS a PMS. Kromě tohoto individuálního zacházení se společnými návratovými operacemi organizuje agentura Frontex čtyřikrát ročně plánovací a hodnotící schůzky vnitrostátních kontaktních míst týkající se společných návratových operací, které se mezitím uskutečnily.

[33] Viz zpráva o kontrole dokumentů, která je k dispozici na adrese http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/59005/html.bookmark.

[34] http://www.echr.coe.int/Documents/Stats_violation_1959_2014_ENG.pdf

[35] Článek 1 kodexu: „Tento kodex stanoví společné zásady a hlavní postupy, které je třeba dodržovat při společných návratových operacích členských států koordinovaných agenturou Frontex (...).“ (zvýraznění doplněno)

[36] "Agentura může spolupracovat s orgány třetích zemí příslušnými v záležitostech, na něž se vztahuje toto nařízení, v rámci pracovních ujednání uzavřených s těmito orgány v souladu s příslušnými ustanoveními Smlouvy o fungování EU. Tato pracovní ujednání se týkají výhradně řízení operativní spolupráce.“

[37] Bod 2 rozhodnutí výkonného ředitele č. 2013/67, kterým se zavádí kodex: „Kodex se vztahuje na všechny účastníky, kteří se účastní společných návratových operací koordinovaných agenturou Frontex, a musí je dodržovat.“