Souvislosti šetření

1. Na konci října 2014 upozornil státní zástupce pracující pro misi EULEX veřejnou ochránkyni práv na údajnou korupci, konkrétně na přijímání úplatků, do nichž jsou zapojeni někteří zaměstnanci mise EULEX. Zprávy o těchto obviněních byly také zveřejněny v médiích. Panovaly pochybnosti o tom, zda mise EULEX a ESVČ tuto záležitost řádně prošetřily.

2. Vzhledem k závažnosti těchto obvinění považovala veřejná ochránkyně práv za svou povinnost být aktivní. Nezávislost a nestrannost veřejné správy EU, včetně jejích úkolů, má totiž zásadní význam pro budování důvěry občanů. Důvěra občanů v EU je jádrem dobře fungující demokracie.

3. Veřejná ochránkyně práv se domnívala, že otázka, zda mise EULEX a ESVČ řádně prošetřily výše uvedená obvinění, představuje otázku velkého veřejného zájmu. Rozhodla se proto zahájit šetření z vlastního podnětu [1] ve vztahu k ESVČ [2] s cílem posoudit, zda mise EULEX a ESVČ řádně vyšetřily nebo řádně vyšetřují obvinění ze závažných nesrovnalostí.

4. Při zahájení šetření veřejná ochránkyně práv jasně uvedla, že cílem tohoto šetření je zjistit, zda je způsob, jakým mise EULEX a ESVČ řešily údajné nesrovnalosti, v souladu se zásadami řádné správy. Šetření je tedy zaměřeno na systémové a procesní aspekty a nezabývá se otázkou, zda k údajným nesrovnalostem došlo, či nikoli.

Šetření

Nahlížení do spisu

5. S cílem zjistit, jaká opatření je třeba přijmout, požádala veřejná ochránkyně práv o nahlédnutí do spisu mise EULEX/ESVČ týkající se této záležitosti. ESVČ na tuto žádost reagovala rychle a kladně.

6. Dne 18. listopadu 2014 přezkoumali zástupci veřejné ochránkyně práv příslušný spis mise EULEX/ESVČ, který obsahoval dokumenty dokládající, jak byly údajné nesrovnalosti řešeny. V následujících dnech požádali zástupci veřejné ochránkyně práv ESVČ o další informace a dokumenty. Zástupci ESVČ těmto žádostem řádně vyhověli a poskytli zástupcům veřejného ochránce práv kopie dalších dokumentů.

Setkání s externím odborníkem jmenovaným vysokým představitelem EU

7. Dne 1. prosince 2014 se zástupci veřejné ochránkyně práv setkali s externím odborníkem jmenovaným vysokou představitelkou EU, který byl pověřen přezkumem mandátu mise EULEX se zvláštním zaměřením na údajné nesrovnalosti. Cílem setkání bylo, aby veřejný ochránce práv lépe porozuměl mandátu odborníka.

Údajné nedostatečné prošetření obvinění ze závažných nesrovnalostí

Skutkový stav týkající se věci

8. Následující hlavní skutečnosti vyplynuly z kontroly dokumentů, kterou provedli zástupci veřejného ochránce práv [3], a ze setkání s externím odborníkem.

9. Zdá se, že příslušná obvinění z nesrovnalostí v rámci mise EULEX byla nejprve uvedena ve zprávě, kterou misi EULEX v roce 2012 předložil státní zástupce mise EULEX. Tuto zprávu nemá k dispozici ani mise EULEX, ani ESVČ. Není jasné, co se s ním stalo.

10. V květnu 2013 zahájila mise EULEX předběžné vnitřní vyšetřování údajných nesrovnalostí, které se zaměřilo především na soudce mise EULEX.

11. Kodex chování a kázně mise EULEX stanoví postup v případech, kdy je mise EULEX upozorněna na závažné nesrovnalosti týkající se členů jejího personálu. Podle tohoto postupu je za prošetření těchto tvrzení odpovědný útvar interního vyšetřování mise EULEX. Tento postup nebyl v projednávané věci dodržen. Mise EULEX místo toho zřídila ad hoc interní vyšetřovací pracovní skupinu (dále jen „pracovní skupina“) vedenou vedoucím výkonné divize, která byla podřízena přímo vedoucímu mise.

12. Pracovní skupina uvedla výsledky svého posouzení ve zprávě (která se zdá být z konce listopadu nebo začátku prosince 2013) určené vedoucímu mise. V této zprávě pracovní skupina navrhla nábor a jmenování externího státního zástupce, který bude pověřen vedením vyšetřování trestné činnosti v přípravném řízení.

13. Zvláštní ujednání, které vedlo k rozhodnutí o náboru externího státního zástupce, bylo dohodnuto mezi vyššími úředníky mise EULEX se zkušenostmi se státním zastupitelstvím, než bylo schváleno vedoucím mise. Vyšetřování v přípravném řízení mělo být prováděno společně nezávislým státním zástupcem a státním zástupcem jmenovaným kosovskými orgány.

14. Z kontrolovaných dokumentů není zřejmé, kolik kandidátů bylo zvažováno na pozici externího státního zástupce. Výběrové řízení provedly tři osoby působící v oblasti státního zastupitelství a lidských zdrojů, z nichž dvě byly rovněž členy pracovní skupiny. Výběrové komisi předsedal vedoucí výkonného oddělení.

15. V příslušných prohlášeních o střetu zájmů se uvádí, že v souvislosti s tímto postupem nedošlo ke střetu zájmů.

16. Z životopisů dotčených osob vyplývá, že mnoho z nich mělo rozsáhlé zkušenosti s misemi v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky EU (SZBP). Někteří z nich sloužili společně ve stejné misi ve stejném časovém období.

17. V březnu 2014 bylo zahájeno formální vyšetřování v přípravném řízení vedené společně externím státním zástupcem jmenovaným misí EULEX a kosovským státním zástupcem, které se týkalo údajných nesrovnalostí.

18. V polovině roku 2014 byl zahájen a následně částečně udělen proces zbavení imunity bývalého člena personálu mise EULEX za účelem vedení vyšetřování trestného činu v přípravném řízení.

19. Z nahlížených dokumentů nebylo možné zjistit přesný rozsah vyšetřování v přípravném řízení vedeného společným týmem státního zastupitelství.

20. Dne 10. listopadu 2014 jmenovala vysoká představitelka EU nezávislého a zkušeného externího odborníka, aby přezkoumal provádění jejího mandátu misí EULEX, přičemž se zaměřila zejména na to, jak mise EULEX řeší obvinění z korupce.

21. Na schůzce s útvary veřejného ochránce práv odborník uvedl, že má v úmyslu identifikovat všechna obvinění týkající se nesprávného fungování mise EULEX, včetně těch, která byla zveřejněna ve sdělovacích prostředcích a která se týkají údajné korupce, a poté posoudit, jak mise EULEX na tato obvinění reagovala.

22. Podle odborníka mu jeho mandát ukládá, aby zjišťoval systémové nedostatky v operacích mise EULEX a navrhoval zlepšení. Nebude vyšetřovat opodstatněnost údajných nesrovnalostí, ale to, zda je mise EULEX řádně řešila.

23. Odborník uvedl, že má v úmyslu vycestovat do Kosova třikrát s úmyslem vyslechnout dotčené osoby.

24. Odborník rovněž uvedl, že v lednu 2015 plánuje předložit Evropskému parlamentu předběžnou zprávu nebo alespoň uspořádat výměnu názorů ohledně svých předběžných zjištění.

Posouzení veřejného ochránce práv

25. Při posuzování toho, zda mise EULEX a ESVČ řádně vyšetřily nebo řádně vyšetřují údajné nesrovnalosti v rámci mise EULEX, jako je přijímání úplatků zaměstnanci mise EULEX, se veřejná ochránkyně práv zaměřuje na rozsah vyšetřování, která mise EULEX a ESVČ dosud provedly, na postupy používané k provádění těchto vyšetřování a na to, zda byla vyšetřování provedena nezávisle a nestranně.

26. Zaprvé, pokud jde o rozsah dosud provedených vyšetřování, veřejný ochránce práv není schopen zjistit, zda obavy vznesené jedním ze státních zástupců mise EULEX ve zprávě pro misi EULEX o nesrovnalostech za rok 2012 byly plně pokryty předběžným vyšetřováním prováděným pracovní skupinou EULEX. Aby bylo možné odpovědět na tuto otázku, bylo by nutné přezkoumat tuto zprávu. Jak je však uvedeno výše, zdá se, že tato zpráva zmizela. Navíc vzhledem k tomu, že probíhající vyšetřování v přípravném řízení je zjevně důvěrné, není v současné době znám ani rozsah tohoto vyšetřování.

27. Veřejná ochránkyně práv nicméně dospěla k závěru, že skutečnost, že imunita jednoho bývalého člena mise EULEX byla zrušena, naznačuje, že vyšetřování v přípravném řízení se týká obvinění vznesených proti této osobě. Může se rovněž stát, že v souvislosti s vyšetřováním trestného činu v přípravném řízení jsou vyšetřovány další osoby.  

28. Skutečnost, že zpráva za rok 2012 o nesrovnalostech v misi EULEX již nemůže být nalezena, je sama o sobě zjevně velmi znepokojující. Veřejný ochránce práv však konstatuje, že odborník jmenovaný vysokým představitelem EU jasně uvedl, že podrobněji přezkoumá způsob, jakým mise EULEX reagovala na oznámené nesrovnalosti. Veřejná ochránkyně práv věří, že otázka, jak by takový důležitý dokument mohl zmizet a zda se mise EULEX někdy obrátila na svého autora, aby získala další kopii zprávy, bude posouzena externím odborníkem při zkoumání možných systémových nedostatků v operacích mise EULEX.

29. Zadruhé, pokud jde o postupy prošetřování této záležitosti, veřejná ochránkyně práv konstatuje, že mise EULEX nedodržela svůj standardní postup pro řešení oznámených nesrovnalostí. Kodex chování a kázně mise EULEX stanoví, že obvinění ze závažných nesrovnalostí by měla řešit vnitřní vyšetřovací jednotka. Místo toho se mise EULEX v projednávané věci rozhodla zřídit ad hoc pracovní skupinu vedenou vedoucím výkonného odboru. Veřejná ochránkyně práv chápe, že tento krok byl učiněn vzhledem k citlivosti obvinění a jejich potenciálně trestní povaze. Skutečností však zůstává, že mise EULEX nedodržela svůj standardní postup.

30. Veřejná ochránkyně práv však uznává, že mise EULEX a ESVČ podnikly kroky k prošetření údajných nesrovnalostí a s veřejnou ochránkyní práv při jejím šetření dobře spolupracovaly. Kromě toho vysoký představitel EU jmenoval externího odborníka s širokým mandátem prověřovat a zjišťovat nedostatky operací mise EULEX. Veřejná ochránkyně práv toto jmenování vítá. Věří, že tento odborník bude rovněž schopen přezkoumat výše uvedenou procesní otázku.

31. Za třetí, pokud jde o nezávislost a nestrannost vyšetřování, veřejná ochránkyně práv konstatuje, že kodex chování a kázeň mise EULEX nestanoví žádný externí kanál pro oznamování, který by osobám, které chtějí oznámit možné nesrovnalosti v rámci mise EULEX, umožnil obrátit se na osobu nebo orgán mimo samotnou misi EULEX [4]. Taková možnost by řešila zjevné dilema, že potenciální oznamovatel nebo občané obecně nemusí být přesvědčeni o tom, že obvinění ze závažných nesrovnalostí týkajících se mise EULEX jsou řádně a nezávisle přezkoumána.

32. Pokud jde o otázku, zda dosud provedená šetření byla provedena nezávisle a nestranně po přezkoumání všech relevantních dokumentů obsažených ve spise, veřejný ochránce práv nemá žádný důvod pochybovat o profesní bezúhonnosti nebo chování osob, které provedly nebo v současné době provádějí šetření v dané věci. Jejich životopisy ukazují, že jsou odborníky s kvalifikací, která je více než dostačující pro úkoly, které jim byly přiděleny.  

33. Otázka náboru externího státního zástupce si nicméně zasluhuje bližší přezkum, zejména z hlediska vnímání veřejnosti. Ze spisu zkontrolovaného zástupci veřejného ochránce práv vyplynulo, že dva ze tří členů příslušné výběrové komise, která byla pověřena výběrem nezávislého externího státního zástupce, byli rovněž členy pracovní skupiny, která vedla vnitřní vyšetřování, včetně vedoucího výkonného oddělení. Zdá se, že i on byl, přinejmenším z administrativního hlediska, přímým přímým nadřízeným některých osob mise EULEX, proti nimž směřovala obvinění z korupce. Navíc se zdá, že skupina lidí pracujících pro mise SZBP je poměrně malá, přičemž lidé se pravidelně setkávají na svých profesních cestách. Z příslušných kontrolovaných životopisů vyplynulo, že dva členové výběrové komise spolupracovali v jiné misi ve stejném období jako vybraný externí státní zástupce.

34. Jak již veřejná ochránkyně práv zdůraznila, je důležité zabránit nejen skutečnému nebo potenciálnímu, ale také zjevnému střetu zájmů. V tomto ohledu veřejná ochránkyně práv znovu zdůrazňuje, že důvěra veřejnosti ve správní systém má zásadní význam pro řádné fungování demokracie.

35. Dotčené osoby prohlásily, že při náboru externího státního zástupce nedochází ke střetu zájmů. Veřejná ochránkyně práv neshledává žádný důvod k pochybnostem o těchto prohlášeních. Veřejná ochránkyně práv se nicméně domnívá, že by bylo jednoznačně vhodnější, kdyby rozhodnutí, jako je nábor nezávislého státního zástupce pro vyšetřování obvinění ze závažných nesrovnalostí v rámci mise EULEX, přijal někdo mimo misi EULEX, například ESVČ, aniž by to jakkoli naznačovalo, že při řešení této záležitosti došlo k takovému střetu zájmů. Opět se jedná o otázku, kterou se pravděpodobně bude zabývat externí odborník jmenovaný vysokým představitelem EU.

36. Shrnuto a podtrženo, vzhledem k tomu, že probíhá trestní vyšetřování v přípravném řízení vedené společným soudním týmem, že externí odborník jmenovaný vysokým představitelem EU se chystá zahájit vlastní vyšetřování, že tento odborník objasnil, že se toto vyšetřování bude týkat obvinění ze závažných nesrovnalostí v rámci mise EULEX, a že veřejný ochránce práv nemá důvod pochybovat o tom, že tento odborník přistoupí k důkladnému a rychlému přezkumu, má veřejný ochránce práv za to, že je příliš brzy na to, aby dospěl ke konečnému závěru ohledně otázky, zda ESVČ a/nebo mise EULEX řádně vyšetřily/řádně vyšetřují obvinění ze závažných nesrovnalostí týkajících se mise EULEX. S ohledem na výše uvedené skutečnosti se veřejná ochránkyně práv v současné době omezuje na předložení výše uvedených připomínek. Vyhrazuje si však právo věc znovu projednat, jakmile trestní vyšetřování a/nebo zkušený odborník předloží své závěry.

37. Veřejná ochránkyně práv je nicméně přesvědčena, že její šetření přispělo jak k pomoci při zkoumání příslušných obvinění, tak k informování veřejnosti o souvislostech této záležitosti.

Závěr

Po provedení šetření z vlastního podnětu jej veřejná ochránkyně práv uzavírá těmito závěry:

Vzhledem k tomu, že trestní vyšetřování v přípravném řízení prováděné společným soudním týmem, jakož i přezkum prováděný externím odborníkem jmenovaným vysokým představitelem EU stále probíhají, je příliš brzy na to, aby veřejný ochránce práv dospěl ke konečnému závěru, pokud jde o otázku, zda ESVČ a/nebo mise EULEX řádně vyšetřily/řádně vyšetřují tvrzení o závažných nesrovnalostech týkajících se mise EULEX.

S ohledem na výše uvedené skutečnosti se veřejná ochránkyně práv v současné době omezuje na předložení výše uvedených připomínek. Vyhrazuje si však právo věc znovu projednat, jakmile trestní vyšetřování v přípravném řízení a/nebo zkušený odborník předloží své závěry.

ESVČ bude o tomto rozhodnutí informována.

Emily O'Reillyová