Skutečnosti předcházející stížnosti

1. Tento případ se týká vypracování zprávy o hodnocení funkční způsobilosti týkající se zaměstnance, který podal stížnost na obtěžování u Evropské agentury pro léčivé přípravky (EMA).

2. Stěžovatel pracuje pro agenturu EMA od roku 1997. Stěžovatelka uvedla, že po důležité restrukturalizaci v rámci agentury EMA byl do jejího týmu jmenován nový orgán dohledu. Podle stěžovatelky ji od června 2011 začal její manažer psychicky obtěžovat. Dne 26. ledna 2012 tedy stěžovatelka podala na svého vedoucího pracovníka stížnost na psychické obtěžování.

3. Dne 9. března 2012 obdržela stěžovatelka PER za období od 30. června 2009 do 30. června 2011.

4. Dne 14. března 2012 podala stěžovatelka na základě čl. 90 odst. 2 služebního řádu stížnost týkající se její PER.

5. Dne 16. dubna 2012 agentura EMA informovala stěžovatele, že po důkladném zvážení výsledků šetření obvinění z psychického obtěžování nebudou přijata žádná další opatření a případ bude uzavřen. Agentura EMA informovala stěžovatelku, že proti tomuto rozhodnutí může podat stížnost podle čl. 90 odst. 2 služebního řádu.

6. Z informací obsažených ve spisu veřejného ochránce práv vyplývá, že stěžovatel byl v pracovní neschopnosti od 30. ledna 2012 do 1. května 2012, v pracovní neschopnosti od 2. května 2012 do 25. června 2012 a v neplacené dovolené po dobu jednoho roku počínaje 26. červnem 2012. Podle stěžovatelky se vzhledem k traumatické povaze těchto událostí rozhodla vzít si jeden rok neplacené dovolené.

7. V této souvislosti se stěžovatel dne 21. května 2012 obrátil na veřejného ochránce práv. Stěžovatelka zejména tvrdila, že agentura EMA ukončila její přístup ke svému profesnímu e-mailovému účtu, ačkoli byla do 25. června 2012 na dovolené za kalendářní rok. Z tohoto důvodu stěžovatelka tvrdila, že pro svůj případ nebyla schopna předložit podpůrné důkazy. Kromě toho, i když si vyžádala kopii závěrečné zprávy, na níž bylo založeno rozhodnutí o zamítnutí její stížnosti na psychické obtěžování, dosud ji neobdržela.

8. S ohledem na to zahájily útvary veřejné ochránkyně práv neformální postup, v němž vyzvaly agenturu EMA, aby se zabývala obavami stěžovatelky ohledně přístupu i) k jejímu profesnímu e-mailovému účtu a ii) k závěrečné zprávě, na níž bylo založeno rozhodnutí agentury EMA nepřijmout v případě stěžovatelky další opatření.

9. Dne 29. června 2012 agentura EMA zamítla stížnost podle čl. 90 odst. 2 týkající se žádosti stěžovatele o přezkum výkonnosti.

10. Dne 9. července 2012 poskytla EMA veřejné ochránkyni práv svou odpověď a přiložila kopii e-mailu zaslaného stěžovatelce dne 22. května 2012, v němž ji informovala, že o několik dní později bude mít přístup ke svému profesnímu e-mailovému účtu, aby mohla tisknout a pořizovat kopie dokumentů. Kromě toho EMA poskytla kopii dopisu zaslaného stěžovateli dne 29. května 2012, k němuž byla přiložena závěrečná zpráva týkající se stížnosti na obtěžování.

11. Útvary veřejné ochránkyně práv předaly odpověď agentury EMA stěžovatelce k vyjádření, kterou poskytla dne 28. srpna 2013.

12. Na žádost útvarů veřejného ochránce práv předložil stěžovatel ve dnech 4. a 18. října 2012 některé další dokumenty.

Předmět šetření

13. Dne 10. prosince 2012 zahájila veřejná ochránkyně práv šetření týkající se tohoto tvrzení:

Tvrzení:

Zpráva stěžovatele o hodnocení výkonnosti (dále jen „PER“) byla nespravedlivá.

14. V tomto ohledu veřejná ochránkyně práv konstatovala, že stížnost na obtěžování předcházela veřejné službě a že osoba, které se stížnost na obtěžování přímo týkala (tj. dohlížitel stěžovatele), se spolu se dvěma dalšími osobami, které byly rovněž zapojeny do vyšetřování obtěžování, podílela na vypracování této služby.

15. Pokud jde o tvrzení a související tvrzení, že agentura EMA řádně nevyřídila žádost stěžovatelky o přístup i) k jejímu profesnímu e-mailovému účtu a ii) k závěrečné zprávě, na níž bylo založeno rozhodnutí agentury EMA nepřijmout další opatření v případě stěžovatelky, veřejná ochránkyně práv se domnívala, že agentura EMA se těmito otázkami již zabývala. Pokud jde o tento aspekt stížnosti, nebyly tedy žádné důvody pro další šetření.

16. Pokud jde o tvrzení a související tvrzení, že agentura EMA nezabránila psychickému obtěžování stěžovatele, veřejná ochránkyně práv dospěla k závěru, že tento aspekt stížnosti je nepřípustný. Důvodem byla skutečnost, že stěžovatelka nepodala stížnost podle čl. 90 odst. 2 proti rozhodnutí o ukončení vyšetřování obtěžování, ačkoli byla o této možnosti informována agenturou EMA.

Šetření

17. Dne 25. března 2013 poskytla EMA své stanovisko k výše uvedenému tvrzení, které bylo předáno stěžovatelce k vyjádření.

18. Dne 24. dubna 2013 předložila stěžovatelka své připomínky.

Analýza a závěry veřejného ochránce práv

A. Tvrzení, že PER stěžovatele byla nespravedlivá

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

19. Agentura EMA ve svém stanovisku uvedla, že PER odráží pracovní výkon stěžovatele od 30. června 2009 do 30. června 2011. Jak již připustila ve svém rozhodnutí o zamítnutí stížnosti podle čl. 90 odst. 2, agentura EMA uznala, že lhůta pro přípravu PER měla být lépe dodržena. Bylo politováníhodné, že přezkum výkonnosti nebyl dokončen v příslušné lhůtě, a stěžovateli se za to omluvil.

20. Dne 5. července 2011 se však uskutečnily diskuse o hodnocení výkonnosti mezi stěžovatelkou a jejím nadřízeným a během měsíčních dvoustranných schůzek nebo týdenních schůzek týmu během referenčního období jí byla poskytnuta pravidelná zpětná vazba o její výkonnosti. Agentura EMA se proto domnívá, že dohled nad výkonem stěžovatele a jeho průběžné řízení ze strany orgánu dozoru stěžovatele je dostatečné.

21. Když tedy agentura EMA posuzovala stížnost stěžovatele podle čl. 90 odst. 2, dospěla k závěru, že žádost o přezkum výkonnosti je spravedlivá a přesná a není nepřiměřeně negativní ani odvetná, jak tvrdil stěžovatel.

22. Agentura EMA uznala, že vedoucí stěžovatele a další nadřízený byli během vyšetřování obtěžování dotazováni. Kromě toho byl vyšetřovatelem ve věci obtěžování další nadřízený stěžovatele, který se rovněž podílel na vypracování návrhu zákona o veřejných zakázkách. Agentura EMA však zdůraznila, že PER připravila odpovědným a nezaujatým způsobem.

23. Agentura EMA dále uvedla, že vyšetřování obtěžování v době dokončování přezkumu veřejné služby probíhalo. Jednalo se o dva samostatné formální postupy, které musely být dokončeny v přísných lhůtách. Bylo by tedy nevhodné pozastavit jednu z nich do doby, než bude znám výsledek druhé z nich.

24. Kromě toho agentura EMA přiložila kopii své příručky ke zprávám o hodnocení výkonnosti (dále jen „příručka“). Dodala, že je v souladu s její praxí, že za vypracování PER odpovídá nadřízený zaměstnance.

25. Stěžovatelka ve svém vyjádření argumenty agentury EMA odmítla. Stěžovatelka se v podstatě domnívala, že její stížnost podle čl. 90 odst. 2 je „částečně nesprávná, nepřiměřeně negativní a má odvetnou povahu“ v důsledku její stížnosti na psychické obtěžování.

26. Konstatovala, že dotčená PER je v ostrém kontrastu s jejími předchozími PER, které byly velmi pozitivní a do značné míry odkazovaly na stejné nebo podobné povinnosti. Stěžovatelka rovněž poukázala na to, že navzdory četným upomínkám adresovaným jejímu nadřízenému obdržela PER 8 měsíců po skončení referenčního období.

Posouzení veřejného ochránce práv

27. Jako výchozí bod veřejný ochránce práv konstatuje, že čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv, který stanoví právo na řádnou správu, stanoví, že:

„Každý má právo na to, aby jeho záležitosti byly orgány, institucemi a jinými subjekty Unie řešeny nestranně, spravedlivě a v přiměřené lhůtě.“

28. Podle článku 43 služebního řádu „[k]valifikovanost, výkonnost a chování každého úředníka ve službě jsou předmětem pravidelné zprávy, která se vypracovává nejméně jednou za dva roky, jak stanoví každý orgán“.

29. Z Příručky agentury EMA vyplývá, že hodnocení se provádí každé dva roky.[1] Příručka uvádí, že PER "poskytuje objektivní souhrnné posouzení výkonnosti a úspěchů zaměstnance."[2]

30. Je třeba poznamenat, že v rámci orgánů EU je PER obvykle připravována „vykazujícím úředníkem“ a „hodnotitelem“. Kromě toho mohou být v případě potřeby konzultováni další nadřízení. V této souvislosti příručka agentury EMA stanoví, že "[a] je obecnou zásadou, že hodnotitelem je další přímý nadřízený nebo pověřený přímý nadřízený zaměstnance a hodnotitel je další přímý nadřízený."[3] Příručka však uvádí, že "[t]ento hodnotitel může v případě potřeby delegovat úlohu hodnotitele v rámci oddílu."[4]

31. Kromě toho "[z]práva o hodnocení výkonnosti musí být vypracována v době, kdy je splatná, a to i v případě, že zaměstnanec je v době mateřské dovolené, dlouhodobé pracovní neschopnosti nebo placené dovolené mimo kancelář."[5]

32. Podle příručky „[z]práva o hodnocení výkonnosti by měla být co nejobjektivnější [...]. Hodnotitel by měl dávat pozor na jakékoli známky podjatosti a ověřit, zda se úsudek hodnotitele zakládá na profesních důvodech."[6]

33. Pokud jde o projednávanou věc, soudy EU opakovaně rozhodly, že hodnotící zprávy, i když je pro soud obtížné je přezkoumat, mohou být stiženy procesními chybami, zjevnými věcnými chybami a zneužitím diskreční pravomoci [7].

34. Veřejný ochránce práv navíc soustavně zastává názor, že zásady řádné správy, a zejména zásada rovného zacházení, vyžadují, aby orgány EU zajistily, že jejich práce nebude ovlivněna žádným skutečným, potenciálním nebo zjevným střetem zájmů [8].

35. V této souvislosti považuje veřejná ochránkyně práv za užitečné odkázat na pokyny OECD pro řešení střetu zájmů ve veřejné službě [9], které poskytují následující definici "střetu zájmů":

i) Ke skutečnému střetu zájmů dochází, pokud existuje střet mezi veřejnými povinnostmi
veřejného činitele a jeho soukromými zájmy, například pokud má veřejný činitel soukromé zájmy, které by mohly nepatřičně ovlivnit výkon jeho úředních povinností a odpovědností.

ii) O zjevném střetu zájmů lze říci, že existuje tam, kde navzdory
skutečnosti, že ke skutečnému střetu zájmů nedochází, existuje dojem, že soukromé zájmy veřejného činitele by mohly nepatřičně ovlivnit
výkon jeho povinností.

iii) K potenciálnímu střetu dochází, pokud má úředník veřejné správy soukromé zájmy, které jsou takové, že by ke střetu zájmů došlo, pokud by se úředník v budoucnu zapojil do příslušných úředních povinností.

36. Pokud jde o tento případ, veřejná ochránkyně práv se domnívá, že tvrzení stěžovatele, že nařízení o veřejných zakázkách bylo „nepřípustně negativní a odvetné“ povahy, se v podstatě rovná tvrzení o zjevné chybě a/nebo zneužití pravomoci při jeho přípravě. Agentura EMA naopak tvrdila, že přezkum výkonnosti byl připraven "zodpovědným a nestranným způsobem".

37. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že žádná ze stran nepředložila důkazy na podporu svých postojů. Za těchto okolností nemá veřejný ochránce práv dostatečný základ k tomu, aby věděl, zda veřejná služba zaměstnanosti byla či nebyla stižena zjevným pochybením nebo zneužitím pravomoci. Jinými slovy, nelze určit, zda PER byla přesná a spravedlivá, jak tvrdí EMA, nebo nepřesná, nespravedlivá a motivovaná sankčními úvahami, jak tvrdil stěžovatel.

38. Nelze však zpochybnit, že stěžovatelka podala stížnost na „oznamující osobu“ (tj. jejího přímého vedoucího) z důvodu psychického obtěžování. Kromě toho z písemností ve spise vyplývá, že "hodnotitel" pro účely PER byl rovněž zapojen do vyšetřování obtěžování. Ačkoli tato osoba nebyla stěžovatelkou obviněna z psychického obtěžování, důrazně popřela obvinění vznesená proti jejímu přímému vedoucímu a důrazně podpořila pozici vedoucího pracovníka. Konečně vyšetřovatel v rámci vyšetřování obtěžování, který nakonec navrhl zamítnutí stížnosti na obtěžování, se rovněž podílel na přípravě PER.

39. Veřejná ochránkyně práv bere na vědomí, že výběr zaměstnanců agentury EMA, kteří vypracovávali zprávu o výkonnosti programů, byl v souladu s obecnými zásadami stanovenými v její příručce (bod 30 výše). Jak však uznává i samotná příručka, jejím cílem je poskytnout objektivní posouzení výkonnosti zaměstnance. Příručka navíc uznává, že příslušné úlohy mohou být v případě potřeby delegovány.

40. S ohledem na stávající okolnosti, kdy bylo vyšetřování psychického obtěžování vedeno současně a zahrnovalo tytéž osoby jako osoby odpovědné za přípravu PER, má veřejný ochránce práv za to, že v souladu se zásadami řádné správy měla EMA svěřit přípravu PER jiným zaměstnancům, kteří nejsou dotčeni vyšetřováním obtěžování ani se ho neúčastní.

41. To by zabránilo vzniku přinejmenším zjevného střetu zájmů. Je totiž obtížné rozptýlit dojem, že současné zapojení dotčených zaměstnanců do vyšetřování obtěžování je mohlo ohrozit při výkonu jejich povinností, a zejména jejich objektivitu a spravedlnost, při přípravě VVZ.

42. Argument EMA, že vyšetřování obtěžování a příprava PER byly dva samostatné formální postupy, které musely být dokončeny v přísných lhůtách, není přesvědčivý. Veřejná ochránkyně práv souhlasí s agenturou EMA, že by nebylo vhodné pozastavit jednu z nich, dokud nebude znám výsledek druhé z nich. V praxi měla EMA v souladu se zásadami řádné správy a v souladu s vlastní příručkou agentury EMA svěřit přípravu PER jiným zaměstnancům, kteří nejsou zapojeni do vyšetřování obtěžování.

43. S ohledem na výše uvedené dospěla veřejná ochránkyně práv k závěru, že se EMA v projednávané věci dopustila nesprávného úředního postupu. V takovém případě by veřejný ochránce práv mohl zvážit navržení smírného řešení nebo předložení návrhu doporučení dotčenému orgánu. Je však třeba uvést, že stěžovatel netvrdil, že by EMA měla vypracovat novou PER, která není stižena nesrovnalostmi. To ostatně nevyplývá ani z připomínek stěžovatele. Podle informací poskytnutých stěžovatelkou je třeba rovněž poznamenat, že v mezidobí opustila agenturu EMA. Za těchto okolností se veřejná ochránkyně práv domnívá, že není vhodné navrhovat smírné řešení ani předkládat návrh doporučení. Veřejná ochránkyně práv proto místo toho učiní kritickou poznámku.

44. Pokud jde o tvrzení stěžovatele, že veřejná ochránkyně práv nebyla připravena včas, veřejná ochránkyně práv konstatuje, že příručka agentury EMA je v tomto ohledu jasná, neboť uvádí, že veřejná ochránkyně práv musí být připravena v době, kdy je splatná (tj. každé dva roky). Kromě toho Soudní dvůr rozhodl, že zpoždění při přípravě PER nejsou slučitelná se zásadami řádné správy [10].

45. Veřejná ochránkyně práv bere na vědomí, že agentura EMA tento bod uznala a omluvila se za něj. Kromě toho ze spisu veřejného ochránce práv nevyplývá, že by stěžovatel byl nepříznivě ovlivněn (například pokud jde o povýšení) zpožděním přibližně 8 měsíců. Za těchto okolností se veřejný ochránce práv domnívá, že v souvislosti s tímto aspektem stížnosti není třeba podnikat další kroky.

B. Závěry

Na základě šetření této stížnosti ji veřejná ochránkyně práv uzavírá následující kritickou poznámkou:

Osvědčenou správní praxí je zajistit, aby zprávy o hodnocení výkonnosti vypracovávali zaměstnanci, kteří nejsou dotčeni žádným skutečným, potenciálním ani zjevným střetem zájmů. V projednávané věci EMA nezabránila zjevnému střetu zájmů. Jedná se o nesprávný úřední postup.

Stěžovatel a agentura EMA budou o tomto rozhodnutí informováni.

Emily O'Reillyová

Ve Štrasburku dne 28. ledna 2014.