Skutečnosti předcházející stížnosti

1. Tato stížnost se týká úlohy Komise při zajišťování toho, aby členské státy, zejména vnitrostátní donucovací orgány, správně prováděly nařízení č. 261/2004/ES [1] o právech cestujících v letecké dopravě (dále jen „nařízení o právech cestujících v letecké dopravě“).

2. Článek 16 („Porušení“) nařízení o právech cestujících v letecké dopravě stanoví:

„1. Každý členský stát určí subjekt odpovědný za prosazování tohoto nařízení [...] V případě potřeby přijme tento subjekt opatření nezbytná k zajištění dodržování práv cestujících.

2. [...] každý cestující si může stěžovat kterémukoli subjektu určenému podle odstavce 1 nebo kterémukoli jinému příslušnému subjektu určenému členským státem na údajné porušení tohoto nařízení [...]“(kurzivou zvýraznil autor stanoviska).

3. Stěžovatel provozuje agenturu pro vyřizování obchodních stížností („Reisrecht“), která se specializuje na vymáhání náhrady škody jménem cestujících v letecké dopravě [2]. Několikrát korespondoval s Komisí, pokud jde o přístup belgických, německých a španělských vnitrostátních orgánů příslušných k prosazování nařízení o právech cestujících v letecké dopravě v některých konkrétních případech. Tyto vnitrostátní orgány odpovědné za prosazování informovaly stěžovatele, že ačkoli mohou zahájit sankční řízení za porušení nařízení o právech cestujících v letecké dopravě, nemají pravomoc přiznat individuální náhradu škody cestujícím. Doporučili, aby se dotčení cestující obrátili na soud. Komise potvrdila postoj vnitrostátních orgánů pověřených prosazováním práva. Stěžovatel nesouhlasil s postojem Komise, že vnitrostátní orgány pověřené prosazováním práva nemohou přijmout žádná opatření, která by zaručila, že nařízení o právech cestujících v letecké dopravě bude v jednotlivých případech správně uplatňováno.

Předmět šetření

4. Stěžovatel ve své stížnosti veřejnému ochránci práv uvedl následující tvrzení:

Tvrzení:

Komise nezajišťuje, aby členské státy správně prováděly právní předpisy EU o právech cestujících v letecké dopravě, protože netrvá na tom, že vnitrostátním subjektům pověřeným prosazováním práva cestujících musí být svěřena pravomoc prosazovat práva cestujících, a nikoli pouze pravomoc vydávat nezávazné stanovisko.

Nárok:

Komise by měla trvat na tom, aby vnitrostátní orgány pověřené prosazováním práva cestujících měly pravomoc prosazovat práva cestujících, a nikoli pouze pravomoc vydávat nezávazné stanovisko.

Pokud se Komise domnívá, že článek 16 nařízení nevyžaduje, aby členské státy svěřily vnitrostátním subjektům odpovědným za prosazování pravomoci vymáhat nároky cestujících vůči leteckým dopravcům, měla by Komise přezkoumat postup pro podávání stížností a informace sdělené cestujícím v letecké dopravě na svých internetových stránkách tak, aby správně odrážely pravomoci vnitrostátních subjektů odpovědných za prosazování a správně informovaly cestující o opravných prostředcích v případě, že se letecký dopravce neřídí rozhodnutím subjektu odpovědného za prosazování.

Šetření

5. Stížnost byla předána Komisi k vyjádření stanoviska. Dne 21. června 2012 zaslal stěžovatel veřejnému ochránci práv zprávu nizozemského veřejného ochránce práv o způsobu prosazování nařízení v Nizozemsku. Veřejná ochránkyně práv předala zprávu Komisi. Komise zaslala své stanovisko dne 20. listopadu 2012. Stanovisko bylo poté předáno stěžovateli, který zaslal své připomínky ve dnech 15. a 16. října 2013.

Analýza a závěry veřejného ochránce práv

A. Údajné selhání Komise při zajišťování toho, aby vnitrostátní orgány pověřené prosazováním práva cestujících

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

6. Na podporu svého tvrzení stěžovatel tvrdil, že čl. 16 odst. 1 nařízení jasně stanoví, že NEB přijme opatření nezbytná k zajištění dodržování práv cestujících v případě porušení nařízení o právech cestujících v letecké dopravě. Stěžovatel dodal, že nezávazné stanovisko není účinným opatřením.

7. Ve svém stanovisku Komise vysvětlila, že nařízení o právech cestujících v letecké dopravě vyžaduje, aby letecké společnosti poskytovaly cestujícím pomoc (informace, občerstvení, ubytování a přesměrování/náhrady) v případě odepření nástupu na palubu nebo v případě, že jsou jejich lety zrušeny v krátké lhůtě nebo utrpí významné zpoždění. S výhradou určitých kvalifikačních kritérií nařízení o právech cestujících v letecké dopravě rovněž vyžaduje vyplacení náhrady v situacích odepření nástupu na palubu a zrušení narychlo.

8. Dodal, že na rozdíl od případů odepření nástupu na palubu nebo zrušení letu nařízení o právech cestujících v letecké dopravě výslovně nestanoví náhradu za zpoždění. Soudní dvůr EU však rozhodl, že cestující, jehož příjezd do místa určení byl zpožděn o více než tři hodiny, může mít za určitých okolností rovněž nárok na náhradu škody [3]. Nařízení o právech cestujících v letecké dopravě však letecké společnosti umožňuje odmítnout náhradu škody za předpokladu, že může prokázat, že příčinou takového zpoždění byly "mimořádné okolnosti", kterým by nemohla zabránit, i kdyby byla přijata všechna přiměřená opatření. Soudní dvůr EU potvrdil, že je na vnitrostátních soudech, aby rozhodly, zda nastanou "mimořádné okolnosti".

9. Pokud jde o prosazování nařízení o právech cestujících v letecké dopravě, Komise poukázala na to, že členské státy jsou povinny jmenovat subjekt odpovědný za prosazování nařízení, aby vyšetřil potenciální porušení nařízení o právech cestujících v letecké dopravě. Komise vysvětlila, že úlohou Nového evropského Bauhausu je sledovat, jak odvětví uplatňuje nařízení o právech cestujících v letecké dopravě, s cílem řešit problémy se špatnými postupy a identifikovat možné trendy nedodržování předpisů, které mohou představovat újmu pro spotřebitele. Je-li takový trend zjištěn, přijme vnitrostátní subjekt pověřený prosazováním práva vhodná nápravná opatření, včetně uložení sankcí letecké společnosti za nedodržování předpisů. Sankce, které jsou k dispozici, jsou zaměřeny spíše na řešení otázky kolektivní újmy než na poskytování individuální nápravy. Při posuzování stížnosti poskytnou vnitrostátní orgány pověřené prosazováním práva cestujícím poradenství, které jim pomůže učinit informované rozhodnutí o tom, zda záležitost projednat u soudu nebo prostřednictvím služby alternativního řešení sporů. Některé vnitrostátní orgány pověřené prosazováním práva tento proces usnadňují tím, že poskytují stanovisko k jednotlivé stížnosti, kterou může cestující použít na podporu svého tvrzení. Poradenství nebo stanovisko vnitrostátního subjektu odpovědného za prosazování však není pro leteckého dopravce ani soud závazné. Pokud je tedy cestující nespokojen s reakcí letecké společnosti na jakýkoli nárok na náhradu škody, musí se touto záležitostí zabývat přímo prostřednictvím vnitrostátního soudu nebo prostřednictvím mechanismů alternativního řešení sporů. V některých případech mohou cestující rovněž využít evropského řízení o drobných nárocích, jehož cílem je zjednodušit řešení malých přeshraničních sporů a snížit jejich náklady.

10. Komise vysvětlila, že řada subjektů zabývajících se vyřizováním obchodních stížností, jako je Reisrecht, nabízí cestujícím náhradu škody výměnou za účastnický poplatek a procento náhrady škody, kterou získají, pokud bude stížnost cestujícího úspěšná. Cestující však nejsou povinni využít tyto agentury k dosažení nápravy a mohou se obrátit na vnitrostátní soud sami. Většina členských států má pro drobné nároky této povahy jednoduché postupy. Alternativně mohou cestující v případě přeshraničních nároků využít mechanismus alternativního řešení sporů, vnitrostátní spotřebitelské organizace nebo síť evropských spotřebitelských center, která poskytuje své služby bezplatně.

11. Pokud jde o tvrzení stěžovatele, Komise uvedla, že článek 16 a 21. a 22. bod odůvodnění nařízení o právech cestujících v letecké dopravě ukládají členským státům povinnost jmenovat subjekt odpovědný za prosazování a zavést účinné, přiměřené a odrazující sankce, které subjektu odpovědnému za prosazování umožní prosazovat nařízení o právech cestujících v letecké dopravě v kolektivním zájmu cestujících. Článek 16 nařízení však nevyžaduje, aby členský stát udělil vnitrostátnímu subjektu odpovědnému za prosazování pravomoc vymáhat individuální nároky cestujících vůči leteckým dopravcům. Zatímco malý počet vnitrostátních orgánů pověřených prosazováním práva má širší úlohu v oblasti ochrany spotřebitele, která jim umožňuje posuzovat individuální nároky cestujících, nařízení pro ně takovou úlohu nestanoví. Komise proto nemá pravomoc nutit členské státy, aby od vnitrostátních orgánů pověřených prosazováním práva vyžadovaly vymáhání individuálních nároků cestujících. Cestující mají právo domáhat se individuální nápravy buď prostřednictvím soudu, nebo mechanismu alternativního řešení sporů. Stanovisko vnitrostátního subjektu odpovědného za prosazování může cestujícímu při uplatňování takového nároku pomoci.

12. Komise zdůraznila, že je na rozhodnutí členského státu, zda udělí vnitrostátnímu subjektu odpovědnému za prosazování pravomoc vymáhat individuální nároky cestujících vůči leteckým dopravcům. Ačkoli se Komise domnívá, že informace uvedené na jejích internetových stránkách jsou jasné, chce zajistit, aby neexistovala nejednoznačnost, která by mohla způsobit zmatení spotřebitelů. Individuální proces nápravy se však bude v jednotlivých členských státech lišit, a proto není možné poskytnout úplné informace o tomto procesu na vnitrostátní úrovni. Komise však uvedla, že na svých internetových stránkách – například ve formuláři stížnosti a na stránce s kontakty na Nový evropský Bauhaus – výrazně doplní toto prohlášení: „Vezměte prosím na vědomí, že příslušné orgány členských států obecně nemohou ve vztahu k jednotlivým stížnostem přijímat pro letecké společnosti závazná rozhodnutí. Pokud stále nejste spokojeni s odpovědí letecké společnosti, a to ani po odpovědi příslušného orgánu, budete se muset touto záležitostí zabývat u soudu nebo prostřednictvím postupů alternativního řešení sporů.“

13. Komise uvedla, že je veřejnému ochránci práv vděčná za to, že ji na tuto stížnost upozornil. Komise rovněž poukázala na to, že po veřejné konzultaci provádí přezkum nařízení č. 261/2004, které se týká úkolů a úlohy vnitrostátních orgánů pověřených prosazováním práva, a že na konci roku 2012 by měl být předložen legislativní návrh.

14. Stěžovatel ve svých připomínkách uvedl, že výklad Komise, podle něhož je cílem článku 16 nařízení o právech cestujících v letecké dopravě řešit spíše „kolektivní“ újmu než vymáhání individuálních nároků, je nesprávný. Stěžovatel uvedl, že to je v rozporu se samotným zněním článku 16 a rozsudkem tribunálu pro severní Nizozemsko ze dne 11. července 2013. Podle názoru stěžovatele má Komise zásadně nesprávné chápání rozsahu vynucovací povinnosti vnitrostátních orgánů pověřených prosazováním práva. Kromě toho výklad článku 16 nařízení o právech cestujících v letecké dopravě ze strany Komise není právě v kolektivním zájmu, neboť znamená, že budou napravena pouze protiprávní jednání, kvůli nimž cestující vedou soudní řízení, ale nikoli protiprávní jednání vůči všem ostatním cestujícím téhož letu.

15. Stěžovatel rovněž uvedl, že postoj Komise není v souladu s rozsudkem Soudního dvora EU ve věci C-344/04 [4], zejména s jeho bodem 45, v němž se uvádí, že: „Z těchto ustanovení ani z žádného jiného ustanovení Montrealské úmluvy nevyplývá, že autoři úmluvy měli v úmyslu chránit tyto dopravce před jakoukoli jinou formou zásahu, zejména před žalobou, kterou by mohly orgány veřejné moci navrhovat, aby standardizovaným a okamžitým způsobem napravili škodu, kterou představuje nepohodlí způsobené zpožděním letecké přepravy cestujících, aniž by cestující museli utrpět nepohodlí spojené s podáváním žalob na náhradu škody k soudům“ (kurzivou zvýraznil stěžovatel). Stěžovatel rovněž poukázal na vysokou úroveň ochrany cestujících, kterou má nařízení o právech cestujících v letecké dopravě zaručit a která byla zdůrazněna v rozsudku ve věci C-581/10 [5].

16. Stěžovatel nakonec zdůraznil, že Komise ve svém odůvodnění použila občanskoprávní pojem „nárok“, který se liší od pojmu „okamžité odškodnění“, který nevyžaduje zásah soudce. Stěžovatel poukázal na to, že pro rodinu může být obtížné získat odškodnění i pro děti, neboť se na ně vztahují zvláštní procesní pravidla. Soudní žaloba tedy není vhodným opravným prostředkem v případě porušení nařízení o právech cestujících v letecké dopravě.

Posouzení veřejného ochránce práv

17. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že tvrzení, které je třeba přezkoumat, spočívá v tom, že Komise nezajišťuje, aby členské státy správně prováděly právní předpisy EU o právech cestujících v letecké dopravě, protože netrvá na tom, že vnitrostátním subjektům pověřeným prosazováním práva musí být svěřena pravomoc prosazovat práva jednotlivých cestujících, a nikoli pouze pravomoc vydávat nezávazné stanovisko.

18. Článek 16 odst. 1 nařízení o právech cestujících v letecké dopravě stanoví, že „Každý členský stát určí subjekt odpovědný za prosazování tohoto nařízení, pokud jde o lety z letišť nacházejících se na jeho území a lety ze třetí země na tato letiště. V případě potřeby přijme tento subjekt opatření nezbytná k zajištění dodržování práv cestujících. V čl. 16 odst. 2 se stanoví, že „[...] každý cestující si může stěžovat u jakéhokoli subjektu určeného podle odstavce 1 nebo u jakéhokoli jiného příslušného subjektu určeného členským státem na údajné porušení tohoto nařízení [...]“(kurzivou zvýraznil autor stanoviska).

19. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že tato stížnost se týká výkladu článku 16 nařízení o právech cestujících v letecké dopravě: znamená to, že vnitrostátní orgány pověřené prosazováním práva by měly mít možnost řešit jednotlivé stížnosti a žádosti dotčených cestujících o náhradu škody, nebo je úkol vnitrostátních orgánů pověřených prosazováním práva omezen na obecný dohled nad leteckými dopravci při dodržování nařízení, včetně možnosti ukládat pokuty v případě porušení předpisů? Článek 16 nařízení o právech cestujících v letecké dopravě není v tomto ohledu zcela jasný. Veřejný ochránce práv však konstatuje, že nejvyšším orgánem v otázkách výkladu práva EU, jako je tento, je Soudní dvůr. Soudní dvůr se však dosud nezabýval otázkou, co je podle článku 16 nařízení o právech cestujících v letecké dopravě přesným úkolem vnitrostátních orgánů pověřených prosazováním práva.

20. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že článek 16 nařízení o právech cestujících v letecké dopravě výslovně nestanoví, že by se vnitrostátní orgány pověřené prosazováním práva měly zabývat individuálními žádostmi o náhradu škody od dotčených cestujících v letecké dopravě. Na druhé straně čl. 16 odst. 2 stanoví, že cestující v letecké dopravě si mohou u vnitrostátního subjektu odpovědného za prosazování nebo u jiného příslušného orgánu stěžovat na porušení nařízení o právech cestujících v letecké dopravě. Vzhledem k tomu, že subjekty odpovědné za prosazování jsou „subjekty odpovědné za prosazování“, které podle čl. 16 odst. 1 „přijmou opatření nezbytná k zajištění dodržování práv cestujících“, lze přinejmenším tvrdit, že toto prosazování rovněž znamená, že subjekty odpovědné za prosazování zajistí, aby cestující, kteří si stěžují na porušení nařízení a požadují odškodnění, byli odškodněni, pokud splňují kritéria pro odškodnění stanovená v nařízení a dále rozvinutá v judikatuře. Odškodnění je totiž jedním z práv cestujících stanovených v nařízení o právech cestujících v letecké dopravě, jejichž dodržování by měly vnitrostátní orgány pověřené prosazováním práva zajistit.

21. Na základě stávajícího znění článku 16 nařízení o cestujících v letecké dopravě proto veřejný ochránce práv není přesvědčen stanoviskem Komise, že článek 16 nařízení nevyžaduje, aby členský stát udělil vnitrostátnímu subjektu odpovědnému za prosazování pravomoc vymáhat individuální nároky cestujících vůči leteckým dopravcům, a že by se cestující měli místo toho obrátit na soud nebo na mechanismy alternativního řešení sporů. Avšak s ohledem na praxi, která je již po značnou dobu dodržována (kdy Komise doporučuje cestujícím obrátit se na soud nebo na mechanismy alternativního řešení sporů namísto vnitrostátních orgánů pověřených prosazováním práva [6]), a především vzhledem k tomu, že nařízení o právech cestujících v letecké dopravě je v současné době přezkoumáváno, se veřejná ochránkyně práv domnívá, že v této fázi nejsou odůvodněna žádná další šetření týkající se tvrzení a tvrzení stěžovatele, která se týkají současného znění článku 16.

22. Nařízení o právech cestujících v letecké dopravě je přezkoumáváno řádným legislativním postupem (článek 294 Smlouvy o fungování Evropské unie) a otázka, která je předmětem této stížnosti, tj. který orgán by se měl zabývat jednotlivými stížnostmi nebo nároky cestujících v letecké dopravě, je součástí tohoto přezkumu. Dne 13. března 2013 zveřejnila Komise svůj návrh na změnu nařízení č. 261/2004 [7]. Podle návrhu Komise musí letečtí dopravci poskytnout cestujícím účinné prostředky pro podávání stížností. Cestující se následně budou moci obrátit na subjekty pro mimosoudní vyřizování stížností, které budou stížnosti vyřizovat v přiměřené lhůtě a které budou jednat s podporou vnitrostátních orgánů pověřených prosazováním práva [8].

23. Veřejná ochránkyně práv bere na vědomí, že Parlament přijal svůj postoj k návrhu Komise v prvním čtení dne 5. února 2014 [9]. Několik pozměňovacích návrhů Parlamentu směřuje k posílení opravných prostředků, které budou mít cestující v případě porušení svých práv. Několik pozměňovacích návrhů Parlamentu například odkazuje na směrnici 2013/11/EU o alternativním řešení spotřebitelských sporů [10]. Legislativní usnesení Parlamentu stanoví, že letečtí dopravci budou muset informovat cestující o orgánech příslušných pro vyřizování stížností cestujících (změna 126). Podle pozměňovacího návrhu 129 členské státy zajistí, aby cestující v letecké dopravě mohli předkládat spory s leteckými dopravci nezávislým a účinným mechanismům mimosoudního řešení sporů. Za tímto účelem určí každý členský stát vnitrostátní subjekt nebo subjekty odpovědné za mimosoudní řešení sporů mezi leteckými dopravci a cestujícími. Pozměňovací návrh objasňuje, že tyto subjekty by měly být jiné než vnitrostátní orgány pověřené prosazováním práva. Pozměňovací návrh dále zdůrazňuje, že členské státy zajistí, aby tyto subjekty mimosoudního řešení krize mohly jednat prostřednictvím právně závazných a vymahatelných rozhodnutí.

24. Zda budou výše uvedené změny zachovány, bude samozřejmě záviset na postoji, který zaujme Rada EU, a na následných dalších postojích přijatých v rámci řádného legislativního postupu.

B. Závěr

Na základě svého šetření této stížnosti ji veřejná ochránkyně práv uzavírá následujícím závěrem:

V rámci tohoto žalobního důvodu nejsou odůvodněna žádná další šetření.

Stěžovatel a Komise budou o tomto rozhodnutí informováni.

Emily O'Reillyová

Ve Štrasburku dne 20. května 2014.

[1] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 261/2004 ze dne 11. února 2004, kterým se stanoví společná pravidla náhrad a pomoci cestujícím v letecké dopravě v případě odepření nástupu na palubu, zrušení nebo významného zpoždění letů a kterým se zrušuje nařízení (EHS) č. 295/91 (Úř. věst. 2004, L 46, s. 1).