Skutečnosti předcházející stížnosti

1. Stěžovatelem je organizace občanské společnosti, která je podle svých internetových stránek koalicí téměř 200 veřejných zájmových skupin, odborů, akademických pracovníků a podniků působících v oblasti veřejných záležitostí, které se zabývají rostoucím vlivem korporátních lobbistů na politickou agendu v Evropě a jejím dopadem na tvorbu politik v EU.

2. Dne 8. srpna 2008 zaslala organizace, která je součástí koalice tvořící stěžovatele, předsedovi a místopředsedovi Evropské komise otevřené dopisy, v nichž Komisi upozornila na některé otázky týkající se expertních skupin. Přitom odkázala na zásady a pokyny Komise pro shromažďování a využívání odborných znalostí [1], jakož i na minimální standardy pro konzultace [2]. Stěžovatel v podstatě zdůraznil, že v zájmu transparentnosti je důležité, aby veřejnost věděla, kdo je konzultován a proč, a požádal o zveřejnění seznamů členů expertních skupin, které poskytují poradenství Komisi. Kromě toho tvrdila, že zvláštní zájmové skupiny mají privilegovaný přístup ke Komisi a že na rozdíl od výše uvedených sdělení Komise tvoří obchodní zájmy absolutní většinu nad všemi ostatními konzultovanými nevládními subjekty. Stěžovatel vyzval Komisi, aby stanovila jednotná kritéria pro výběr členů a zahrnula do nich „jasnou definici toho, co znamená rovné, přiměřené a participativní zastoupení všech relevantních a dotčených skupin ve společnosti“.

3. Generální tajemník Komise odpověděl jménem Komise dopisem ze dne 19. září 2008 a uvedl, že transparentnost byla prostřednictvím Evropské iniciativy pro transparentnost zařazena do popředí strategického programu Komise. Posledním vývojem v této oblasti bylo vytvoření internetového rejstříku zástupců zájmových skupin a rejstříku expertních skupin (včetně zveřejňování jmen členů expertních skupin od roku 2006). Kromě toho Komise přijala horizontální pravidla pro skupiny odborníků (SEK(2005)1004), kterými se mají řídit všechny její útvary při vytváření skupiny odborníků, jmenování jejích odborníků nebo organizaci jejích zasedání. Generální tajemník Komise vysvětlil, že úlohou expertních skupin je poskytovat útvarům Komise odborné znalosti na vysoké úrovni, a nikoli zastupování zájmových skupin. Základem pro výběr odborníků jsou tedy jejich odborné znalosti, i když mohou rovněž zastupovat specifické zájmy. Vzhledem k tomu, že polovina expertních skupin je složena z odborníků z vnitrostátních správních orgánů, mají zbývající smíšené složení, které zahrnuje akademické pracovníky nebo vědce za svou osobu, veřejné činitele, nevládní organizace a podnikatelský sektor. Podle Komise je celkové složení expertních skupin vyvážené: Nevládní organizace a odbory a podnikatelský sektor jsou zastoupeny v 25 % odborných skupin, akademičtí a vědečtí pracovníci v 30 % a odborníci z praxe v 70 % odborných skupin.

4. Pokud jde o konkrétní skupiny uvedené v dopisech stěžovatele, poskytl generální tajemník Komise přílohu nazvanou „Technické informace týkající se některých skupin spadajících do působnosti GŘ [3] Podniky a průmysl, GŘ pro životní prostředí, GŘ pro výzkum, GŘ pro dopravu a energetiku a GŘ pro zdraví a spotřebitele“. Pokud jde o složení těchto skupin odborníků, Komise vyzvala stěžovatele, aby zohlednil tyto faktory: i) složení závisí na konkrétním cíli/mandátu skupiny, ii) odborné skupiny nepřijímají rozhodnutí, iii) v případě jediného návrhu by mohlo být konzultováno několik skupin a iv) odborné skupiny jsou pouze jedním ze způsobů shromažďování zkušeností nebo získávání názorů od různých zúčastněných stran vzhledem k tomu, že Komise používá doplňkové nebo alternativní prostředky shromažďování odborných znalostí a/nebo zastupování zájmů, jako jsou studie, evropské agentury, zelené knihy, slyšení atd.

5. Pokud jde o zveřejňování jmen členů skupiny odborníků, Komise zopakovala svůj závazek tak učinit, ale vysvětlila, že je to předvídatelné pouze pro jednotlivce, kteří se účastní osobně. Je-li organizace zastupována jednotlivci na rotačním základě, zveřejní se název organizace. Komise stěžovatele ujistila, že proces zveřejňování jmen osob bude dokončen do konce roku 2008. Komise rovněž vysvětlila, že provádí hodnocení horizontálních pravidel pro expertní skupiny s cílem posoudit, zda by bylo možné provést další zlepšení.

6. V otevřeném dopise ze dne 16. prosince 2008 stěžovatel uvítal pokrok dosažený při zveřejňování členství v odborných skupinách a uznal záměr Komise zveřejnit všechna jména do ledna 2009. Poukázal však na to, že u dvou třetin skupin stále chybí základní informace. Stěžovatel požádal Komisi, aby objasnila následující body uvedené v jeho dopise: Za prvé stěžovatel tvrdil, že členství v expertní skupině by mělo být podmíněno zveřejněním jména odborníka a v zájmu transparentnosti by důvěrnost měla platit pouze výjimečně. Za druhé, stěžovatel požádal o potvrzení, že se na skupiny odborníků vztahují minimální standardy pro konzultační komunikaci, jakož i pokyny pro shromažďování a využívání odborných znalostí. Za třetí, žadatel požádal Komisi o stanovisko k tomu, zda jsou některé skupiny v souladu s výše uvedenými sděleními [4]. Za čtvrté, stěžovatel vyjádřil znepokojení nad prohlášením Komise, že "kvalita odborných znalostí převažuje nad zastupováním zájmů"a že "úroveň a kvalita jednotlivých odborníků prezentovaných na každém zasedání je často důležitější než počet odborníků zastupujících různé zájmy."Podle stěžovatele to vysvětluje, proč složení skupin odborníků není dostatečně rozmanité, aby bylo zajištěno, že jsou zastoupeny "rozdíly ve vědeckém přístupu". Chyběly „[D] ifferent types of expertise and different institutional affiliations“, jako jsou univerzity a organizace veřejného zájmu, zatímco pouze společnosti, které mají přímý finanční zájem na určitých politikách EU, jsou vyzvány, aby Komisi poskytly příslušné odborné znalosti. Zapáté stěžovatel vyjádřil znepokojení nad prohlášením Komise, že počet organizací v rámci skupiny odborníků neovlivňuje rovnováhu zájmů, a vysvětlil, že počet případů, kdy je konkrétní názor zastoupen, může ovlivnit rozhodování v rámci skupiny. Stěžovatel rovněž vyjádřil nesouhlas s tvrzením, že horizontální pravidla pro expertní skupiny zajišťují transparentnost. Bylo proto potěšeno, že tato pravidla podléhají hodnocení. Kromě toho stěžovatel vyjádřil přesvědčení, že by Komise měla zavést otevřený, transparentní a inkluzivní proces výběru členů skupiny odborníků.

7. Dne 9. března 2009 Komise informovala stěžovatele, že ačkoli formálně neobdržela dopis ze dne 16. prosince 2008, byl tento dopis připojen k parlamentní otázce E-7074/08. Komise měla za to, že odpověď předsedy Komise na tuto otázku ze dne 6. března 2009 se zabývala většinou otázek vznesených v tomto dopise. Komise rovněž informovala stěžovatele, že veřejný rejstřík expertních skupin byl dokončen v lednu 2009.

8. Odpověď Komise na parlamentní otázku E-7074/08 je následující. Pokud jde o zveřejnění jmen odborníků, Komise v podstatě uvedla, že členové, kteří jsou proti zveřejnění, musí uvést platné důvody, a pokud tak neučiní, nemohou již být členy expertních skupin. Pokud jde o použitelnost sdělení o minimálních standardech pro konzultace, Komise potvrdila, že se vztahují na skupiny odborníků zapojené do různých fází cyklu tvorby politik, ale že nejsou relevantní, pokud se skupiny odborníků zabývají čistě technickými otázkami. Pokud jde o soulad šesti skupin odborníků uvedených stěžovatelem v dopise ze dne 16. prosince 2008 s příslušnými sděleními, Komise uvedla, že tomu tak bylo v případě pěti z nich, zatímco jedna skupina se od roku 2004 nesešla. Komise odmítla tvrzení, že existuje kompromis mezi kvalitou odborných znalostí a rozmanitostí názorů. Komise obhajovala své předchozí prohlášení, že "počet organizací se nepovažuje za měřítko pro vyvážení zájmů". Konečně Komise uvedla, že nepovažuje za nutné vypracovat obecná kritéria výběru. Výběr odborníků v případech, kdy se Komise snaží získat nejlepší dostupné odborné znalosti a zajistit vyvážené zastoupení dotčených zájmů, může záviset na řadě faktorů, jako je dotčená oblast a mandát skupiny. Je-li třeba do těchto skupin jmenovat odborníky, stanoví kritéria výběru Komise ve výzvě k podávání přihlášek.

9. Dopisem ze dne 31. července 2009 zaslal stěžovatel Komisi stížnost na skutečnost, že „Komise nezajišťuje dostatečnou transparentnost složení expertních skupin a nepřijala dostatečná opatření k nápravě nevyváženého složení některých expertních skupin.“Stěžovatel konkrétně zpochybnil následující stanovisko Komise uvedené v předchozí korespondenci a odpověď Komise na parlamentní otázku E-7074/08: i) zveřejňování informací o členství v expertních skupinách není úplné; ii) minimální standardy pro konzultační komunikaci se vztahují na skupiny odborníků zabývající se technickými otázkami; iii) některé odborné skupiny ovládané průmyslem nedodržují příslušná sdělení; iv) je nezbytné přijmout nová výběrová kritéria pro expertní skupiny; v) důvody, na jejichž základě jsou členové skupiny odborníků vyloučeni ze zveřejnění, by měly být zveřejněny; a vi) zástupci společností a lobbisté se nemohou účastnit „osobní činnosti“. Stěžovatel požádal Komisi, aby přijala opatření v souladu s jeho výše uvedenými stanovisky.

10. Dopisem ze dne 23. října 2009 Komise stěžovateli odpověděla, poděkovala mu za setkání s Komisí dne 22. září 2009 za účelem neformální diskuse a zabývala se body, které stěžovatel uvedl ve svém dopise v pořadí, v jakém byly učiněny.

i) Pokud jde o zveřejnění členství v Rejstříku expertních skupin, Komise obhájila své prohlášení, že v současné době je poskytnuto úplné zveřejnění. Komise konkrétně vysvětlila, že v dopise stěžovatele bylo uvedeno 103 skupin. 44 z nich se totiž skládá výlučně z vnitrostátních orgánů a odborníci, kteří se účastní zasedání skupin odborníků, nejsou jmenováni jmenovitě. V těchto případech postačí uvedení vnitrostátního orgánu. Pokud jde o 38 dalších skupin, Komise poděkovala stěžovateli za to, že upozornil na faktické chyby v rejstříku, které byly od té doby opraveny. Chyby připisovala obrovskému množství informací a omezeným dostupným zdrojům a zavázala se zlepšit informace o odborných skupinách. Ve 20 případech se Komise domnívala, že tvrzení žadatele nejsou odůvodněná, a to buď proto, že seznam je skutečně poskytnut, nebo "protože informace obsažené v rejstříku neumožňují uvést, že členové zastupují výrobní odvětví, a proto není třeba uvádět jména členů výrobního odvětví."Pokud jde o zbývající skupinu, Komise připustila, že seznam pro ni nebyl poskytnut. Informace týkající se této skupiny byly z rejstříku odstraněny, „protože se nezdálo, že by se jednalo o skutečnou skupinu odborníků, ale spíše o sérii jednorázových schůzek.“

ii) Pokud jde o použitelnost sdělení o minimálních standardech pro konzultace, Komise uvedla, že se použije pouze v případě, že si Komise přeje získat podněty od zúčastněných stran pro tvorbu politiky před rozhodnutím Komise a při konzultacích o hlavních politických iniciativách. Sdělení by se mohlo vztahovat na „odborné skupiny zabývající se otázkami, které nejsou součástí cyklu tvorby politik, za předpokladu, že jsou přizpůsobeny úkolům, které mají být prováděny“.

iii) Pokud jde o složení expertních skupin, Komise uvedla, že „členství v expertních skupinách je určeno především mandátem/úkoly skupiny a konkrétními požadovanými odbornými znalostmi. Pokud je to Komise, kdo jmenuje odborníky za svou osobu, provádí se výběr, zejména prostřednictvím výzev k podávání přihlášek. Někdy je složení expertních skupin stanoveno zákonodárcem. Odborné skupiny jsou navíc pouze jedním ze způsobů shromažďování odborných znalostí při získávání názorů od zúčastněných stran. Práce expertních skupin je často doplňována dalšími nástroji a procesy, jako jsou studie, veřejné konzultace, evropské agentury, zelené knihy a slyšení. Míra celkové účasti a zapojení zúčastněných stran v dané záležitosti by proto měla být posuzována s ohledem na všechny iniciativy Komise, a nikoli pouhým zkoumáním složení jednotlivých skupin odborníků.“

iv) Pokud jde o vypracování obecných kritérií pro výběr členů expertních skupin, Komise zdůraznila, že „výběr odborníků závisí na řadě různých faktorů, jako je dotčená oblast, mandát skupiny, požadované specifické odborné znalosti, jakož i možná výběrová řízení, která může normotvůrce stanovit při zřizování expertních skupin. Pokud je to Komise, kdo jmenuje odborníky za svou osobu, vždy se snažíme organizovat výběrové řízení tak, aby byla zaručena vysoká úroveň odborných znalostí a pokud možno geografická a genderová vyváženost, aniž by docházelo ke střetu zájmů. Jak již bylo uvedeno, výběr se provádí mimo jiné prostřednictvím výzev k podávání přihlášek.“ Komise uvedla, že je odhodlána zvýšit transparentnost a při aktualizaci rámce pro skupiny odborníků zváží další kroky ke zlepšení platných výběrových řízení.

v) Pokud jde o zveřejnění počtu odborníků pro každou skupinu v rejstříku a důvody, proč nejsou uvedena některá jména, Komise vysvětlila, že výjimku ze zveřejnění lze udělit pouze tehdy, pokud by zveřejnění jména odborníka mohlo ohrozit jeho bezpečnost nebo integritu nebo nepřiměřeně poškodit jeho soukromí. Pokud by byl konkrétní důvod anonymity zveřejněn v rejstříku, hrozilo by, že dotčená osoba bude identifikována, což by pravděpodobně narušilo soukromí a osobní údaje odborníka.

vi) Pokud jde o otázku zástupců odvětví, kteří se účastní osobně, Komise zdůraznila význam specifických odborných znalostí požadovaných skupinou odborníků, které mohou odůvodnit účast člena z odvětví. Jsou-li tito odborníci jmenováni za svou osobu, „jsou povinni podepsat písemné prohlášení, že jednají ve veřejném zájmu, spolu s prohlášením, zda existuje zájem, který by ohrozil jejich nezávislost. Pokud odborníci odmítnou tato prohlášení podepsat, jsou vyloučeni ze skupin odborníků.“ Komise poté analyzovala úlohu skupin odborníků jako diskusních fór a diskusních fór, jejichž hlavním úkolem je poskytovat Komisi odborné znalosti na vysoké úrovni. Dodala však, že při navrhování nové politiky nebo opatření zůstává zcela nezávislá. Pokud jde o zveřejňování všech prohlášení o veřejném zájmu a o střetu zájmů, Komise vysvětlila, že by to nebylo užitečné, neboť v mnoha případech jsou příslušné dokumenty pouze podepsanými standardními prohlášeními. Pokud má veřejnost zájem o konkrétní obsah těchto prohlášení, může požádat o přístup k dokumentům podle nařízení č. 1049/2001.

11. V příloze svého dopisu Komise poskytla podrobné informace týkající se jednotlivých skupin odborníků uvedených v dopise stěžovatele. Týkají se šesti skupin řízených GŘ pro podniky, dvou skupin řízených GŘ pro výzkum, dvou skupin řízených GŘ pro vnitřní trh, jedné skupiny řízené GŘ pro životní prostředí, jedné skupiny řízené GŘ pro informační společnost a jedné skupiny řízené GŘ pro dopravu a energetiku.

12. V listopadu 2009 stěžovatel zveřejnil zprávu nazvanou „Komise pro vlastní spotřebu: úloha finančního odvětví při utváření regulace EU“. Stručně řečeno, zpráva kritizuje složení expertních skupin, které poskytují Komisi poradenství v oblasti finanční regulace. Podle názoru žadatele údajně jednostranný vstup, který Komise obdržela od skupin odborníků, jimž dominuje finanční odvětví, „přímo přispěl k současné finanční nestabilitě“.

13. V dopise ze dne 18. února 2010 adresovaném komisaři odpovědnému za vnitřní trh a služby stěžovatel identifikoval osm skupin, jejichž členství zvýhodňovalo odvětví finančního podnikání uvedené ve studii z listopadu 2009, a přidal nedávno vytvořenou skupinu .. Stěžovatel zopakoval svůj názor, že tyto skupiny nerespektují pokyny pro shromažďování a využívání odborných znalostí a minimální standardy pro sdělení o konzultacích, a požádal o schůzku za účelem projednání konkrétních kroků, které Komise hodlá přijmout, aby zaručila vyvážené zastoupení.

14. Dne 28. července 2010 podal stěžovatel tuto stížnost veřejnému ochránci práv.

Předmět šetření

15. Ve svém podnětu předložil žadatel tato tvrzení a tvrzení:

Tvrzení

(1) Komise neposkytla úplný rejstřík expertních skupin.

Na podporu tohoto tvrzení stěžovatel tvrdí, že členství v řadě expertních skupin zůstává nejasné. Kromě toho existují skupiny odborníků, které nejsou do rejstříku zahrnuty vůbec.

(2) Komise nezaručila dostatečnou transparentnost fungování expertních skupin.

Na podporu tohoto tvrzení stěžovatel tvrdí, že i) Komise neposkytuje veřejnosti informace potřebné k posouzení celkové účasti a zapojení zúčastněných stran v dané záležitosti; ii) Komise nezveřejňuje komplexní přehled zasedání a nemá internetové stránky, na nichž by byly shrnuty všechny konzultační a odborné činnosti týkající se různých politických a legislativních iniciativ, a iii) u naprosté většiny expertních skupin nejsou pořady jednání a zápisy z jednání k dispozici on-line prostřednictvím odkazů od expertních skupin.

(3) Komise jednotně nepřijala osvědčené postupy týkající se zástupců odvětví, kteří jsou jmenováni do odborných skupin za svou osobu.

Na podporu tohoto tvrzení žadatel tvrdí, že i) Komise dostatečně nezohledňuje potenciální střet zájmů zástupců odvětví jednajících za svou osobu; ii) že (potenciální) střet zájmů nelze kompenzovat prohlášením o závazku ve veřejném zájmu.

(4) Komise neposkytla přesvědčivé důvody, proč nevypracovala obecná kritéria pro výběr členů expertních skupin.

Na podporu tohoto tvrzení stěžovatel tvrdí, že současné výběrové řízení je neslučitelné s pokyny pro shromažďování a využívání odborných znalostí a s minimálními standardy pro konzultační komunikaci.

(5) Komise nezajistila vyvážené složení expertních skupin.

Na podporu tohoto tvrzení žadatel tvrdí, že ve většině skupin odborníků určených žadatelem tvoří většinu zástupci průmyslu, zatímco všechny ostatní zúčastněné strany, jako jsou skupiny spotřebitelů, akademičtí pracovníci a občanská společnost, jsou nedostatečně zastoupeny.

Pohledávky

(1) Komise by měla dokončit svůj rejstřík expertních skupin tím, že zajistí, aby zahrnoval všechny odborníky a všechny expertní skupiny.

(2) Komise by měla zajistit náležitou transparentnost práce skupin odborníků zveřejňováním pořádaných zasedání a poskytováním odkazů na pořady jednání a zápisy z jednání a další relevantní informace, jako jsou prohlášení o veřejném zájmu a prohlášení o střetu zájmů.

(3) Komise by měla ve všech ostatních generálních ředitelstvích důsledně uplatňovat zásadu obsaženou v pokynech GŘ SANCO ke střetu zájmů, že osoba, o níž je známo, že pracuje pro organizaci se zvláštním zájmem na konkrétní politické otázce, by neměla být jmenována, aby poskytovala Komisi poradenství.

(4) Komise by měla vypracovat a zveřejnit obecná kritéria pro výběr členů expertních skupin.

(5) Komise by se měla zabývat otázkou nevyváženého složení expertních skupin.

Šetření

16. Stížnost byla postoupena předsedovi Komise k vyjádření stanoviska. Stanovisko Komise ze dne 22. února 2011 bylo stěžovateli předáno s výzvou k vyjádření. Stěžovatel předložil připomínky dne 31. května 2011.

17. Dne 27. června 2013 předložila veřejná ochránkyně práv Komisi smírný návrh řešení, na který Komise odpověděla dne 30. října 2013. Odpověď Komise byla stěžovateli předána s výzvou k předložení připomínek. Jako vyjádření stěžovatel dne 6. listopadu 2013 předložil zprávu z listopadu 2013 nazvanou „Rok nesplněných slibů – velké podniky jsou stále odpovědné za expertní skupiny EU, přestože se zavázaly k reformě“, jejímž je stěžovatel spoluautorem.

Analýza a závěry veřejného ochránce práv

Úvodní poznámky

18. Toto šetření veřejné ochránkyně práv se týká některých aspektů složení, fungování a transparentnosti expertních skupin Komise. Pravidlo 2 horizontálních pravidel pro expertní skupiny Komise [5] stanoví následující definici expertní skupiny Komise:

"1."skupinou odborníků Komise" (dále jen "skupina odborníků") poradní subjekt zřízený Komisí nebo jejími útvary za účelem poskytování poradenství a odborných znalostí, jak je stanoveno v článku 3, který se skládá nejméně ze šesti členů a má se sejít více než jednou.

2) "Formální skupinou odborníků" se rozumí skupina odborníků zřízená rozhodnutím Komise.

3) "neformální skupinou odborníků" skupina odborníků zřízená útvarem Komise se souhlasem generálního sekretariátu."

Pravidlo 2 odst. 4 horizontálních pravidel pro expertní skupiny Komise navíc stanoví následující definici jiných podobných subjektů:

„Jiným podobným subjektem“ se rozumí poradní subjekt, který nebyl zřízen Komisí nebo jejími útvary a jehož úloha je stejná nebo podobná úloze stanovené v článku 3 a pro který útvary Komise zajišťují správní a finanční řízení.“

Článek 3 horizontálních pravidel pro expertní skupiny Komise upřesňuje úlohu expertních skupin takto:

„Úlohou skupin odborníků je poskytovat Komisi a jejím útvarům poradenství a odborné znalosti týkající se:

1) příprava legislativních návrhů a politických iniciativ v rámci práva podnětu Komise;

2) příprava aktů v přenesené pravomoci;

3) provádění stávajících právních předpisů, programů a politik Unie, jakož i koordinace a spolupráce s členskými státy a zúčastněnými stranami v tomto ohledu.“

Pro účely tohoto šetření veřejný ochránce práv považuje odkaz na „skupiny odborníků“ v tvrzeních a nárocích předložených stěžovatelem za odkaz na formální a neformální skupiny odborníků Komise, jakož i na další podobné subjekty.

19. Ve svých připomínkách ke stanovisku Komise stěžovatel zastával názor, že v současné době existuje více než 100 nevyvážených expertních skupin, což vedlo k tomu, že politiky EU sloužily úzkému zájmu namísto společného zájmu občanů EU. Podle stěžovatele to bylo zdůrazněno například nedostatečnou regulací finančních trhů a oslabením politik v oblasti životního prostředí, což ohrozilo živobytí občanů v EU a ve třetích zemích.

20. Aby se předešlo nedorozuměním, veřejná ochránkyně práv připomíná, že toto šetření se týká určitých aspektů týkajících se složení, fungování a transparentnosti expertních skupin Komise. Šetření se naproti tomu netýká obsahu politik Komise, které byly dříve posuzovány skupinami odborníků, ani poradenství poskytnutého Komisi skupinami odborníků. Veřejná ochránkyně práv proto nemusí ve svém hodnocení zohledňovat výsledky práce expertních skupin.

21. Komise ve svém stanovisku poukázala na to, že jak zásady a pokyny pro shromažďování a využívání odborných znalostí, tak minimální standardy pro konzultační komunikaci odkazují v první řadě na cyklus tvorby politik. V souladu se svou předchozí korespondencí se stěžovatelem však Komise potvrdila, že tato sdělení se mohou vztahovat i na skupiny odborníků zabývající se otázkami, které nejsou součástí cyklu tvorby politik, „pokud jsou přizpůsobena úkolům, které mají být provedeny“. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že posledně uvedená podmínka je mimořádně nejasná a zjevně ponechává Komisi neomezený prostor pro uvážení, pokud jde o použitelnost sdělení v určitých oblastech. Ačkoli ve svých tvrzeních tuto otázku konkrétně neuvedla, žadatel na ni opakovaně odkázal. Vzhledem k tomu, že otázka použitelnosti uvedených sdělení je neoddělitelně spjata s tvrzeními a nároky, které mají být v projednávané věci přezkoumány, veřejná ochránkyně práv se tímto aspektem zabývala ve svém návrhu smírného řešení (viz bod 144 níže).

Právní rámec

22. Pokud jde o pravidla a zásady týkající se posouzení této stížnosti veřejným ochráncem práv, odkazuje se na následující ustanovení.

23. Článek 9 Smlouvy o Evropské unii (SEU) zní takto:

„Unie při všech svých činnostech dodržuje zásadu rovnosti svých občanů, kterým se ze strany jejích orgánů, institucí a jiných subjektů dostává stejné pozornosti. ...“

24. Článek 11 SEU zní takto:

„1. Orgány dávají vhodnými prostředky občanům a reprezentativním sdružením možnost projevovat a veřejně si vyměňovat své názory na všechny oblasti činnosti Unie.

2. Orgány udržují otevřený, transparentní a pravidelný dialog s reprezentativními sdruženími a občanskou společností.

3. Evropská komise vede rozsáhlé konzultace s dotčenými stranami, aby zajistila soudržnost a transparentnost činností Unie.[...]“

25. V čl. 6 odst. 2 Evropského kodexu řádné správní praxe [6] se stanoví, že „[p]ři přijímání rozhodnutí dodržuje úředník spravedlivou rovnováhu mezi zájmy soukromých osob a obecným veřejným zájmem.“

26. Článek 9 evropského kodexu řádné správní praxe stanoví, že „[p]ři přijímání rozhodnutí úředník přihlíží k relevantním faktorům a každému z nich přikládá při rozhodování patřičnou váhu, přičemž z posouzení vyloučí veškeré irelevantní prvky“.

27. Sdělení Komise z roku 2005 nazvané „Rámec pro expertní skupiny Komise: Horizontální pravidla a veřejný rejstřík"[7] (dále jen "rámec z roku 2005") stanoví "[M] neomezená horizontální pravidla", která mimo jiné upravují složení a jmenování členů expertních skupin a jejich fungování. Rovněž předpokládá spuštění veřejného rejstříku expertních skupin.

28. Sdělení Komise z roku 2010 nazvané „Rámec pro expertní skupiny Komise: Horizontální pravidla a veřejný rejstřík „[8] (dále jen „rámec z roku 2010“) spolu s pracovním dokumentem útvarů Komise [9] mají za cíl zjednodušit a vyjasnit ustanovení zavedená rámcem z roku 2005 a stanoví „horizontální pravidla pro expertní skupiny Komise“. Doprovodný pracovní dokument útvarů Komise obsahuje:

- nástin hlavních rysů Rejstříku expertních skupin Komise a dalších podobných subjektů (příloha I);

standardní rozhodnutí Komise o zřízení skupiny odborníků (příloha II);

standardní výzvu k podávání přihlášek týkající se výběru odborníků jmenovaných za svou osobu (příloha III); a

standardní jednací řád skupiny odborníků (příloha IV).

29. Sdělení Komise z roku 2002 "Na cestě k posílené kultuře konzultací a dialogu - obecné zásady a minimální normy pro konzultace zúčastněných stran ze strany Komise"[10] (dále jen "sdělení o minimálních normách pro konzultace") stanoví řadu obecných zásad, jimiž by se měly řídit vztahy Komise se zúčastněnými stranami, a stanoví soubor minimálních norem pro konzultační proces Komise.

30. Sdělení Komise z roku 2002 „Shromažďování a využívání odborných znalostí Komisí: Zásady a pokyny"[11] ("Pokyny pro shromažďování a využívání odborných znalostí") usilují o určení a podporu osvědčených postupů týkajících se shromažďování a využívání odborných znalostí ve všech fázích tvorby politik Komise.

31. Evropská iniciativa pro transparentnost [12] zahrnuje spuštění databází poskytujících informace o poradních orgánech a odborných skupinách, které poskytují poradenství Komisi, a jejím cílem je široká konzultace zúčastněných stran a hloubková posouzení dopadů před předložením legislativních návrhů.

32. Bílá kniha o evropské správě věcí veřejných [13] stanoví jako prioritu a) stanovení a zveřejnění minimálních standardů pro konzultace o politice EU; b) vytvoření dohod o partnerství nad rámec minimálních norem ve vybraných oblastech a c) závazek Komise k dalším konzultacím výměnou za větší záruky otevřenosti a reprezentativnosti konzultovaných organizací.

A. Tvrzení o neúplném rejstříku a související reklamace

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

33. Stěžovatel tvrdil, že Komise neposkytla úplný rejstřík expertních skupin. Na podporu tohoto tvrzení stěžovatel tvrdil, že členství v řadě odborných skupin zůstává nejasné. Kromě toho existují skupiny odborníků, které nejsou do rejstříku zahrnuty vůbec. Stěžovatel tvrdil, že Komise by měla dokončit svůj rejstřík expertních skupin tím, že zajistí, aby zahrnoval všechny odborníky a všechny expertní skupiny.

34. Komise ve svém stanovisku poukázala na velké úsilí, které vynaložila na zajištění transparentnosti ve vztahu ke skupinám odborníků. Po přijetí rámce z roku 2005 byl v říjnu 2005 spuštěn online veřejný rejstřík expertních skupin. Ačkoli byl rejstřík pravidelně aktualizován, nebylo vždy možné zabránit faktickým chybám nebo zpožděním při jeho aktualizaci.

35. Komise uvedla, že rámec z roku 2010 poskytl základ pro spuštění nové a přesnější verze rejstříku v prosinci 2010. Od roku 2007 Komise postupně zveřejňovala jména členů skupiny odborníků. Zatímco rámec z roku 2005 stanovil zveřejnění pouze v souvislosti s formálními skupinami odborníků, Komise tento závazek překročila tím, že rovněž zpřístupnila příslušné informace týkající se neformálních skupin. Komise dále uvedla, že „zveřejnění členství v expertních skupinách v rejstříku bylo dokončeno v lednu 2009. Proto jsou v zásadě k dispozici jména všech členů expertních skupin.“Vzhledem k těmto okolnostem se Komise domnívala, že rejstřík je úplný, a uvedla, že je plně odhodlána zajistit, aby byly všechny expertní skupiny a všichni členové skupiny zveřejňováni a aby byly příslušné informace pravidelně aktualizovány. Komise rovněž uvedla, že nová verze rejstříku zvýšila transparentnost, a poukázala na to, že „přechod ze staré na novou verzi rejstříku stále probíhá, a proto je třeba některé údaje ještě potvrdit; přechod by měl být dokončen v příštích několika měsících.

36. Komise dodala, že, jak bylo vysvětleno v její předchozí korespondenci se stěžovatelem, druh informací zveřejněných v rejstříku závisel na členství ve skupině. Zveřejnila tedy jednotlivá jména "když jsou členové jmenováni nominativním způsobem". Jsou-li však členy organizace nebo členské státy, zveřejňují se názvy organizací nebo dotčených členských států, neboť tyto organizace, a nikoli osoby, které je zastupují, by měly být považovány za členy skupiny. Komise nicméně uvedla, že někdy jde nad rámec tohoto ujednání a zveřejňuje také jednotlivá jména zástupců. Komise dále poukázala na to, že v případě členských států často zveřejňuje názvy dotčených orgánů členských států. Komise rovněž odkázala na přílohu obsahující konkrétní informace o řadě skupin odborníků řízených těmito generálními ředitelstvími: GŘ pro podniky, GŘ pro zemědělství, GŘ pro vnitřní trh a služby, GŘ pro výzkum, GŘ pro informační společnost, GŘ pro zdraví a spotřebitele, GŘ pro mobilitu a dopravu, GŘ pro daně a celní unii, GŘ pro životní prostředí, GŘ pro energetiku, GŘ pro regionální politiku, GŘ pro Eurostat a GŘ pro hospodářské a finanční záležitosti.

37. Stěžovatel ve svém vyjádření uvedl, že Komise učinila protichůdná prohlášení, pokud jde o úplnost rejstříku. Komise sice uvedla, že rejstřík považuje za úplný, zároveň však poukázala na to, že přechod ze starého rejstříku na nový probíhá a stále vyžaduje ověření příslušných údajů, aby byl úplný. Stěžovatel v dané souvislosti upozornil na následující sdělení, které se objevilo při přístupu do rejstříku: „Rejstřík se rekonstruuje a v současné době nezahrnuje všechny expertní skupiny Komise a další podobné subjekty.“Stěžovatel v této souvislosti uvedl, že Komise by svůj rejstřík neměla považovat za úplný. Stěžovatel rovněž odkázal na prohlášení učiněná na schůzce s generálním sekretariátem Komise, na níž bylo podle stěžovatele uvedeno, že rejstřík nebude nikdy 100% úplný, zejména vzhledem k výkyvům, k nimž došlo při vytváření a uzavírání skupin. Stěžovatel však trval na tom, že platná pravidla vyžadují plnou transparentnost. Rejstřík, který by nebyl 100% úplný nebo zcela spolehlivý, by proto představoval případ nesprávného úředního postupu.

38. Stěžovatel rovněž uvedl, že v příloze stanoviska Komise jsou uvedeny některé skupiny odborníků (např. CARS 21 a CESAME2), které spolu s řadou dalších skupin nelze v rejstříku nalézt. Kromě toho z rejstříku nebylo jasné, zda některé skupiny, jako například Poradní skupina pro konkurenceschopnost v biotechnologiích, byly rozpuštěny nebo byly pouze neaktivní.

39. Členství ve skupině odborníků nazvané „Propriété industrielle“ navíc nebylo vůbec zveřejněno. Rovněž informace uvedené v rejstříku o počtu členů expertních skupin spravovaných GŘ pro zemědělství neodpovídaly rozdělení míst stanovenému v rozhodnutí 2004/391/ES.

40. Stěžovatel se rovněž domníval, že informace obsažené v rejstříku o povaze subjektů, z nichž pocházejí členové skupiny odborníků, jsou zavádějící. Stěžovatel například uvedl, že lobbistické skupiny byly někdy označeny jako nevládní organizace nebo mezinárodní organizace, zatímco univerzita byla považována za univerzitu spadající do kategorie „podnik“. Podle stěžovatele by tyto nesrovnalosti znemožnily veřejnosti posoudit a přezkoumat složení expertních skupin. Stěžovatel proto uvedl, že Komise by měla zavést společný přístup ke kategorizaci zájmových skupin.

41. Stěžovatel připomněl, že generální sekretariát Komise musí schválit vytvoření expertních skupin. Uvedla, že toto schválení by mělo být považováno za platné a členové by měli být oprávněni se sejít, pouze pokud byly všechny příslušné informace o skupině nahrány do rejstříku do jednoho měsíce od jejího vytvoření. Podle stěžovatele bylo zjevně nepřijatelné, že skupina odborníků, jako je CARS21, nebyla dosud zapsána do rejstříku navzdory skutečnosti, že byla vytvořena před šesti měsíci. Stěžovatel rovněž uvedl, že Komise by měla jasně oznámit okamžik, kdy je přechod údajů dokončen, a "[t] zde není žádná omluva pro nezahrnutí všech expertních skupin"do rejstříku. Stěžovatel se rovněž domníval, že vyhledávače rejstříku nefungují správně, a navrhl, aby všechny dostupné informace byly vloženy do jedné databáze namísto do obrovského počtu různých databází.

Předběžné posouzení veřejné ochránkyně práv vedoucí k návrhu smírného řešení

Úvodní poznámka

42. Stěžovatel ve svých připomínkách ke stanovisku Komise zastával názor, že prohlášení Komise, podle nichž je rejstřík úplný, jsou nesprávná a měla by být považována za nesprávný úřední postup. Veřejná ochránkyně práv připomněla, že tvrzení, které je předmětem přezkumu, se týká otázky, zda je rejstřík úplný, ale nikoli toho, zda jsou prohlášení Komise v tomto ohledu správná. Veřejný ochránce práv proto musel analyzovat, zda je tvrzení stěžovatele, že Komise neposkytla úplný rejstřík, opodstatněné. Přitom musela vzít v úvahu prohlášení Komise učiněná v průběhu šetření a přinejmenším implicitně se k nim vyjádřit. Kromě toho se však veřejná ochránkyně práv domnívala, že by nebylo užitečné zahrnout do tohoto šetření otázku, zda Komise v tomto ohledu učinila správná prohlášení.

43. Stěžovatel rovněž tvrdil, že složení mnoha skupin je nejasné vzhledem k tomu, že příslušnost členů, kteří vykonávají svou funkci jako soukromé osoby, není zveřejněna. Tak je tomu například v případě „skupiny odborníků pro insolvenční právo“ a „Evropského fóra pro správu a řízení společností“. Vzhledem k tomu, že stěžovatel předložil samostatné tvrzení týkající se jmenování odborníků za svou osobu, veřejná ochránkyně práv se touto otázkou zabývala v souvislosti s přezkumem tohoto tvrzení.

Předběžné posouzení veřejného ochránce práv

44. Ustanovení čl. 1 odst. 2 SEU stanoví, že rozhodnutí by měla být přijímána co nejotevřeněji a co nejblíže občanům. Se vstupem Lisabonské smlouvy v platnost získala zásada transparentnosti další dynamiku a na základě článku 11 SEU, který mimo jiné vyžaduje, aby orgány EU udržovaly otevřený, transparentní a pravidelný dialog s reprezentativními sdruženími a občanskou společností, získala další uznání jako základní složka demokratických zásad, jimiž se řídí činnost Unie. Kromě toho čl. 15 odst. 1 Smlouvy o fungování EU (SFEU) nyní výslovně spojuje to, co se stalo obecnou zásadou práva Unie, s činností orgánů, institucí a jiných subjektů Unie. Kromě toho spojuje transparentnost s dvojím cílem, kterým je podpora řádné správy věcí veřejných a zajištění účasti občanské společnosti.

45. Ve sdělení o minimálních normách pro konzultace přijatém v roce 2002 Komise již uznala, že „... aby byl konzultační proces smysluplný a důvěryhodný, je nezbytné upřesnit, kdo se těchto procesů účastnil.“Z uvedeného sdělení vyplývá, že konzultační proces by proto měl jasně stanovit, kdo je konzultován a jaké zájmy konzultované strany zastupují, aby mohla mimo jiné zainteresovaná veřejnost posoudit jeho inkluzivnost. Prostřednictvím rámce z roku 2005 byly povinnosti Komise týkající se transparentnosti dále posíleny zřízením rejstříku a požadavkem "maximální transparentnosti", pokud jde o formální skupiny odborníků Komise. Pracovní dokument útvarů Komise [14] připojený k rámci z roku 2010 pověřuje generální sekretariát Komise, aby pokračoval ve správě rejstříku na základě údajů zadaných útvary Komise a v úzké spolupráci s nimi. Tento dokument mimoto stanoví následující: „V zájmu zajištění transparentnosti je nezbytné, aby informace zpřístupňované v rejstříku byly zcela spolehlivé. Všechny služby by měly údaje pravidelně aktualizovat.“

46. Z tohoto stručného přezkumu sdělení Komise na základě zásady transparentnosti vyplynulo, že Komise přijala jasný a jednoznačný závazek poskytnout úplný a spolehlivý rejstřík. V důsledku toho mohou občané oprávněně očekávat, že informace zpřístupněné v rejstříku jsou spolehlivé a že veškeré změny, k nimž dojde v průběhu existence a fungování skupiny odborníků, budou včas zaznamenány v rejstříku.

47. Zatímco stěžovatel se domníval, že rejstřík obsahuje mezery, pokud jde o určité skupiny, ale také pokud jde o členství ve skupinách, které již byly uvedeny na seznamu, Komise ve svém stanovisku zastávala názor, že rejstřík je úplný, ale také trvala na tom, že přechod stále probíhá. Veřejná ochránkyně práv měla za to, že připomínky Komise ke stavu rejstříku v době předložení jejího stanoviska nejsou snadno vzájemně slučitelné. Zdá se totiž, že deklarovaná potřeba přechodu zahrnujícího zápis dalších údajů do rejstříku vylučuje závěr, že rejstřík je úplný. V každém případě při společném čtení z prohlášení Komise vyplynulo, že v době předložení jejího stanoviska bylo k dokončení rejstříku ještě zapotřebí další práce.

48. Z toho vyplývá, že stanovisko stěžovatele, že rejstřík není úplný, bylo potvrzeno vlastními prohlášeními Komise. V této souvislosti veřejná ochránkyně práv rovněž upozornila na skutečnost, že ještě počátkem roku 2012 obsahoval vyhledávací formulář rejstříku následující prohlášení o vyloučení odpovědnosti: „Rejstřík se rekonstruuje a v současné době nezahrnuje všechny expertní skupiny Komise a další podobné subjekty.“Proto nemohlo být pochyb o tom, že přinejmenším na začátku roku 2012 se Komise sama domnívala, že rejstřík neuvádí všechny expertní skupiny Komise a další podobné subjekty. Veřejná ochránkyně práv dále uvedla, že stěžovatel ve svých připomínkách poukázal na konkrétní příklady, z nichž vyplývá, že v rozporu se závazky přijatými Komisí nebyly informace uvedené v rejstříku úplné.

49. Veřejná ochránkyně práv považovala za pozoruhodné, že i) v době předložení návrhu smírného řešení se výše uvedené prohlášení o vyloučení odpovědnosti již neobjevovalo ve formuláři pro vyhledávání v rejstříku. Veřejná ochránkyně práv dále konstatovala, že ii) mezitím došlo k určitým zlepšením, pokud jde o míru informací poskytovaných v rejstříku. Stěžovatel tak například poukázal na to, že není jasné, zda je „skupina právní jistoty“ stále aktivní, neboť není uvedena v rejstříku. V době, kdy veřejná ochránkyně práv předkládala Komisi návrh smírného řešení, však rejstřík zaznamenal „skupinu pro právní jistotu“ jako uzavřenou skupinu odborníků a v souladu s mírou podrobnosti poskytnutou ve vztahu k jiným skupinám popsal její složení. Podobně stěžovatel poukázal na absenci skupin „CARS 21“ v rejstříku. V době předložení návrhu smírného řešení však byla „skupina na vysoké úrovni CARS 21“ zařazena na seznam expertních skupin, jejichž činnost byla pozastavena. V této souvislosti veřejná ochránkyně práv s uspokojením konstatovala, že vyhledávací formulář umožňuje vyhledávat nejen aktivní skupiny, ale také skupiny, které jsou „uzavřené“ nebo „pozastavené“. Veřejná ochránkyně práv navíc považovala za přiměřené rozhodnutí Komise zveřejnit, pokud jde o členství ve skupinách, individuální jména pouze v případě, že jsou členové jmenováni jmenovitě, nikoli však v případě organizací nebo členských států, které jsou členy.

50. Stále však existovaly případy skupin, které v rejstříku ještě nejsou uvedeny. Například „poradní skupina pro energetický plán do roku 2050“, na kterou stěžovatel odkázal a která zřejmě splnila své poslání [15], nebyla v rejstříku uvedena. Totéž se zdálo platit pro „Poradní skupinu pro konkurenceschopnost v oblasti biotechnologií“, která v rejstříku chyběla.

51. Veřejný ochránce práv poznamenal, že zejména ve svých připomínkách stěžovatel odkázal na mnoho dalších skupin, které podle něj nebyly v rejstříku uvedeny. Domnívá se, že pro veřejného ochránce práv by bylo obtížné provést časově náročný a pracný úkol spočívající v provedení komplexní a systematické kontroly rejstříku, aby bylo možné posoudit jeho úplnost. V každém případě by však provedení takové kontroly nebylo užitečné v projednávaném případě, kdy výše uvedené příklady i) odhalují kromě pokroku dosaženého v určitých oblastech jasné nedostatky, pokud jde o úplnost rejstříku, a ii) naznačují, že rejstřík je neúplný i v případě jiných skupin. Neexistence úplného rejstříku navzdory závazkům Komise v tomto ohledu naznačovala případ nesprávného úředního postupu. Veřejná ochránkyně práv se proto tímto aspektem zabývala v níže uvedeném návrhu smírného řešení.

52. Veřejná ochránkyně práv dále vzala na vědomí názor stěžovatele, že kategorizace některých subjektů, z nichž pocházejí členové skupiny odborníků, ze strany Komise je zavádějící. Zároveň si uvědomila, že kategorizace konkrétní organizace může být pro Komisi složitým úkolem. Například by se nezdálo nemyslitelné, aby byla nevládní organizace ve skutečnosti založena odvětvím s cílem prosazovat určitý zájem. To by samozřejmě mohlo vést k problémům s řádnou kategorizací. Stejně tak by mohly existovat pochybnosti o vhodné kategorizaci výzkumných středisek provozovaných a financovaných průmyslem. Navzdory těmto složitostem považovala veřejná ochránkyně práv za užitečné, aby Komise zvážila stanovení kritérií pro různé kategorie subjektů s cílem zajistit správnost a vhodnost příslušných informací v rejstříku. Vzhledem k tomu, že úplný a spolehlivý rejstřík musí vycházet z řádné kategorizace subjektů, k nimž jsou členové expertních skupin přidruženi, veřejný ochránce práv se tímto aspektem zabýval i v návrhu smírného řešení.

53. Stěžovatel ve svém vyjádření rovněž zastával názor, že vyhledávače rejstříku nefungují správně, a navrhl, aby všechny dostupné informace byly vloženy do jedné databáze namísto obrovského počtu různých databází. Ačkoli se zdálo, že stěžovatel tento aspekt dosud Komisi neuvedl, veřejná ochránkyně práv vyzvala Komisi, aby jej při posuzování návrhu smírného řešení zohlednila.

54. Veřejná ochránkyně práv konečně pochopila, že podle stěžovatele by skupiny odborníků měly být oprávněny scházet se pouze tehdy a poté, co byly všechny příslušné informace nahrány do rejstříku do jednoho měsíce od vytvoření dané skupiny. Veřejná ochránkyně práv plně sdílela základní předpoklad stěžovatele, že úplnost rejstříku rovněž vyžaduje, aby byly včas aktualizovány nové skupiny nebo skupiny, které již fungují. Zároveň měla pochybnosti, zda opatření navržené stěžovatelem tento problém odpovídajícím způsobem vyřeší. Zejména by to nepřispělo k včasnosti aktualizací ve vztahu ke stávajícím skupinám. Kromě toho však veřejný ochránce práv konstatoval, že čl. 4 odst. 4 horizontálních pravidel pro expertní skupiny Komise, která jsou připojena k rámci z roku 2010, stanoví: „Útvar Komise, který si přeje zřídit neformální skupinu odborníků, podá prostřednictvím rejstříku žádost generálnímu sekretariátu. Jsou-li poskytnuty všechny relevantní informace, generální sekretariát udělí formální povolení ke zřízení skupiny odborníků...“ Zdá se tedy, že v případech, na něž se vztahuje čl. 4 odst. 4 horizontálních pravidel pro skupiny odborníků Komise, má generální sekretariát všechny informace, které je třeba zapsat do rejstříku před tím, než je zřízení skupiny odborníků formálně schváleno.

B. Tvrzení o nedostatečné transparentnosti a související tvrzení

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

55. Stěžovatel tvrdil, že Komise nezaručila dostatečnou transparentnost fungování skupin odborníků. Na podporu tohoto tvrzení stěžovatel tvrdil, že i) Komise neposkytuje veřejnosti informace potřebné k posouzení celkové účasti a zapojení zúčastněných stran v dané záležitosti; ii) Komise nezveřejňuje komplexní přehled zasedání a nemá internetové stránky, na nichž by byly shrnuty všechny konzultační a odborné činnosti týkající se různých politických a legislativních iniciativ, a iii) u naprosté většiny expertních skupin nejsou pořady jednání a zápisy z jednání k dispozici on-line prostřednictvím odkazů, které propojují rejstřík expertních skupin s internetovými stránkami příslušného GŘ. Stěžovatel tvrdil, že Komise by měla zajistit náležitou transparentnost práce skupin odborníků tím, že bude zveřejňovat pořádané schůzky a poskytovat odkazy na pořady jednání a zápisy z jednání, jakož i další relevantní informace, jako jsou prohlášení o veřejném zájmu a prohlášení o střetu zájmů.

56. Komise ve svém stanovisku uvedla, že „příslušné útvary Komise v mnoha případech poskytly na internetu prostřednictvím zvláštních internetových stránek příslušné informace o činnosti expertních skupin, včetně pořadů jednání, zápisů a diskusních dokumentů“, jakož i o dalších iniciativách doplňujících práci expertních skupin. V příloze svého stanoviska Komise poskytla další informace o svých činnostech, jejichž cílem je zajistit transparentnost činností expertních skupin.

57. Komise dále uvedla, že cílem rámce z roku 2010 je zvýšit transparentnost zejména tím, že jeho útvary zajistí, aby informace o činnostech prováděných těmito skupinami byly zveřejňovány přímo v rejstříku nebo prostřednictvím odkazu v rejstříku na zvláštní internetové stránky. Komise zdůraznila svůj závazek zajistit řádné splnění tohoto požadavku všemi dotčenými útvary.

58. Komise měla za to, že zveřejnění v rejstříku a) písemných prohlášení zavazujících odborníky, kteří je podepíší, aby jednali ve veřejném zájmu, jakož i b) prohlášení o případném narušení jejich nezávislosti by nepřineslo cenné informace vzhledem k tomu, že odborníci obvykle podepisují standardní prohlášení. Navíc vzhledem k vysokému počtu dotčených odborníků a omezeným dostupným zdrojům se zveřejnění těchto informací jeví jako zbytečné a nepřiměřené. Komise dodala, že rámec z roku 2010 již nevyžaduje, aby odborníci výše uvedená prohlášení podepisovali. Místo toho čl. 9 odst. 1 rámce z roku 2010 stanoví, že příslušné útvary Komise informují odborníky jmenované za svou osobu, že přijetím členství ve skupině se zavazují jednat nezávisle a ve veřejném zájmu. Útvary Komise tyto odborníky rovněž informují o tom, že v případě střetu zájmů mohou být ze skupiny nebo z jejího zvláštního zasedání vyloučeni. Komise zdůraznila svůj závazek zajistit, aby všechny dotčené útvary tyto požadavky dodržovaly.

59. Stěžovatel ve svých připomínkách vzal na vědomí postoj Komise, pokud jde o transparentnost činností expertních skupin v souladu s rámcem z roku 2010. Stěžovatel zároveň tvrdil, že náhodná kontrola v rejstříku potvrdila, že hypertextové odkazy v něm obsažené ve většině případů poskytovaly pouze obecné informace o příslušné politice, nikoli však zápisy nebo pořady jednání ze zasedání skupin odborníků. Stěžovatel rovněž vyjádřil obavu, že podle rámce z roku 2010 budou tyto dokumenty poskytnuty, pokud "je to možné", což Komisi ponechává neomezený prostor pro uvážení, zda je nezveřejní. Podle názoru stěžovatele to bylo navíc v rozporu s pokyny pro shromažďování a využívání odborných znalostí, které stanoví, že "hlavní dokumenty spojené s využíváním odborných znalostí v politické otázce, a zejména v samotném poradenství, by měly být zpřístupněny veřejnosti". Stěžovatel rovněž odkázal na bílou knihu o evropské správě věcí veřejných, podle níž „[d]emokracie závisí na tom, zda se lidé budou moci účastnit veřejné diskuse. Za tímto účelem musí mít přístup ke spolehlivým informacím o evropských otázkách a musí být schopny kontrolovat politický proces v jeho různých fázích.

60. Stěžovatel dále tvrdil, že rejstřík neobsahuje odkazy ve vztahu k určitým skupinám, jako je „Odborná skupina pro tržní infrastrukturu“. Podle stěžovatele Komise navíc nevysvětlila, jak zajišťuje transparentnost, pokud jde o různé druhy konzultací, které v dané záležitosti vede.

61. Závěrem se stěžovatel domníval, že Komise neposkytuje přístup k zápisům a pořadům jednání převážné většině skupin odborníků, což podle stěžovatele představuje případ nesprávného úředního postupu. Pokud jde o její tvrzení, stěžovatel uvedl, že pořady jednání, zápisy a příspěvky členů expertních skupin by měly být poskytovány prostřednictvím odkazů na internetové stránky příslušných GŘ v rejstříku, „s výjimkou zvláštních okolností, jak je stanoveno v právních předpisech (bezpečnost atd.)“. Komise by rovněž měla poskytnout informace o všech metodách konzultací, které používá v konkrétní oblasti.

Předběžné posouzení veřejné ochránkyně práv vedoucí k návrhu smírného řešení

62. Veřejná ochránkyně práv úvodem připomněla, že toto šetření se týká složení a fungování expertních skupin Komise. Ve svém tvrzení, které je zde předmětem přezkumu, stěžovatel tvrdil, že fungování expertních skupin Komise není dostatečně transparentní. Zároveň se však zdálo, že stěžovatel v některých svých podpůrných argumentech jde nad rámec otázky transparentnosti fungování těchto skupin. Stěžovatel tedy například tvrdil, že neexistuje dostatečná transparentnost, pokud jde o celkovou účast a zapojení zúčastněných stran do daných politických záležitostí. Stěžovatel rovněž poukázal na to, co považuje za absenci komplexního přehledu konzultačních a odborných činností. S ohledem na zaměření šetření a s ohledem na naprostou šíři některých podpůrných argumentů stěžovatele, které přesahují rámec toho, co je již samo o sobě širokou a složitou otázkou, konkrétně transparentnost fungování expertních skupin Komise, zohlednila veřejná ochránkyně práv v následujícím textu pouze ty podpůrné argumenty, které odpovídají tvrzení stěžovatele o nedostatečné transparentnosti fungování expertních skupin Komise.

63. V důsledku toho musela veřejná ochránkyně práv přezkoumat, zda Komise poskytla, zejména prostřednictvím rejstříku, dostatečné informace o i) účasti a zapojení zúčastněných stran v odborných skupinách; a ii) zasedání skupin odborníků, včetně pořadů jednání a zápisů z jednání.

64. Veřejná ochránkyně práv konstatovala, že bílá kniha Komise o evropské správě uvádí mezi opatřeními, která má Komise přijmout, zveřejnění „... pokynů pro shromažďování a využívání odborného poradenství v Komisi s cílem zajistit odpovědnost, pluralitu a integritu využívání odborných znalostí. To by mělo zahrnovat zveřejnění poskytnutého poradenství."[16]

65. Při provádění tohoto závazku vymezují pokyny pro shromažďování a využívání odborných znalostí z roku 2002 určité základní zásady a pokyny, které se použijí "v případech, kdy útvary Komise shromažďují a využívají poradenství odborníků pocházejících z oblastí mimo příslušný útvar". Podle pokynu č. 13 uvedeného sdělení „[p]řičemž se neuplatní žádná výjimka z práva na přístup, měly by být veřejnosti co nejrychleji zpřístupněny hlavní dokumenty související s využitím odborných znalostí v určité politické otázce, a zejména samotné poradenství“.

66. Veřejná ochránkyně práv dále připomněla, že horizontální pravidla pro expertní skupiny Komise, která tvoří přílohu rámce z roku 2010, stanoví podrobná pravidla pro transparentnost expertních skupin. Podle čl. 17 odst. 1 se všechny expertní skupiny Komise a jiné podobné subjekty „zveřejní v rejstříku“. Ačkoli čl. 17 odst. 2 obsahuje pouze povinnost útvarů Komise poskytovat „informace požadované v rejstříku“, aniž by tyto informace definoval, informace, které mají být zveřejněny, se neomezují na složení skupiny odborníků. To je zřejmé, když je článek 17 horizontálních pravidel pro expertní skupiny Komise vykládán ve spojení s článkem 18 těchto pravidel, který obsahuje zvláštní ustanovení o zveřejňování jmen členů expertních skupin. Stejný závěr vyplynul z výše uvedeného pokynu č. 13 Pokynů pro shromažďování a využívání odborných znalostí, který rozšiřuje požadavky na zveřejňování na hlavní dokumenty a na samotné poradenství. Veřejný ochránce práv tak obecně chápal odkaz na „informace požadované v rejstříku“tak, že zahrnuje informace o složení expertních skupin, jakož i o jejich jednání, včetně výsledku jejich jednání. Toto chápání bylo potvrzeno vlastní praxí Komise, kterou dokládá rejstřík, který ve vztahu ke každé z uvedených skupin stanoví různé záložky s těmito názvy: „Podrobnosti“, „Další informace“, „Podskupiny“, „Statistika“ a „Členové“.

67. Závěrem, a zejména s ohledem na čl. 15 odst. 1 SFEU, se veřejná ochránkyně práv domnívala, že se Komise zavázala poskytovat podrobné informace jak o i) složení, tak o ii) fungování skupin odborníků. Pokud jde o posledně uvedený druh informací, je závazek Komise podmíněn absencí "výjimky z práva na přístup". Veřejná ochránkyně práv to chápala tak, že Komise by měla zveřejnit příslušné informace, pokud neexistují řádně podložené důvody pro utajení. Zdálo se užitečné doplnit, že výjimky z obecného závazku transparentnosti by měly být vykládány restriktivně.

68. Při uplatňování výše uvedených zásad na informace poskytnuté Komisí veřejná ochránkyně práv konstatovala, že stěžovatel ve svých připomínkách odkázal mimo jiné na „skupinu odborníků pro tržní infrastrukturu“, aby podpořil její názor, že úroveň informací poskytnutých Komisí je nedostatečná. V následujícím textu vzala veřejná ochránkyně práv tuto skupinu jako příklad a posoudila informace poskytnuté v souvislosti s ní, než dospěla k obecnějším závěrům.

69. Rejstřík uvádí „skupinu odborníků pro tržní infrastrukturu“ v kategorii uzavřených skupin odborníků. Na záložce „Podrobnosti“ Komise kromě obecného popisu členství uvádí základní informace o poslání, úkolech a datu zahájení činnosti této skupiny. V záložce „Další informace“ naleznete informace o výběru členů a jednací řád skupiny. Pokud jde o schůze pořádané touto skupinou, existuje hypertextový odkaz na internetové stránky GŘ pro vnitřní trh, který obsahuje další hypertextové odkazy na pořady jednání, seznamy účastníků a "souhrnné zprávy" týkající se schůzí pořádaných touto skupinou. Záložka „Podskupiny“ zaznamenává, že skupině nejsou přiřazeny žádné podskupiny, a záložka „Statistika“ poskytuje obecné statistické informace, například o genderové vyváženosti členů skupiny. V záložce „Členové“ jsou uvedeni všichni členové jmenovaní za svou osobu s uvedením jejich jména a příslušnosti, jakož i organizace, které mají status pozorovatele.

70. Výše uvedený popis ukázal, že úroveň informací zveřejněných v rejstříku, pokud jde o „skupinu odborníků pro tržní infrastrukturu“, se obecně jevila jako uspokojivá a v souladu se závazky přijatými Komisí. Byly zde však dva aspekty, které je třeba dále komentovat.

71. Zaprvé, pokud jde o zápisy ze schůzí této skupiny, „souhrnné zprávy“ zveřejněné na internetových stránkách GŘ pro vnitřní trh podle všeho poskytují pouze velmi hrubý nástin jednání této skupiny, což uživateli neumožňuje dostatečně se seznámit se skutečnou prací této skupiny. Naproti tomu dokumentace jednání jiných skupin, jako je CESAME 2 (Odborná skupina pro poradenství a monitorování v oblasti clearingu a vypořádání) nebo FISCO (Fiscal Compliance Group), se zdála být mnohem podrobnější a umožňuje občanům podrobně se seznámit s různými názory a postoji vyměněnými v průběhu daného zasedání. Veřejná ochránkyně práv se domnívala, že nemusí provádět komplexní a systematickou analýzu informací uvedených v rejstříku ve vztahu ke každé uvedené skupině odborníků, aby dospěla k závěru, že příklad „odborné skupiny pro tržní infrastrukturu“ obecněji naznačuje, že Komise v rozporu s výše přezkoumanými závazky nezpřístupnila v rejstříku dostatečně podrobné zápisy a/nebo zprávy ze zasedání. Mohlo by se jednat o nesprávný úřední postup. Veřejná ochránkyně práv se proto tímto aspektem zabývala v níže uvedeném návrhu smírného řešení.

72. Zadruhé, prostřednictvím rejstříku nejsou přístupná žádná prohlášení o veřejném zájmu a střetu zájmů členů skupiny. V tomto ohledu vzala veřejná ochránkyně práv na vědomí stanoviska Komise, že rámec z roku 2010 již nevyžaduje, aby odborníci podepisovali taková prohlášení, a že zveřejňování standardních prohlášení by bylo zbytečné a nepřiměřené. Ačkoli neexistence požadavku na podepisování prohlášení podle rámce z roku 2010 by Komisi nebránila zveřejňovat prohlášení, která jí byla předložena v souladu s předchozími pravidly, ani zdůrazňovat skutečnost, že určitý člen předložil standardní prohlášení, veřejná ochránkyně práv se domnívala, že taková praxe zveřejňování by mohla vést k nedorozuměním ohledně požadavků, pokud jde o předkládání prohlášení podle stávajících pravidel. Považovala proto postoj Komise za přiměřený.

C. Tvrzení o nepřijetí osvědčených postupů a související tvrzení

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

73. Žadatel tvrdil, že Komise jednotně nepřijala osvědčené postupy týkající se zástupců odvětví, kteří jsou jmenováni do skupin odborníků za svou osobu. Na podporu tohoto tvrzení žadatel tvrdil, že i) Komise dostatečně nezohledňuje potenciální střet zájmů zástupců odvětví jednajících za svou osobu; a ii) (potenciální) střet zájmů nelze kompenzovat prohlášením o závazku ve veřejném zájmu. Stěžovatel tvrdil, že by Komise měla ve všech ostatních generálních ředitelstvích důsledně uplatňovat zásadu obsaženou v pokynech GŘ SANCO ke střetu zájmů, a sice že osoba, o níž je známo, že pracuje pro organizaci se zvláštním zájmem na konkrétní politické otázce, by neměla být jmenována do skupiny odborníků, která poskytuje Komisi poradenství.

74. Komise ve svém stanovisku uvedla, že členové expertních skupin „jsou vybíráni především na základě dovedností a odborných znalostí potřebných k co nejúčinnějšímu a nejefektivnějšímu plnění mandátu konkrétní skupiny. V tomto ohledu lze usilovat o účast členů pocházejících z odvětví ve vztahu k úkolu, který musí skupina splnit. Možné střety zájmů jsou řešeny buď ve fázi výběru prostřednictvím hloubkové analýzy minulých odborných zkušeností uchazečů, včetně etického chování, a/nebo při jmenování prostřednictvím povinného zveřejnění veškerých zájmů, které by mohly ohrozit nezávislost odborníka a formální závazek jednat ve veřejném zájmu.“Komise dále uvedla, že věnuje pozornost jakémukoli možnému střetu zájmů, k němuž by mohlo dojít v průběhu činnosti skupiny a který by mohl „kontaminovat“její cíle a ohrozit její účinnost a účelnost.

75. Komise zopakovala, že rámec z roku 2010 stanoví jasnější a přísnější horizontální pravidla pro řešení střetů zájmů, která se vztahují na všechny skupiny odborníků. Komise dále uvedla, že GŘ SANCO vypracovalo diskusní dokument o tom, jak provádět výše uvedenou politiku v konkrétní oblasti spadající do jeho působnosti. Na rozdíl od toho, co navrhl stěžovatel, však příslušný dokument GŘ SANCO nestanovil žádné pokyny tohoto GŘ týkající se střetu zájmů, nýbrž byl diskusním dokumentem vypracovaným „skupinou pro dialog se zúčastněnými stranami“ v dubnu 2008. Příslušný dokument nepředpokládal žádná konkrétní následná opatření a nebyl formálním prohlášením o politice GŘ SANCO v oblasti střetu zájmů.

76. Stěžovatel ve svých připomínkách ke jmenování odborníků za svou osobu připomněl, že podle rámce z roku 2010 se výběr odborníků provádí tak, aby nedocházelo ke střetu zájmů. Rámec z roku 2010 dále stanoví, že přijetím funkce člena skupiny se odborníci jmenovaní za svou osobu zavazují jednat nezávisle a ve veřejném zájmu. V případě střetu zájmů mohou být ze skupiny nebo z jejího zvláštního zasedání vyloučeni. V této souvislosti se stěžovatel domníval, že rámec z roku 2010 je v rozporu s tvrzeními uvedenými ve stanovisku Komise i v předchozích kontaktech se stěžovatelem.

77. Žadatel konkrétně uvedl, že zaměstnanci Komise na schůzkách se žadatelem uvedli, že vyloučení osob pracujících pro průmysl ze jmenování za svou osobu by ztížilo nalezení odborníků s nezbytnými technickými odbornými znalostmi. Zaměstnanci Komise zároveň uznali, že zaměstnanci společností jsou povinni podporovat zájmy své společnosti a že není logické předpokládat, že zaměstnanci společností při účasti ve skupině odborníků odloží zájmy svých společností stranou. Žadatel našel potvrzení posledně uvedeného bodu ve vědecké studii. Podle žadatele bylo zcela legitimní a logické, aby se Komise opírala o technické odborné znalosti osob zaměstnaných v průmyslu. Komise by však měla uznat, že na rozdíl od toho, co předpokládá rámec z roku 2010, je zcela nemožné, aby tyto osoby jednaly „samostatně a ve veřejném zájmu“. V důsledku toho by Komise nikdy neměla jmenovat odborníky z odvětví za svou osobu, ale jako odborníky a zúčastněné strany, přičemž je třeba mít na paměti, že je třeba zachovat rovnováhu mezi různými druhy zájmů. Existoval tedy rozpor mezi zamezením střetu zájmů, jak požaduje rámec z roku 2010, a praxí Komise jmenovat zástupce odvětví nezávislými členy.

78. S odkazem na definici střetu zájmů vypracovanou OECD žadatel uvedl, že zástupci společností jmenovaní za svou osobu čelí střetu zájmů vzhledem k tomu, že mohou využít svého členství ve prospěch svého odvětví.

79. Stěžovatel uvedl, že Komise ve svých kontaktech před podáním této stížnosti uvedla, že odborníci jmenovaní za svou osobu musí podepsat písemná prohlášení, že a) budou jednat ve veřejném zájmu, b) že žádný jejich zájem neohrozí jejich nezávislost a c) že porušení těchto podmínek může vést k jejich vyloučení ze skupiny. Tento přístup však nebyl nikdy uplatněn. Stěžovatel vysvětlil, že na základě žádosti o přístup k dokumentům získal přístup k příslušným prohlášením členů osmi expertních skupin řízených GŘ MARKT. Ačkoli chyběla relevantní prohlášení mnoha odborníků, tito odborníci nebyli ze skupiny vyloučeni.

80. Stěžovatel dále poukázal na to, že podle Komise rámec z roku 2010 již nevyžaduje, aby členové expertních skupin podepisovali příslušná prohlášení. Místo toho Komise uvedla, že možné střety zájmů jsou řešeny ve fázi výběru a v době jmenování odborníků prostřednictvím povinného zveřejňování jakýchkoli škodlivých zájmů. V souvislosti s těmito aspekty stěžovatel poukázal na to, že i) rámec z roku 2010 nezmiňuje „povinné zveřejnění jakéhokoli zájmu“. V každém případě by pravidla měla stanovit takové povinné zveřejňování pro všechny profesionální a pro bono činnosti, které by měly být veřejně přístupné. Stěžovatel dále poukázal na ii) účast konkrétní nevládní organizace ve dvou odborných skupinách. Výběrové řízení ve vztahu k této nevládní organizaci zahrnovalo hloubkovou analýzu minulých odborných zkušeností jednotlivého kandidáta v rámci řady pohovorů. Nebylo však jasné, zda bylo výběrové řízení stejně přísné pro všechny uchazeče. Podle stěžovatele Komise neposkytla žádné informace o žádném závažném postupu pro posouzení potenciálních střetů zájmů odborníků jmenovaných za svou osobu před rozhodnutím o složení skupiny odborníků. Komise by měla konečně iii) vyloučit ze skupin odborníků ty odborníky, kteří nepodepsali příslušná prohlášení.

81. Stěžovatel také uvedl, že je zcela normální, že odborníci nechtějí podepsat "iracionální a nepravdivé prohlášení, že jsou nezávislí, když je tak jasné, že nejsou". Podle žadatele se jednalo o další argument pro to, aby Komise přestala jmenovat odborníky spojené s výrobním odvětvím za svou osobu. V dané souvislosti stěžovatel poukázal na to, že generální sekretariát Komise prokázal určitou otevřenost, pokud jde o postoj stěžovatele, že „členové odborných skupin by měli být buď registrováni jménem společnosti, pro kterou pracují, nebo by měli zastupovat určité odvětví“. Podle stěžovatele zaměstnanec generálního sekretariátu Komise uvedl, že Komise neschválí skupiny, u nichž není jasně uvedeno zázemí členů. Pro stávající skupiny však byla situace složitější a trvalo by nějakou dobu, než by se změnila. Stěžovatel poukázal na to, že nepřijme „postupnou změnu“ v této věci vzhledem k tomu, že současná praxe Komise nemá žádný základ v platných pravidlech a je pro veřejnost zavádějící. Stěžovatel rovněž upozornil na skutečnost, že praxe Komise byla kritizována některými poslanci Evropského parlamentu během rozpravy v plénu, která se konala v únoru 2011. Kromě toho v nedávném dopise adresovaném dvěma komisařům požádala skupina poslanců Evropského parlamentu Komisi, aby vypracovala postupy, které by osobám se zvláštními zájmy neumožnily účastnit se skupin odborníků za svou osobu.

82. Žadatel nakonec poskytl seznam 19 expertních skupin, v jejichž případě „jsou stávající pravidla o střetu zájmů jasně porušena, přičemž zástupci odvětví jsou jmenováni „za svou osobu“. Žadatel dodal, že to pravděpodobně platí i pro mnoho dalších expertních skupin.

83. V komentáři k prohlášením Komise týkajícím se dokumentu pocházejícího od GŘ SANCO stěžovatel akceptoval vysvětlení Komise, že tento dokument je pouze diskusním dokumentem. Stěžovatel se zároveň domníval, že zásady obsažené v tomto dokumentu "jdou správným směrem", a poukázal na to, že tento názor podpořili i výše uvedení poslanci Evropského parlamentu. Jednotlivci "pracující pro korporace a lobbistické skupiny"by tedy nikdy neměli být jmenováni za svou osobu, ale pouze jako zainteresované strany. Stěžovatel uvedl, že ustanovení rámce z roku 2010 týkající se střetu zájmů by měla být vyjasněna a posílena. Namísto odkazu na potřebu vyhnout se střetu zájmů při výběru odborníků by měli uvést, že „při výběru odborníků by měla být pečlivě posouzena rizika možného střetu zájmů a odborníci s vysokým rizikem by měli být vyloučeni“. Kromě toho, namísto možnosti vyloučit odborníky jmenované za svou osobu v případě střetu zájmů, by pravidla měla stanovit, že odborníci „budou vyloučeni ze skupin, pokud jsou ve střetu zájmů“. Prohlášení o odborné činnosti odborníků jednajících za svou osobu by měla být přístupná prostřednictvím rejstříku a příslušná pravidla by to měla stanovit.

Posouzení veřejného ochránce práv

84. Veřejná ochránkyně práv konstatovala, že tvrzení stěžovatele se týká jmenování zástupců přidružených k určitému odvětví do skupin odborníků za svou osobu. Vzhledem k tomu, že tvrzení stěžovatele týkající se tohoto tvrzení se týká osob spojených s organizacemi se zvláštním zájmem, veřejný ochránce práv při následném posouzení vycházel z posledně uvedeného pojmu, přičemž se rozumí, že organizace, která má zvláštní zájem na dané politice, nemusí být nutně společností nebo obchodní korporací.

85. Ustanovení čl. 4 odst. 2 vzorového rozhodnutí Komise připojeného k pracovnímu dokumentu útvarů Komise [17] (dále jen "vzorové rozhodnutí") výslovně rozlišuje mezi členy odborných skupin jmenovanými za svou osobu a členy jmenovanými k zastupování zájmů. Pokud jde o první kategorii členů, čl. 4 odst. 7 vzorového rozhodnutí stanoví, že jednají nezávisle a ve veřejném zájmu. Kromě toho čl. 4 odst. 8 vzorového rozhodnutí vyžaduje, aby byly jejich názvy zveřejněny v rejstříku.

86. Pokyny pro shromažďování a využívání odborných znalostí obsahují toto prohlášení: Je pravda, že nikdo není zcela "nezávislý"... Od odborníků by se však mělo pokud možno očekávat, že budou jednat nezávisle. Odborníci mohou samozřejmě i nadále předložit své znalosti, které mají na základě své příslušnosti nebo státní příslušnosti: Odborníci mohou být někdy vybráni právě z tohoto důvodu. Cílem je nicméně minimalizovat riziko, že zvláštní zájmy naruší nabízené poradenství, a to zavedením postupů, které podporují integritu, výslovným vyjádřením závislostí a uznáním toho, že některé závislosti – od otázky k otázce – by mohly zasahovat do politického procesu více než jiné.“[18] Podle pokynu č. 12 by odborníci měli okamžitě oznámit jakýkoli přímý nebo nepřímý zájem na dané problematice, jakož i jakékoli relevantní změny po zahájení prací.

87. Článek 9 horizontálních pravidel pro expertní skupiny Komise, která tvoří přílohu rámce z roku 2010, obsahuje podrobná pravidla pro výběr a jmenování členů expertních skupin, kteří mají být jmenováni za svou osobu. Stojí za to citovat je v plném znění:

„Výběrové řízení a jmenování členů

Jsou-li členové skupiny odborníků jmenováni Komisí nebo jejími útvary, použijí se tato ustanovení:

(1) Pokud jsou jednotliví odborníci jmenováni za svou osobu, jsou vybíráni na základě výběrového řízení, které zaručuje vysokou úroveň odborných znalostí a pokud možno zeměpisnou a genderovou vyváženost, s přihlédnutím ke konkrétním úkolům skupiny odborníků a druhu požadovaných odborných znalostí. Kromě toho se výběr odborníků provádí tak, aby nedocházelo ke střetu zájmů.

Aniž jsou dotčena zvláštní výběrová řízení stanovená v rozhodnutích Komise, kterými se zřizují skupiny odborníků, použijí se v přiměřeně proveditelné míře veřejné výzvy k podávání přihlášek. Za tímto účelem použijí útvary Komise standardní vzor výzvy k podávání přihlášek pro výběr odborníků jmenovaných za svou osobu, který stanoví generální sekretariát. Služby se mohou od vzoru odchýlit nebo jej doplnit, je-li to odůvodněno zvláštními požadavky.

Není-li výzva k podávání přihlášek přiměřeně proveditelná (například jsou-li vyžadovány velmi specifické odborné znalosti), provede se výběr odborníků na základě objektivně ověřitelných kritérií.

Dotčené útvary Komise informují odborníky jmenované za svou osobu, že přijetím členství ve skupině se zavazují jednat nezávisle a ve veřejném zájmu. Útvary Komise tyto odborníky rovněž informují o tom, že v případě střetu zájmů mohou být ze skupiny nebo z jejího zvláštního zasedání vyloučeni.“

88. Vzor „Výzva k podávání přihlášek na výběr odborníků jmenovaných za svou osobu“ připojený k pracovnímu dokumentu útvarů Komise [19] obsahuje tato ustanovení: „Členové poskytnou Komisi nezávislé stanovisko bez vnějších vlivů...“ Vzorová výzva k podávání přihlášek obsahuje rovněž toto ustanovení: „Zavazují se jednat nezávisle a ve veřejném zájmu.“

89. Kromě toho čl. 11 odst. 1 vzorového jednacího řádu připojeného k témuž pracovnímu dokumentu útvarů Komise stanoví, že pokud v souvislosti s odborníkem vznikne střet zájmů, mohou útvary Komise tohoto odborníka ze skupiny nebo z jejího konkrétního zasedání vyloučit. Podpůrně mohou rozhodnout, že se dotyčný odborník zdrží projednávání bodů pořadu jednání a hlasování o těchto bodech.

90. Právě na základě těchto pravidel musel veřejný ochránce práv posoudit tvrzení stěžovatele, které je zde přezkoumáváno.

91. Jako výchozí bod uvedla, že osobní jmenování do skupiny odborníků se liší od jmenování za účelem zastupování zájmu. Jmenování odborníků za svou osobu se navíc neomezuje na osoby pocházející z průmyslu, ale je otevřeno všem osobám, které mimo jiné splňují požadavky čl. 9 odst. 1 horizontálních pravidel pro expertní skupiny Komise. Z toho vyplývá, že použitelná pravidla zjevně vycházejí z předpokladu, že objektivní poradenství ve veřejném zájmu lze v zásadě získat od odborníků bez ohledu na jejich příslušnost k organizacím, které mají zvláštní zájem, za předpokladu, že jsou dodrženy určité záruky.

92. Komise ve svém stanovisku poukázala na dovednosti a zkušenosti, které skupině přinesli členové jmenovaní za svou osobu. Veřejná ochránkyně práv považovala prohlášení Komise v tomto ohledu za věrohodná. Stěžovatel nezpochybnil užitečnost zkušeností a odborných znalostí, které skupinám přinesli členové jmenovaní za svou osobu. Žadatel však tvrdil, že Komise by nikdy neměla jmenovat odborníky z odvětví za svou osobu, ale jako odborníky a zúčastněné strany. Veřejná ochránkyně práv se domnívala, že potvrzení stanoviska stěžovatele, že člen jmenovaný za svou osobu by ze své podstaty zastupoval zájmy sdružení, k němuž je přidružen, by ve skutečnosti vyloučilo jmenování jakéhokoli odborníka za svou osobu, přičemž se rozumí, že neexistuje dohodnutá definice nebo prahová hodnota toho, co by organizace jednající výhradně ve veřejném zájmu představovala. Veřejná ochránkyně práv nicméně uvítala budoucí úvahy o této otázce a pochopila, že dokument pocházející od GŘ SANCO představuje v tomto ohledu významný příspěvek.

93. Veřejná ochránkyně práv však považovala za zřejmé, že jmenování osoby přidružené k organizaci, která má zvláštní zájem, by mohlo vést ke střetu zájmů. Bylo proto rovněž zřejmé, že se doporučuje zvláštní opatrnost, i) zejména při rozhodování o jmenování členů za svou osobu, aby se minimalizovalo riziko střetu zájmů. Kromě toho ii) během funkčního období členů jmenovaných za svou osobu musí být riziko střetu zájmů rovněž řešeno vhodnými prostředky.

94. Pokud jde o první aspekt, veřejná ochránkyně práv považovala za nezbytné, aby veřejné výzvy k podávání přihlášek byly využívány v co největší míře a aby v případech, kdy by veřejné výzvy nesloužily užitečnému účelu, byl výběr založen na objektivních kritériích. Veřejná ochránkyně práv s uspokojením konstatovala, že článek 9 horizontálních pravidel pro expertní skupiny Komise toto výslovně stanoví. Ustanovení čl. 9 odst. 1 rovněž stanoví, že při výběru odborníků je třeba zabránit střetu zájmů, a umožňuje tak řešit otázku střetu zájmů v klíčové fázi výběru členů jmenovaných za svou osobu. Tvrzení Komise, že potenciální střety zájmů jsou posuzovány ve fázi výběru a/nebo v době jmenování, bylo tedy potvrzeno výše uvedenými pravidly.

95. Pokud jde o druhý aspekt, výše uvedená pravidla stanoví, že členové jmenovaní za svou osobu se musí zavázat, že budou jednat nezávisle a ve veřejném zájmu. Veřejná ochránkyně práv sdílela pochybnosti stěžovatele, pokud jde o účinnost formálního prohlášení k zajištění nezávislosti a závazku jednat ve veřejném zájmu. Zároveň připomněla, že čl. 9 odst. 1 horizontálních pravidel pro expertní skupiny Komise umožňuje vyloučit člena ze skupiny nebo z její zvláštní schůze, a proto stanoví zvláštní sankce v případě střetu zájmů. Ačkoli se zdálo, že stěžovatel tvrdí, že střet zájmů by měl vést k automatickému vyloučení dotčeného člena skupiny, veřejná ochránkyně práv se domnívala, že stěžovatel neprokázal, proč by takové pravidlo, které neposkytuje žádný prostor pro zohlednění specifik daného střetu zájmů, bylo nezbytné.

96. Není pochyb o tom, že předpokládané sankce mohou být účinné pouze tehdy, je-li v první řadě zjištěn střet zájmů. Účinnost těchto sankcí proto závisí na i) připravenosti dotčeného člena oznámit jakýkoli takový konflikt a/nebo na ii) možnostech odhalit jakýkoli takový konflikt jinými prostředky. Veřejná ochránkyně práv byla toho názoru, že i v případě neexistence člena, který by prohlásil střet zájmů, lze existenci skutečných nebo potenciálních střetů zájmů zjistit, pokud jsou v rejstříku Komise k dispozici informace o i) členech expertních skupin, včetně informací o příslušnosti členů jmenovaných za svou osobu, a ii) jednáních expertních skupin, včetně pořadů jednání, zápisů ze schůzí a zpráv vyplývajících z činnosti skupin.

97. Vzhledem k tomu, že veřejná ochránkyně práv předložila níže uvedený návrh smírného řešení v souvislosti s rejstříkem Komise, nebylo zapotřebí dalších opatření ze strany veřejné ochránkyně práv, pokud jde o třetí tvrzení a nárok stěžovatele.

D. Tvrzení o neposkytnutí přesvědčivých důvodů pro nevypracování jednotných výběrových kritérií a související tvrzení

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

98. Stěžovatel tvrdil, že Komise neposkytla přesvědčivé důvody, proč nevypracovala obecná kritéria pro výběr členů expertních skupin. Na podporu tohoto tvrzení stěžovatel tvrdil, že současné výběrové řízení je neslučitelné s pokyny pro shromažďování a využívání odborných znalostí a minimálními standardy pro konzultační komunikaci. Stěžovatel tvrdil, že Komise by měla vypracovat a zveřejnit obecná kritéria pro výběr členů expertních skupin.

99. Komise ve svém stanovisku vysvětlila, že v případech, kdy potřebuje k plnění svých úkolů shromáždit externí odborné znalosti, zřizuje skupiny odborníků. V důsledku toho „se výběr odborníků provádí případ od případu s ohledem na jejich odborné znalosti v dané oblasti a s přihlédnutím k druhu práce, která má být provedena a která se může do značné míry lišit“. Komise zdůraznila technickou stránku otázek, jimiž se některé skupiny zabývají, a rozdíl v jejich rozsahu. Jako názorný příklad uvedla otázky spojené s prováděním stávajících právních předpisů nebo přípravou nových politických iniciativ. Pokud jde o jmenování odborníků za svou osobu, Komise zdůraznila, že výběr byl založen na kompetencích odborníka týkajících se dotčené politiky, jak byly stanoveny mimo jiné v průběhu výzev k podávání přihlášek. Pokud jde o členství ve veřejných orgánech a/nebo organizacích, Komise uvedla, že je obvykle na nich, aby určily své zástupce a zajistily vysokou úroveň odborných znalostí.

100. Na rozdíl od toho, co tvrdil stěžovatel, se Komise domnívala, že její výše uvedená praxe je "zcela v souladu se sděleními o shromažďování a využívání odborných znalostí a o minimálních normách pro konzultace". Podle předchozího sdělení by „opatření pro shromažďování a využívání odborných znalostí měla být navržena v poměru k danému úkolu s přihlédnutím k dotčenému odvětví, dané otázce a fázi politického cyklu“. Kromě toho podle sdělení o minimálních standardech pro konzultace se „zásadou proporcionality [...] musí řídit správní praxe Komise“a „Komise musí posuzovat své potřeby konzultací případ od případu v souladu se svým právem iniciativy.“ Komise rovněž odkázala na sdělení o inteligentní regulaci [20], podle něhož „spolupráce Komise s občanskou společností musí být posuzována na pozadí celé škály příležitostí, které mají občané a další zúčastněné strany k tomu, aby přispěli k procesu tvorby politik“. V dané souvislosti Komise uvedla, že rozvinula „pravidelný dialog se zúčastněnými stranami v různých formátech, přičemž odborné skupiny jsou pouze jednou z nich“. Podle Komise tyto formáty zohledňují její dlouhodobou politiku otevřenosti a inkluzivnosti a odrážejí velké rozdíly v oblastech politiky, jakož i rozmanitost zúčastněných stran.

101. S ohledem na výše uvedenou různorodost okolností Komise uvedla, že není přesvědčena o možné přidané hodnotě přísnějších pravidel pro její interakci s občanskou společností. Proto uvedla, že nepovažuje za vhodné vypracovat obecná kritéria pro výběr členů skupiny odborníků.

102. Komise rovněž uvedla, že je plně odhodlána zajistit provádění ustanovení obsažených v rámci z roku 2010, zejména to, aby odborníci jmenovaní za svou osobu byli vybíráni na základě výběrového řízení, které zaručí vysokou úroveň odborných znalostí a zabrání jakémukoli střetu zájmů. Komise rovněž poukázala na to, že podle rámce z roku 2010 se veřejné výzvy k podávání přihlášek použijí, pokud je to přiměřeně proveditelné, a pokud tomu tak není, výběr odborníků se provede na základě objektivně ověřitelných kritérií. Komise rovněž vyjádřila svůj závazek dále zvýšit transparentnost výběrových řízení tím, že informace o výše uvedených výběrových řízeních začlení do nové verze rejstříku, jak je uvedeno v rámci z roku 2010.

103. Stěžovatel ve svých připomínkách a poté, co vzal na vědomí odkaz Komise na pokyny pro shromažďování a využívání odborných znalostí, zastával názor, že vzhledem k tomu, že jsou používány jako prostředek interakce s Komisí a shromažďování odborných znalostí, je třeba mít za to, že skupiny odborníků jsou vázány minimálními standardy pro konzultační sdělení. Podle stěžovatele s tím Komise souhlasila. Stěžovatel poukázal na to, že sdělení o minimálních normách pro konzultace vyžaduje, aby Komise zajistila jednotnost a transparentnost způsobu, jakým její útvary provádějí své konzultační procesy. Stěžovatel byl toho názoru, že výklad této zásady spolu se zásadami pluralitního a rozmanitého složení expertních skupin, jejichž cílem je zabránit tomu, aby určité skupiny měly zvýhodněný přístup, jak vyplývá ze sdělení Komise, "by měl vést Komisi ke stanovení některých společných kritérií ve složení expertních skupin". Podle stěžovatele by to byl jediný jistý způsob, jak uplatňovat zásadu, že útvary Komise zajistí pokud možno vyvážené zastoupení.

104. Na druhé straně "jsou porušována společná výběrová kritéria, kodexy chování Komise ... a nová pravidla pro expertní skupiny". Podle stěžovatele jí současný výklad použitelných pravidel ze strany Komise umožňuje hájit jakékoli složení, ať je jakkoli nevyvážené, a to zaměřením se na „efektivnost“. Vzhledem k tomu, že rámec z roku 2010 vyžaduje pouze vyvážené složení „pokud je to možné“, Komise nevysvětlila, proč vyvážené složení není v některých případech možné. Podle stěžovatele mohla v současné době posoudit, zda bylo dosaženo dostatečné rovnováhy mezi rovným zastoupením zúčastněných stran a účinností, pouze Komise. Stěžovatel rovněž kritizoval, že Komise chápe „účinnost“, která se zdá být vykládána „krátkodobě a administrativně, zatímco skutečná účinnost spočívá ve vytváření politik a právních předpisů, z nichž má prospěch společnost jako celek“.

105. Podle názoru stěžovatele by obecná výběrová kritéria "měla zahrnovat záruky proti dominanci expertních skupin zejména ze strany zvláštních zájmů a korporátních zájmů". Kromě toho by mělo být veřejně oznámeno vytvoření expertních skupin a měly by existovat veřejné výzvy, aby se zainteresované strany přihlásily,„pokud mají být skupiny složeny z odborníků jednajících za svou osobu a pokud jsou odborníci rovněž zástupci zájmových skupin“.

106. Stěžovatel na závěr uvedl, že „určitá minimální rovnováha v zájmových skupinách, které Komise konzultuje“, by přispěla k vyváženějšímu rozhodovacímu procesu v souladu s článkem 9 SEU. Stěžovatel souhlasil s tím, že by mohla být zachována diferencovaná kritéria výběru případ od případu, ale tvrdil, že by mělo existovat "některé obecné pravidlo poskytující záruky proti dominanci expertních skupin zvláštním zájmem". Pokud odborníci "nejsou nezávislí na jakémkoli zájmu, jsou rovněž zástupci zájmových skupin, avšak jejich "technický" úkol může být". Rovnováha by proto měla být vždy zachována, a nikoli pouze „pokud je to možné“.

Posouzení veřejného ochránce práv

107. Veřejná ochránkyně práv konstatovala, že tvrzení, které je předmětem přezkumu, se týká údajného nedostatku přesvědčivých důvodů pro nevypracování obecných kritérií pro výběr členů skupiny odborníků. Zatímco stěžovatel ve svých podáních opakovaně odkazoval na otázku vyváženého zastoupení v expertních skupinách Komise, veřejná ochránkyně práv připomněla, že tato otázka je součástí samostatného tvrzení a bude analyzována v rámci této položky. Následující posouzení se tedy týkalo otázky reprezentativnosti pouze v rozsahu, v němž přímo souvisí s údajným nedostatkem osvědčených postupů týkajících se obecných kritérií pro jmenování odborníků.

108. Obecný pokyn č. 8 Pokynů pro shromažďování a využívání odborných znalostí uvádí, že při určování a výběru odborníků by útvary měly při hledání vhodných odborných znalostí v co největší míře odhodit sítě. Pokud je to možné, je třeba hledat nové nápady a postřehy zahrnutím jednotlivců mimo obvyklý okruh kontaktů oddělení. Odbory by rovněž měly usilovat o to, aby se skupiny skládaly alespoň ze 40 % z každého pohlaví.“Obecný pokyn č. 9 navíc vyžaduje, aby byly zváženy jak běžné, tak odlišné názory. V příloze pokynů jsou podrobně uvedeny některé „praktické otázky“, které mohou při jejich uplatňování vyvstat, jakož i „praktické tipy“ v odpovědi na tyto otázky. Nadpis „Identifikace a výběr odborníků“ obsahuje tato prohlášení: „Měla by být při hledání odborných znalostí pro expertní skupiny zveřejňována otevřená výběrová řízení? Byly nějaké takové výzvy zveřejněny v co nejširším rozsahu, včetně elektronických prostředků? Otevřené výzvy mohou být obzvláště vhodné při řešení citlivých otázek a v případech, kdy skupiny mohou vydržet přiměřenou dobu."[21]

109. Podle sdělení o minimálních normách pro konzultace musí být "postupy konzultací prováděné Komisí transparentní, a to jak pro ty, kteří jsou přímo zapojeni, tak pro širokou veřejnost". Podle tohoto sdělení musí být mimo jiné jasné, „kdo je konzultován a proč“[22].

110. Bod 3.2 rámce z roku 2005 stanoví, že „[p]řeby se vybírají transparentním způsobem na základě jasně vymezených objektivních kritérií. Členové jmenovaní za svou osobu jsou vybíráni pokud možno na základě výzvy k podávání přihlášek.“

111. Článek 9 odst. 1 rámce z roku 2010 stanoví:

„Jsou-li jednotliví odborníci jmenováni za svou osobu, vybírají se na základě výběrového řízení, které zaručuje vysokou úroveň odborných znalostí a pokud možno zeměpisnou a genderovou vyváženost, s přihlédnutím ke konkrétním úkolům skupiny odborníků a druhu požadovaných odborných znalostí. ...

Aniž jsou dotčena zvláštní výběrová řízení stanovená v rozhodnutích Komise, kterými se zřizují skupiny odborníků, použijí se v přiměřeně proveditelné míře veřejné výzvy k podávání přihlášek. Za tímto účelem použijí útvary Komise standardní vzor výzvy k podávání přihlášek pro výběr odborníků jmenovaných za svou osobu, který stanoví generální sekretariát. Služby se mohou od vzoru odchýlit nebo jej doplnit, je-li to odůvodněno zvláštními požadavky.

Není-li výzva k podávání přihlášek přiměřeně proveditelná (například jsou-li vyžadovány velmi specifické odborné znalosti), provede se výběr odborníků na základě objektivně ověřitelných kritérií."[23]

112. Podle bodu 8 pracovního dokumentu útvarů Komise [24] budou v zájmu transparentnosti příslušné informace o použitém výběrovém řízení zpřístupněny v rejstříku. Vzor „Výzva k podávání přihlášek na výběr odborníků jmenovaných za svou osobu“ připojený k pracovnímu dokumentu útvarů Komise uvádí kritéria, která je třeba zohlednit při posuzování přihlášek. Patří mezi ně prokázaná způsobilost a zkušenosti v příslušných oblastech; potřebu dosáhnout rovnováhy v rámci skupiny, pokud jde o reprezentativnost žadatelů; jakož i pohlaví a zeměpisný původ.

113. Veřejná ochránkyně práv konstatovala, že Komise ve svém stanovisku odkázala na analýzu jednotlivých případů, kterou musí provést při rozhodování o odborných znalostech, jež mají poskytovat členové odborných skupin. Vzhledem k tomu, že skupiny odborníků působí ve všech oblastech politiky EU, a že rozsah požadovaných odborných znalostí je proto široký a vyžaduje, aby Komise, která je na přijímající straně, měla dostatečnou míru volnosti rozhodování, považoval veřejný ochránce práv postoj Komise za přiměřený. Zejména nemohla sdílet názor stěžovatele, že postoj Komise je neslučitelný s výše přezkoumanými platnými pravidly, která naopak zjevně uznávají diskreční pravomoc Komise a zároveň stanoví určitá omezení této diskreční pravomoci. Například pravidlo 9 odst. 1 rámce z roku 2010 vyžaduje, aby Komise, pokud jde o jednotlivé odborníky jmenované za svou osobu, využila výběrového řízení, které zaručuje vysokou úroveň odborných znalostí a pokud možno zeměpisnou a genderovou vyváženost, s přihlédnutím ke konkrétním úkolům skupiny odborníků a druhu požadovaných odborných znalostí. Na první pohled by bylo obtížné definovat další obecná kritéria platná pro všechny skupiny odborníků. Na druhé straně v rozsahu, v němž stěžovatel odkázal na kritérium zastoupení, by byl tento aspekt zkoumán pod nadpisem jeho pátého tvrzení.

114. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem se veřejná ochránkyně práv domnívala, že Komise zavedla obecná kritéria pro výběr členů expertních skupin. Kromě toho považovala za přesvědčivý postoj Komise, že přijetí přísnějších obecných pravidel by neposloužilo užitečnému účelu. Zároveň vzala na vědomí a ocenila závazek Komise dále zvýšit transparentnost výběrových řízení zahrnutím příslušných informací do rejstříku. Veřejná ochránkyně práv proto dospěla k závěru, že neexistují důvody pro další šetření tohoto tvrzení.

E. Tvrzení o nezajištění vyváženého složení a související tvrzení

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

115. Stěžovatel tvrdil, že Komise nezajistila vyvážené složení expertních skupin. Na podporu tohoto tvrzení žadatel tvrdil, že ve většině skupin odborníků, které určil, tvoří většinu zástupci odvětví, zatímco všechny ostatní zúčastněné strany, jako jsou skupiny spotřebitelů, akademičtí pracovníci a občanská společnost, jsou nedostatečně zastoupeny. Žadatel tvrdil, že Komise by se měla zabývat otázkou nevyváženého složení skupin odborníků.

116. Komise ve svém stanovisku poukázala na to, že na rozdíl od toho, co uvedl stěžovatel, respektuje literu a ducha pokynů pro shromažďování a využívání odborných znalostí, které určují excelenci, rozsah, v jakém odborníci jednají nezávisle, a pluralitu jako určující faktory kvality poradenství. Komise uvedla, že při výběru členů expertních skupin vždy usiluje o dosažení rovnováhy mezi výše uvedenými třemi kritérii. Komise rovněž uvedla, že jak uvedl stěžovatel ve své předchozí korespondenci s Komisí, opakovaně poskytla stěžovateli „relevantní a podrobné informace o tom, jak to bylo účinně zajištěno u řady skupin odborníků“.

117. Pokud jde o podrobné a aktualizované informace o důvodech složení mnoha skupin odborníků, Komise odkázala na přílohu svého stanoviska. Podle Komise z poskytnutých informací vyplynulo, že tvrzení stěžovatele bylo "z velké části neopodstatněné nebo nepřesné". Komise zároveň poukázala na to, že z důvodu účinnosti není schopna provádět nákladnou a zdlouhavou práci spočívající v poskytování podrobných informací o každé ze 111 skupin odborníků uvedených ve stížnosti stěžovatele.

118. Komise dále uvedla, že rámec z roku 2010 předpokládá, že jeho příslušné útvary „se zaměří na zajištění vyváženého zastoupení příslušných oblastí odborných znalostí a oblastí zájmu, přičemž zohlední práci, která má být vykonána, a konkrétní požadované odborné znalosti“. Komise zdůraznila, že je plně odhodlána tato ustanovení provádět, a rovněž vyjádřila svou připravenost „v případě potřeby zvážit způsoby, jak posílit rovnováhu ve složení stávajících skupin odborníků“. Jako příklad svého závazku Komise odkázala na „sdělení k aktu o jednotném trhu“, které stanoví intenzivnější konzultace a dialog s občanskou společností. Zejména tam, kde je to proveditelné a vhodné, by byly expertní skupiny rozšířeny nad rámec zástupců podniků tak, aby zahrnovaly mimo jiné názory spotřebitelů, nevládních organizací a odborů.

119. Komise rovněž připomněla, že v dopise adresovaném stěžovateli komisař Barnier plně uznal, že bude ještě třeba dosáhnout spravedlivé rovnováhy mezi zastoupením zúčastněných stran mimo průmysl v konzultačních procesech. Komise poukázala na to, že je odhodlána „usilovat o odpovídající přítomnost zástupců občanské společnosti ve svých odborných skupinách“v oblasti vnitřního trhu, a to jak pokud jde o stávající, tak nově zřízené skupiny. Komise však zdůraznila, že vzhledem k „technické“ povaze některých skupin, pro něž by nemuselo být optimální mít většinu zástupců občanské společnosti, je zapotřebí určitá míra flexibility. Komise například odkázala na skupiny odborníků v oblasti velkoobchodních služeb a plateb.

120. Komise dále uvedla, že i v oblasti informační společnosti bylo vyvinuto úsilí s cílem zajistit vyváženější zastoupení příslušných zúčastněných stran, jakož i zeměpisnou a genderovou vyváženost ve všech skupinách. Členové expertních skupin v této oblasti by byli vybíráni na základě veřejných výzev.

121. Stěžovatel měl ve svém vyjádření za to, že Komise netvrdila, že se snaží zajistit vyvážené složení expertních skupin, ale pouze to, že usiluje o dosažení rovnováhy mezi excelencí, nezávislostí a pluralitou. Podle stěžovatele nebylo jasné, co Komise míní výrazem „výbornost“. Stěžovatel rovněž poukázal na to, že odkaz na „výbornost“ by v praxi mohl učinit jakékoli složení obhajitelným. Stěžovatel naopak uvedl, že sám jasně definoval, co znamená "rovnováha" a "pluralismus", konkrétně že "více než polovina nevládních subjektů by neměla pocházet z jediného druhu zájmu (zejména z velkých podniků)". Důvodem této zásady, která by se měla vztahovat na každou skupinu odborníků a je v souladu s článkem 6 Evropského kodexu řádné správní praxe, je, že by měla existovat rovnováha mezi zvláštními hospodářskými zájmy a „veřejným nebo obecným zájmem“. Podle názoru stěžovatele by „odborníci z různých prostředí zastupující různé aspekty veřejného zájmu (environmentální, spotřebitelské, sociální atd.), jakož i široké vrstvy obyvatelstva (pracovní síla, malé a střední podniky, odborníci) a nezávislí akademičtí pracovníci měli vždy kolektivně převyšovat počet zástupců velkých podniků“. V opačném případě by došlo k diskriminaci ve prospěch obchodních zájmů jako zvláštní kategorie zájmů.

122. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem nemohlo dosažení rovnováhy mezi „výborností“ a „pluralismem“ odůvodnit, že skupině odborníků budou dominovat zájmy podniků. Skutečnost, že odborník pracující pro podnikový sektor může být kvalifikován jako vynikající, nemůže mít vliv na závěr, že poradenství tohoto odborníka nelze oddělit od hospodářských zájmů dotčeného odvětví. Zahrnutí odborníků z podnikového sektoru proto vyžadovalo vyvážení jejich zařazení s odborníky spojenými s jinými druhy zájmu. Skutečnost, že ne všichni odborníci z podnikového sektoru by měli stejný zájem, nezaručuje, že veřejný zájem, který se nemá rovnat součtu různých obchodních zájmů, bude odpovídajícím způsobem zohledněn. Podle názoru stěžovatele by odborníci, kteří se zabývají problémem především z obchodního hlediska, mohli vážně narušit chápání konkrétní otázky ze strany Komise.

123. V komentáři k informacím o složení různých expertních skupin, které poskytla Komise, stěžovatel, který zjevně hovořil o minulosti, považoval prohlášení Komise, že mu poskytla relevantní a podrobné informace o tom, jak je zajištěna rovnováha, za neopodstatněné. Poukázal na to, že Komise se nikdy předtím nepokusila vysvětlit, jak by takové rovnováhy bylo dosaženo. Podle jejího názoru však "vidíme- v některých případech - její první snahu tak učinit, ale tato vysvětlení jsou nedostatečná". Žadatel obecně uvedl, že poskytnuté informace o důvodech složení některých skupin byly velmi obecné a abstraktní. Kromě toho zdůraznila, že Komise v několika případech zaujala "problematické přístupy", které jasně ukazují předpojatost vůči obchodním zájmům.

124. Stěžovatel dále předložil podrobné připomínky ke konkrétním skupinám odborníků, na které Komise odkázala v příloze svého stanoviska. Informace o problémech vnímaných žadatelem, které jsou relevantní pro posouzení tvrzení a tvrzení, jež jsou předmětem přezkumu, lze shrnout takto:

V souvislosti se skupinou „CARS 21“ Komise tvrdila, že je vyváženější než dříve a že nyní existuje lepší rovnováha mezi výrobci a dodavateli. Žadatel se proto domníval, že přístup Komise spočívá v tom, že pokud existuje rovnováha mezi různými průmyslovými odvětvími, nevzniknou žádné problémy, pokud jde o složení této skupiny. Stěžovatel považoval tento přístup za chybný.

Pokud jde o „skupinu na vysoké úrovni pro konkurenceschopnost chemického průmyslu“, Komise uvedla, že opakovaně vybízela nevládní organizace, aby zvýšily svou účast, ale měla při tom jen omezený úspěch. Žadatel se domníval, že za těchto okolností měla Komise snížit počet účastníků z odvětví, aby bylo dosaženo vyváženého složení.

-V souvislosti s "Poradní skupinou pro konkurenceschopnost v biotechnologiích" stěžovatel poukázal na to, že zkoumání konkurenceschopnosti biotechnologií bez zohlednění etických, společenských a bezpečnostních důsledků je vysoce rizikové.

Stěžovatel uvedl, že "Strategický poradní výbor pro konkurenceschopnost a inovace"by měl být na jedné straně složen ze zástupců průmyslových a podnikatelských sdružení, zatímco na druhé straně jsou členové jmenováni za svou osobu a radí Komisi nezávisle na jakémkoli vnějším vlivu. Podle stěžovatele bylo iracionální požadovat, aby členové zastupovali podnikatelská sdružení a zároveň byli nezávislí.

Pokud jde o (rozpuštěnou) „skupinu na vysoké úrovni pro konkurenceschopnost, energetiku a životní prostředí“, stěžovatel zastával názor, že se Komise ani nepokusila vysvětlit, jak lze skupinu považovat za „vyváženou“. V každém případě vzhledem k tomu, že tato skupina sestávala ze 13 členů z odvětví a pouze ze čtyř "nevládních účastníků", nebylo možné tvrdit, že tato skupina byla vyvážená.

-Připomínajíc skupiny odborníků řízené GŘ AGRI (zemědělství), stěžovatel poukázal na to, že rozhodnutí 2004/391 [25] vyžaduje, aby Komise "vyhledala názory sociálně-ekonomických odvětví a spotřebitelů"na určité otázky. Nebylo však dbáno na to, aby názory různých zúčastněných stran byly hledány vyváženým způsobem. V dané souvislosti stěžovatel uvedl, že rozhodnutí 2004/391 řadí pracovníky, spotřebitele a ochránce životního prostředí do jedné kategorie, zatímco zemědělce a podniky do tří kategorií. Jedna konkrétní organizace představovala 48 % všech křesel v poradních skupinách spravovaných GŘ AGRI.

-Pokud jde o skupiny odborníků řízené GŘ MARKT, žadatel považoval za překvapivé, že Komise odkázala na "údajné nadměrné zastoupení zájmů odvětví", zatímco například komisař Barnier uznal potřebu vyvážit skupiny odborníků. Kromě toho Komise vycházela z technické povahy dotčených otázek, aby zohlednila skutečnost, že neprůmyslové subjekty a spotřebitelé jsou v těchto odborných skupinách méně početní. Podle stěžovatele se jednalo o chybný přístup, který byl v rozporu s tím, že Komise uznala potřebu vyvážení expertních skupin. Stěžovatel se dále podrobně vyjádřil ke složení řady skupin odborníků, aby prokázal, že nejsou vyvážené ve prospěch velkých podniků, a uvedl, že Komise se ke složení dvou skupin nevyjádřila.

-Pokud jde o skupiny odborníků zabývající se finanční regulací, stěžovatel dospěl k závěru, že zůstávají velmi nevyvážené, a to navzdory tomu, že Komise uznala potřebu odpovídajícího a vyváženého zastoupení. Stěžovatel poukázal na to, že 11 z 20 skupin zabývajících se finanční regulací má nevládní členy, z nichž sedm je ovládáno zástupci společností. Stěžovatel uznal, že podíl podnikových poradců GŘ MARKT v této oblasti se snížil z 84 % (v roce 2009) na 73 %. Změna tímto tempem však nemohla jednostranným politikám přinést žádný rozdíl. Stěžovatel rovněž uvedl, že podle úředníků GŘ MARKT jejich přístup k obnovení rovnováhy spočíval v nahrazení členů, kteří opustili skupinu, jednotlivci z různých zájmových kategorií, což však nepochybně vedlo k příliš pomalému pokroku. Stěžovatel zdůraznil potřebu rychlejšího pokroku a tvrdil, že jednoduchou metodou, kterou by Komise měla zvážit, by bylo rozpuštění skupin ovládaných podniky.

-Stěžovatel uvedl, že i v případě nefinančních expertních skupin je řada skupin problematická. Zdůraznil, že členství v některých z těchto skupin nebylo zveřejněno.

-Přejdeme-li ke skupinám odborníků řízeným GŘ pro výzkum, stěžovatel poznamenal, že podle Komise některé ze skupin, u nichž se stěžovatel domníval, že jim dominují velké podniky, monitorují probíhající projekty, na něž se vztahují grantové dohody, což znamená, že jejich zápisy a přesná řízení by se neměly objevovat na veřejně přístupných internetových stránkách. Stěžovatel zastával názor, že Komise by měla být i nadále schopna poskytnout více informací, aniž by ohrozila probíhající projekty. Stěžovatel rovněž uvedl, že monitorování by nemělo být ponecháno na podnikových odbornících, neboť existuje riziko střetu zájmů.

pokud jde o složení „technických skupin pro uhlí a ocel“, stěžovatel kritizoval přístup Komise jako chybný, neboť neuznal, že odborníci pocházející z podnikového sektoru jsou rovněž zástupci zájmových skupin. Tito odborníci by proto měli být vyloučeni z technických skupin nebo by měli mít alespoň menšinu členů a monitorovací úkoly by měly být ponechány subjektům, které nemají přímý zájem na financování výzkumu.

-Stěžovatel rovněž uvedl, že Komise nesouhlasí s údaji, které stěžovatel uvedl v souvislosti s „Poradní skupinou pro dopravu sedmého rámcového programu“. Ačkoli stěžovatel nevyloučil, že se dopustil chyby, rozdíly mezi ním a Komisí prokázaly problémy se spolehlivostí rejstříku. Zástupci podniků by neměli být přijímáni jako odborníci za svou osobu.

-Pokud jde o tři skupiny spravované společností DF INFSO a komentované Komisí, stěžovatel zpochybnil předpoklad Komise, že jednotlivci pracující pro společnosti nejednají jako čistě zástupci zájmových skupin jakožto členové skupiny. Stěžovatel tvrdil, že přinejmenším jednali také jako zástupci zájmových skupin. Žadatel dodal, že skutečnost, že Komise kvalifikovala některé výzkumné laboratoře jako laboratoře patřící do „akademické obce“, nezohlednila skutečnost, že mnoho laboratoří je součástí korporací nebo jsou samy společnostmi s vlastními zájmy.

Pokud jde o „průmyslovou poradní skupinu pro inteligentní výrobní systémy“, Komise výslovně uvedla, že v této skupině jsou zastoupeny pouze podniky. Podle stěžovatele neexistují žádné jiné poradní struktury, které by poskytovaly slovo jiným stranám. Pokud jde o skupinu „eSafety“, žadatel zdůraznil, že Komise nezpochybnila názor žadatele, že v ní převládá podnikové odvětví, ale vysvětlila, že o jmenování rozhoduje řídící skupina této skupiny. Podle stěžovatele by Komise měla kontrolovat složení skupin a neměla by tuto pravomoc delegovat na třetí strany.

-Pokud jde o skupiny odborníků řízené GŘ SANCO, stěžovatel poukázal na to, že podle názoru Komise toto GŘ uvedlo, že „při výběru členů skupin … je rovnováha mezi průmyslem a organizacemi občanské společnosti zásadní “. Podle stěžovatele by se touto zásadou měla řídit Komise jako celek.

–V připomínkách ke konkrétním skupinám řízeným GŘ SANCO stěžovatel uvedl, že pokud jde o „poradní skupinu pro potravinový řetězec a zdraví zvířat a rostlin“, Komise v roce 2010 zveřejnila veřejnou výzvu „k vyplnění prázdných letištních časů, zejména s cílem zahrnout nezastoupená odvětví“. Ačkoli tento proces nebyl na začátku roku 2011 ještě dokončen, stěžovatel zdůraznil, že se jedná o správný přístup k řešení nevyváženého složení skupiny. Stěžovatel zároveň kritizoval, že dotčená skupina zůstává nevyvážená.

-Podle stěžovatele již „skupina pro zdraví a dobré životní podmínky zvířat“ nebyla v rejstříku k dispozici, ale došlo k nerovnováze vzhledem ke skutečnosti, že „velké společnosti v rámci jejich odvětví společně“ dominují. Pokud jde o „Evropské fórum o alkoholu a zdraví“, většinu jeho složení tvoří velké podniky. A konečně „Pracovní skupina pro klinické zkoušky a hodnocení“ zahrnuje pouze vlády a podnikatelské skupiny, ale měla by zahrnovat také organizace občanské společnosti.

pokud jde o skupiny odborníků řízené GŘ MOVE, stěžovatel s uspokojením konstatoval, že „skupina s převahou podniků“„Télépéages“ byla rozpuštěna. Zdá se, že „odborná skupina pro vnitrozemskou vodní dopravu“ je nyní vyrovnaná. „Odborné skupiny pro intermodalitu a logistiku“ však zůstaly nevyvážené, přičemž obchodní sdružení zastupují většinu nevládních subjektů.

–V souvislosti se skupinami řízenými GŘ TAXUD (Daně a celní unie) považoval stěžovatel „kontaktní skupinu pro obchod“ za příklad nesprávného přístupu vzhledem k tomu, že „každé mezinárodní sdružení, které žádá o členství a prokazuje své zapojení do činností souvisejících s celními záležitostmi, je přijato“. To Komisi v podstatě znemožnilo vyhnout se nadměrnému zastoupení průmyslu. Podskupina této skupiny nebyla v rejstříku k dispozici.

pokud jde o „kontaktní skupinu pro spotřební daně“, stěžovatel nesouhlasil s názorem Komise, že by bylo obtížné zjistit, které zúčastněné strany jiné než obchodní sdružení by měly o účast v této skupině zájem. V dané souvislosti stěžovatel uvedl, že tato skupina by měla být v zájmu spotřebitelů vzhledem k tomu, že konečná cena výrobků by mohla být ovlivněna spotřební daní. „Odborná skupina pro zdanění a úspory“ má pouze členy z finančního odvětví, přičemž by měly být zastoupeny také skupiny spotřebitelů a další skupiny. A konečně „Společné fórum pro vnitropodnikové oceňování“ bylo „dalším skandálním případem dominantního postavení průmyslu v citlivé otázce“.

-Stěžovatel znovu zdůraznil nerovnováhu charakterizující složení některých skupin řízených GŘ ENV (Životní prostředí). V souvislosti s „fórem pro výměnu informací o nejlepších dostupných technikách podle právních předpisů o průmyslových emisích“ zastával názor, že skutečnost, že směrnice IPCC [26] odkazuje pouze na zapojení průmyslu, je typickým příkladem chybného přístupu.

-V souvislosti se skupinami řízenými GŘ ENER (energetika) stěžovatel nesouhlasil s názorem Komise, že podle článku 11 stanov Zásobovací agentury Euratomu [27] jsou členové „Comité Consultatif de l'Agence d'Approvisionnement de l'Euratom“ vybíráni členskými státy z řad veřejných organizací, průmyslníků a uživatelů. Žadatel poukázal na to, že článek 11 nepředpokládá, že by další členové měli pocházet z průmyslu. V každém případě nejsou zástupci společností uvedeni v rejstříku jako zástupci vlád, což by Komise měla vyjasnit. V dané souvislosti stěžovatel rovněž uvedl, že nedávno vytvořená „poradní skupina ad hoc pro energetický plán do roku 2050“ není do rejstříku zahrnuta.

pokud jde o GŘ ECFIN, stěžovatel poukázal na to, že podnikový sektor je ve „skupině uživatelů eurohotovosti“ nadměrně zastoupen. To nebylo v rozporu s Komisí, která pouze trvala na tom, že tato skupina není zapojena do přípravy právních předpisů, ale do výměny informací a názorů. Podle stěžovatele by Komise neměla při poskytování informací a/nebo výměně názorů diskriminovat konkrétní skupiny.

–Pokud jde o skupinu „Informace o partenaires sociaux sur les activités des Fonds structurels“řízenou GŘ REGIO, stěžovatel uvedl, že Komise poukázala na zjevné nadměrné zastoupení odvětví, které je způsobeno tím, že zvláštnosti různých organizací zaměstnavatelů jsou méně koncentrované než organizace zaměstnanců. Podle stěžovatele bylo řešení této otázky jednoduché, tj. Komise by měla pozvat více zástupců odborů, aby se připojili.

pokud jde o GŘ ESTAT, stěžovatel nakonec poukázal na nevyvážené složení „FEBI-FEBS-BUSINESSEUROPE-EUROCHAMBRES-INS-EUROSTAT“. Komise poukázala na to, že tato skupina je otevřena jakékoli federaci, která projeví zájem o účast na svých informačních schůzkách a má zástupce ze všech hospodářských odvětví. Podle stěžovatele to bylo jednoznačně diskriminační vzhledem k tomu, že odbory a spotřebitelé jsou rovněž „účastníky hospodářství“a měli by být přizváni.

125. Stěžovatel uvedl, že výše uvedené případy „jakož i četné skupiny, na něž Komise nereagovala“ukazují, že Komise účinně nezajistila vyvážené složení mnoha svých odborných skupin. Problémy s přístupem Komise byly rovněž patrné z jejího sdělení o inteligentní regulaci, které vychází z myšlenky, že občanům a podnikům je přikládán stejný význam jako partnerům orgánů EU. Podle stěžovatele je nevyvážené složení velkého počtu skupin odborníků v rozporu se sdělením Komise o minimálních normách pro konzultace, pokyny pro shromažďování a využívání odborných znalostí, bílou knihou o evropské správě věcí veřejných, Evropským kodexem řádné správní praxe a článkem 9 SEU.

126. Konkrétně v souvislosti se svým tvrzením stěžovatel zastával názor, že praxe GŘ SANCO se jeví jako nejlepší, pokud jde o dosažení relativně nízkého procenta skupin odborníků ovládaných podniky. Stěžovatel proto uvedl, že zásada formulovaná GŘ SANCO, podle níž „při výběru členů skupin … je rovnováha mezi průmyslem a organizacemi občanské společnosti ústřední “, by měla být přijata Komisí jako celkem.

127. Stěžovatel poukázal na to, že „skupina pro neformální dialog o jednotném trhu“ řízená GŘ MARKT je dobrým příkladem vyvážené skupiny. Na druhé straně by mělo být přezkoumáno členství ve skupinách, v nichž více než polovina nevládních členů pochází z jednoho druhu zájmu, a zejména z velkých podniků, aby se vytvořila rovnováha mezi zvláštními hospodářskými zájmy a veřejným zájmem. Komise by měla rozpustit skupiny odborníků, v nichž převažují zvláštní zájmy, nebo případně zvýšit účast občanské společnosti nebo snížit účast podniků. Neexistence jediného podílu, který by v dané skupině držel absolutní většinu, by měla být základní podmínkou pro to, aby generální ředitelství zřizovala nebo udržovala skupiny odborníků.

Předběžné posouzení veřejné ochránkyně práv vedoucí k návrhu smírného řešení

Úvodní poznámky

128. Ve svých připomínkách stěžovatel uvedl, že Komise se vyjádřila pouze ke složení některých skupin odborníků uvedených v jeho podnětu. S odkazem zejména na skupiny odborníků řízené GŘ ENTR stěžovatel vyložil skutečnost, že se Komise nevyjádřila ke všem skupinám, jako neschopnost odůvodnit jejich složení. Veřejná ochránkyně práv připomněla, že Komise ve svém stanovisku uvedla, že z důvodu účinnosti není schopna poskytnout podrobné informace o každé ze 111 skupin odborníků uvedených ve stížnosti stěžovatele. Ačkoli by mohly existovat pochybnosti o postoji Komise, pokud jde o administrativní úsilí potřebné k poskytnutí příslušných informací, veřejná ochránkyně práv se domnívala, že s ohledem na vysvětlení Komise není závěr stěžovatele přesvědčivý.

129. Stěžovatel ve svých připomínkách, když se vyjadřoval ke složení expertních skupin, rovněž zopakoval některé otázky, na něž se vztahují jeho další tvrzení. Žadatel proto zpochybnil úplnost a spolehlivost rejstříku ve vztahu k některým skupinám odborníků a zopakoval svůj názor, že odborníci spojení s odvětvím by neměli být jmenováni jako členové za svou osobu. Vzhledem k tomu, že tyto otázky veřejný ochránce práv řešil pod hlavičkou ostatních tvrzení stěžovatele, nebylo nutné se jimi znovu zabývat při posuzování stávajícího tvrzení stěžovatele.

130. Stěžovatel ve svých připomínkách rovněž tvrdil, že by Komise měla vysvětlit, zda přezkoumala riziko střetu zájmů, pokud jde o předsedu „poradní skupiny ad hoc pro energetický plán do roku 2050“. Ustanovení čl. 2 odst. 4 statutu evropského veřejného ochránce práv vyžaduje, aby stížnostem předcházely vhodné administrativní přístupy k dotčenému orgánu. Nezdálo se, že by se stěžovatel v tomto ohledu již obrátil na Komisi, a veřejný ochránce práv proto nebyl oprávněn se tímto aspektem zabývat. V každém případě uvedla, že vzhledem k zaměření jejího současného šetření se nezdá být užitečné zahrnout tuto otázku do šetření. Vysvětlila však, že stěžovatel má i nadále možnost podat novou stížnost poté, co Komisi předložil vhodné administrativní postupy.

131. Stížnost stěžovatele se týká velkého počtu skupin odborníků, včetně některých skupin, jejichž složení je vymezeno v právních předpisech Unie. Stěžovatel například kritizoval, že směrnice IPCC [28] stanoví pouze zapojení průmyslu do expertních skupin v určitých oblastech. Veřejná ochránkyně práv připomněla, že je pověřena šetřením případů nesprávného úředního postupu orgánů, institucí a jiných subjektů Unie (článek 228 SFEU). Není však oprávněna zkoumat opodstatněnost právních předpisů přijatých politickými orgány Unie. Posouzení veřejné ochránkyně práv proto nemohlo zahrnovat složení expertních skupin, jak je stanoveno v právních předpisech Unie.

Posouzení

132. Jako výchozí bod veřejná ochránkyně práv uvedla, že na principiální úrovni se strany shodují na tom, že Komise je povinna usilovat o vyvážené složení expertních skupin. Veřejná ochránkyně práv dále uvedla, že myšlenka, že by orgány měly dostávat pluralitní příspěvky, je pevně zakotvena v SEU, jakož i ve sděleních Komise obsahujících pravidla pro konzultace s občany a v bílé knize o evropské správě věcí veřejných, která spojuje kvalitu politiky EU se zajištěním široké účasti v celém politickém řetězci. Mezi stranami je sporný rozsah a přesný obsah povinnosti Komise.

133. Veřejná ochránkyně práv již měla příležitost uvést, že zlepšení rozsahu a intenzity účasti občanů EU na práci orgánů, institucí a jiných subjektů EU posiluje demokratickou povahu EU. Participativní demokracie založená na zásadách rovnosti a transparentnosti zvyšuje důvěru občanů v EU a její správu. Zvýšená důvěra v EU a správu EU je klíčovým prvkem při zvyšování účinnosti EU a její správy [29].

134. V čl. 11 odst. 1 SEU se stanoví, že orgány dávají vhodnými prostředky občanům a reprezentativním sdružením možnost projevovat a veřejně si vyměňovat své názory na všechny oblasti činnosti Unie. Orgány jsou navíc povinny udržovat otevřený, transparentní a pravidelný dialog s reprezentativními sdruženími a občanskou společností (čl. 11 odst. 2 SEU). Komise vede rozsáhlé konzultace s dotčenými stranami s cílem zajistit soudržnost a transparentnost činností Unie (čl. 11 odst. 3 Smlouvy o EU). Článek 11 odst. 1 SEU tedy vyžaduje, aby orgány určily, jakými vhodnými prostředky mají mít občané a reprezentativní sdružení možnost projevovat a veřejně si vyměňovat své názory. Stejnou úvahu je třeba mít za to, že se použije i na čl. 11 odst. 2 a 2 SEU.

135. Veřejná ochránkyně práv dále tvrdila, že přesný způsob, tj. vhodné prostředky, kterými je participativní demokracie za daných okolností účinná, bude záviset na konkrétní povaze dané činnosti Unie. Zahrnuje rovněž určení toho, kdy a jak je vhodná účast v konkrétním procesu [30]. Unijní orgány mají nutně prostor pro uvážení při rozhodování o přesném způsobu účinnosti participativní demokracie. To platí tím spíše v oblastech, které jsou technicky složité. Měly by však vždy zajistit, aby mohly objektivně odůvodnit, jakým způsobem tento prostor pro uvážení využily [31].

136. Pokud jde konkrétně o shromažďování odborných znalostí, které by mělo být chápáno jako jeden ze způsobů, jak zefektivnit zásadu participativní demokracie zakotvenou v článku 11 SEU, pokyny pro shromažďování a využívání odborných znalostí uvádějí, že způsob zapojení odborníků „by měl být určován naléhavostí, složitostí a citlivostí dané politické otázky“(pokyn 3). Jako příklad lze uvést seznamy hlavních směrů 3 spolu se skupinami odborníků, které zahrnují interní odborníky, jakož i konzultace a konference. Kromě toho je třeba poznamenat, že podle rámce z roku 2010 může Komise počítat s jinými nástroji a postupy než se skupinami odborníků, jako jsou studie, agentury, zelené knihy a slyšení, aby zajistila, že v dané věci získá celou škálu názorů a odborných znalostí.

137. Z toho vyplývá, že i když je spoléhání se na odborné skupiny nepochybně velmi důležité, je pouze jedním aspektem dialogu mezi občany a unijními orgány, který předpokládá článek 11 SEU. Veřejný ochránce práv proto neměl problém akceptovat, že "úroveň celkové účasti a zastoupení zúčastněných stran by měla být posuzována s ohledem na všechny iniciativy Komise."[32] V konečném důsledku veřejný ochránce práv usoudil, že posouzení toho, zda je dialog stanovený v článku 11 SEU vyvážený a dostatečně pluralitní, nelze přirovnat k jednoduchému aritmetickému postupu. Skutečnost, že skupina odborníků v dané oblasti neobsahuje zástupce zvláštního zájmu, by tedy mohla být kompenzována zapojením těchto zúčastněných stran jinými prostředky. Vzhledem k tomu, že výběr požadovaných odborných znalostí a prostředků k jejich získání spadá do posuzovací pravomoci Komise, zdá se být pro účely článku 11 SEU v zásadě dostačující, aby občané a reprezentativní sdružení disponující požadovanými odbornými znalostmi měli možnost být konzultováni prostřednictvím prostředků, které jim umožní náležitě vyjádřit svá stanoviska. V této souvislosti veřejná ochránkyně práv konstatovala, že pokyny pro shromažďování a využívání odborných znalostí vymezují pluralitu jako jeden z určujících faktorů kvality poradenství a uznávají, že různorodost hledisek "může vyplývat z rozdílů ve vědeckém přístupu, různých druhů odborných znalostí, různých institucionálních příslušností nebo rozdílných názorů na základní předpoklady, z nichž tato problematika vychází."[33]

138. Je pravda, že čl. 9 odst. 2 rámce z roku 2010 stanoví dodatečné zvláštní požadavky pro skupiny, v nichž jsou jednotliví odborníci jmenováni, aby zastupovali zájmy, nebo v nichž jsou organizace jmenovány členy skupin. V těchto případech Komise „pokud možno“zajistí vyvážené zastoupení příslušných zúčastněných stran „s přihlédnutím ke konkrétním úkolům skupiny odborníků a k druhu požadovaných odborných znalostí.“ Kromě toho sdělení Komise rovněž uvádí, že „[p]ři definování složení skupin odborníků se Komise a její útvary zaměří na zajištění vyváženého zastoupení příslušných oblastí odborných znalostí a oblastí zájmu, jakož i vyváženého zastoupení žen a mužů a zeměpisného původu, přičemž zohlední konkrétní úkoly každé konkrétní skupiny odborníků a druh požadovaných odborných znalostí“.

139. Podle názoru veřejné ochránkyně práv bylo pozoruhodné, že požadavek "vyváženého zastoupení"jde ruku v ruce s dodatečnými podmínkami, které má Komise zohlednit, kromě hledisek rovnosti žen a mužů a zeměpisného původu, konkrétní úkoly skupiny, druh požadovaných odborných znalostí, jakož i příslušné oblasti odborných znalostí a zájmu. To opět důrazně naznačovalo, že posouzení toho, zda má skupina prospěch z vyváženého zastoupení, není pouhým aritmetickým cvičením, přičemž se rozumí, že skupiny odborníků nejsou subjekty, které rozhodují o politické záležitosti hlasováním. Naopak, s ohledem na různé aspekty, které má Komise zohlednit při vytváření skupiny odborníků, by posouzení, zda se složení skupiny promítá do vyváženého zastoupení, mohlo být provedeno pouze případ od případu. Tato analýza musí rovněž zohlednit skutečné rozdíly ve způsobu organizace různých zájmových skupin. V této souvislosti vzala veřejná ochránkyně práv na vědomí odkaz Komise v souvislosti se skupinou "Informace o partenaires sociaux sur les activités des Fonds structurels"na různé úrovně koncentrace organizací zaměstnavatelů a odborů. Názor Komise, že v důsledku tohoto faktického rozdílu se počet členů pocházejících z každé strany liší, se na první pohled nejevil jako nepřiměřený. Ze stejných důvodů nebyl přesvědčivý názor žadatele, že by to, co označuje jako zástupce veřejného zájmu, mělo vždy kolektivně převýšit počet zástupců výrobního odvětví.

140. Veřejná ochránkyně práv však měla potíže s přijetím stanoviska stěžovatele, že spoléhání se na kritérium excelence by nutně vedlo k nadměrnému zastoupení průmyslu. Zaprvé tento argument vychází z předpokladu, že excelenci lze v tomto odvětví nalézt pouze s vyloučením například akademické obce, kterou veřejný ochránce práv považoval za obtížně přijatelnou. Zadruhé nezohledňuje skutečnost, že podle pokynů pro shromažďování a využívání odborných znalostí je excelence pouze jedním kritériem, které musí být vyváženo pluralitou, aniž by automaticky převažovalo nad posledně uvedeným kritériem. V každém případě, i když poměřování spadá do posuzovací pravomoci Komise, musí být Komise schopna objektivně odůvodnit svá rozhodnutí o jmenování odborníků (viz bod 135 výše).

141. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem se veřejná ochránkyně práv domnívala, že Komise má na první pohled zavedena vhodná pravidla, aby zajistila vyvážené zastoupení různých zájmů ve svých odborných skupinách, a uvítala svůj závazek tato pravidla dodržovat.

142. Veřejná ochránkyně práv si zároveň uvědomila, že pokud jde o skutečné provádění těchto pravidel, stěžovatel odkázal na řadu příkladů skupin odborníků, u nichž se zdálo obtížné tvrdit, že jejich složení odpovídá jakémukoli pojmu vyváženého zastoupení. Tak tomu bylo například v případě „skupiny uživatelů eurohotovosti“, což je aktivní skupina, která působí trvale. Podle informací uvedených v rejstříku se tato skupina skládá z 27 členů, z nichž 24 je uvedeno v kategorii „podnik“. Pokud jde o skupinu „Intermodalita a logistika“, jako další příklad by mohly existovat alespoň pochybnosti o jejím vyváženém složení, přičemž zjevně velká většina členů pochází z odvětví dopravy. Na druhé straně existují skupiny, jejichž složení se zdá být plně v souladu s výše uvedenými pravidly Komise. Například z 37 členů expertní skupiny „Cars 2020“ je 21 institucionálních členů zastupujících Komisi, Výbor regionů a Evropský hospodářský a sociální výbor, jakož i členské státy. Pokud jde o zbývajících 16 křesel, zdá se, že existuje přesná parita mezi i) členy zastupujícími průmysl (jako jsou sdružení výrobců automobilů a motocyklů) a ii) členy z odborů, nevládních organizací a sdružení spotřebitelů, přičemž každá z těchto dvou kategorií má osm křesel.

143. Komise ve svém stanovisku opakovaně poukázala na potřebu dalšího posílení rovnováhy v některých oblastech. Dále uvedla, že v dalších oblastech již úsilí probíhá. Stěžovatel ve svých připomínkách uznal, že v souvislosti s určitými skupinami bylo dosaženo pokroku, přičemž trvá na svém tvrzení a odkazuje na konkrétní případy nevyvážených skupin odborníků. Veřejná ochránkyně práv se domnívala, že výše přezkoumané příklady jsou dostatečné k tomu, aby naznačovaly, že přetrvávají problémy, pokud jde o provádění pravidel Komise pro složení expertních skupin. Veřejná ochránkyně práv pochopila, že Komise si je vědoma problému složení expertních skupin, jakož i potřeby dalšího pokroku ve vztahu k některým skupinám, aby bylo zajištěno vyváženější složení, nicméně tento aspekt zahrnula do níže uvedeného návrhu smírného řešení.

F. Návrh přátelského řešení

144. Na základě výše uvedených úvah předložila veřejná ochránkyně práv Komisi tento smírný návrh řešení:

„S ohledem na zjištění veřejné ochránkyně práv by Komise mohla zvážit:

(1) Objasnění oblasti působnosti i) sdělení „Na cestě k posílené kultuře konzultací a dialogu – obecné zásady a minimální normy pro konzultace se zúčastněnými stranami prováděné Komisí“ a ii) sdělení „O shromažďování a využívání odborných znalostí Komisí: Zásady a pokyny“;

(2) vymezení kritérií pro kategorizaci různých subjektů zastoupených ve skupinách (průmysl, akademická obec atd.) s cílem zajistit správnost a vhodnost příslušných informací v rejstříku;

(3) dokončí svůj rejstřík expertních skupin tím, že zajistí, aby zahrnoval všechny odborníky a všechny expertní skupiny a poskytoval dostatečnou úroveň podrobností, pokud jde o zápisy a/nebo zprávy ze zasedání;

(4) přezkum uživatelské vstřícnosti a přístupnosti informací uvedených v rejstříku;

(5) přijetí dalších opatření k zajištění vyváženého zastoupení příslušných odborných oblastí a zájmů v odborných skupinách v souladu s příslušnými sděleními.“

G. K první části návrhu veřejného ochránce práv („vyjasnění oblasti působnosti“)

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv po návrhu smírného řešení

145. Komise zopakovala, že jak vyplývá z jejich obsahu, obě sdělení se týkají především cyklu tvorby politik. Komise upřesnila, že pokyny pro shromažďování a využívání odborných znalostí uvádějí, že „jsou relevantní pro zapojení odborných znalostí ve všech fázích cyklu tvorby politik“. Ve stejném duchu definuje sdělení o minimálních standardech pro konzultace „konzultace“ jako „procesy, jejichž prostřednictvím si Komise přeje získat podněty od externích zúčastněných stran pro tvorbu politiky před rozhodnutím Komise“.

146. Komise dodala, že může uplatňovat zásady a pokyny obsažené v obou sděleních i ve vztahu ke skupinám odborníků zabývajícím se otázkami, které nejsou součástí cyklu tvorby politik. Při zvažování různých možností konzultace v tomto ohledu se Komise řídí zásadou proporcionality. To se promítá do posouzení konzultačních potřeb Komise případ od případu a navržení příslušných opatření v poměru k danému úkolu, s přihlédnutím například k dotčenému odvětví a dané otázce. Komise na závěr uvedla, že „duch těchto ustanovení“je relevantní i pro skupiny odborníků působící mimo cyklus tvorby politik, a to bez ohledu na skutečnost, že úvahy o přiměřenosti v něm uvedené se formálně vztahují pouze na cyklus tvorby politik.

147. Ve svých připomínkách k odpovědi Komise na návrh smírného řešení se stěžovatel k této otázce konkrétně nevyjádřil.

Posouzení veřejné ochránkyně práv po návrhu smírného řešení

148. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že Komise poskytla vysvětlení, pokud jde o použitelnost výše uvedených sdělení. Vysvětlila proto, že i) obě jsou zaměřeny na cyklus tvorby politik; ii) jejich duch se však může vztahovat na expertní skupiny mimo cyklus tvorby politik; a iii) rozsah jejich použití na skupiny mimo cyklus tvorby politik podléhá zásadě proporcionality. Dospěla proto k závěru, že Komise přijala první část návrhu smírného řešení.

H. Pokud jde o druhou část návrhu veřejného ochránce práv („Definice kritérií pro kategorizaci různých subjektů“)

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv po návrhu smírného řešení

149. Komise uvedla, že její pravidla pro expertní skupiny stanoví čtyři různé typy členů skupiny: i) osoby jmenované za svou osobu, ii) osoby zastupující společný zájem, iii) organizace v širokém slova smyslu a iv) orgány členských států. Komise uvedla, že s cílem poskytnout široké veřejnosti další objasnění rozdílů mezi typy členů upravila vysvětlující text, který byl v rejstříku k dispozici v červenci 2013.

150. Na jaře roku 2012 pověřila Komise své útvary, aby provedly přezkum skupin, které zahrnují členy jmenované za svou osobu, s cílem zajistit plné dodržování pravidel. Z tohoto přezkumu vyplynulo, že řada odborníků byla v rejstříku uvedena jako odborníci jmenovaní za svou osobu, zatímco ve skutečnosti byli zástupci zúčastněných stran nebo členských států. To bylo v létě 2012 opraveno.

151. Komise rovněž odkázala na přílohu své repliky. Příloha je nadepsána „Současný stav podmínek stanovených Evropským parlamentem pro zrušení rezervy v rozpočtu na rok 2012, pokud jde o skupiny odborníků (2 miliony EUR)“ a pochází ze dne 6. září 2012. Jednou z podmínek, kterou Parlament stanovil pro zrušení rezervy, bylo zakázat lobbistům a vedoucím pracovníkům podniků zasedajícím v odborných skupinách jako „osobní osoby“. Mezi následnými opatřeními, která Komise v tomto ohledu přijala, je v příloze uvedeno, že Komise zahájila přezkum skupin odborníků spadajících do její pravomoci s cílem zajistit dodržování pravidel týkajících se střetu zájmů. Z přezkumu navíc vyplynulo, že někteří nebo všichni odborníci z 31 skupin jsou ve skutečnosti zástupci zúčastněných stran a v některých případech členských států, nikoli však odborníci jmenovaní za svou osobu. Podle přílohy budou nezbytné změny vyžadovat změnu rozhodnutí Komise, kterými se dotyčné skupiny zřizují.

152. Komise dále uvedla, že od léta 2012 její útvary přijímají dodatečná opatření v souvislosti s dalšími problematickými případy, a to i v reakci na žádosti několika zúčastněných stran, včetně stěžovatele. V tomto ohledu Komise odkázala na dvě další přílohy podávající zprávu o aktuálním stavu v únoru a červnu 2013 a na další přílohu obsahující odpovědi jednotlivých útvarů Komise na připomínky zúčastněných stran ke konkrétním skupinám odborníků. Komise dodala, že žádosti zúčastněných stran jí byly předány buď přímo, nebo prostřednictvím skupiny „podobně smýšlejících“ poslanců Parlamentu, s nimiž v roce 2012 navázala neformální dialog o odborných skupinách.

153. Komise dospěla k závěru, že s ohledem na výše uvedené skutečnosti nepovažuje za nutné definovat další konkrétní kritéria pro kategorizaci různých subjektů zastoupených ve skupinách. Kategorizace členů by měla být spíše prováděna případ od případu, v souladu se stávajícími pravidly a s ohledem na informace, které mají příslušné útvary Komise o jednotlivých členech. Tento přístup by se měl vztahovat i na kategorizaci organizací (podniky, nevládní organizace, univerzity atd.). Komise zdůraznila svůj závazek zajistit, aby byl tento přístup uplatňován jednotně ve všech generálních ředitelstvích a aby jména členů expertních skupin byla v rejstříku náležitě zobrazována. Uvedla rovněž, že při tom bude i nadále spolupracovat se zúčastněnými stranami a Parlamentem.

154. Ve své odpovědi Komise rovněž přiložila přílohu nazvanou „Skupiny, v nichž bylo členství upřesněno v rejstříku“. V příloze jsou uvedena vysvětlení, která byla učiněna v souvislosti s celkem 31 skupinami odborníků.

155. Ve svých připomínkách stěžovatel uvedl, že většina všech organizací, které nejsou označeny jako organizace zastupující zájmy společností, byla klasifikována jako „sdružení“. Podle stěžovatele však toto nepřesné označení zahrnující nevládní organizace, odbory, zemědělce a družstva neuvádí, jaký zájem může dotyčná organizace zastupovat. Stěžovatel rovněž uvedl, že „mezinárodní organizace“ je dalším vágním a všezahrnujícím označením, které umožňuje pokrýt zájmy společností.

Posouzení veřejné ochránkyně práv po návrhu smírného řešení

156. Veřejná ochránkyně práv bere na vědomí názor Komise, že není nutné definovat další konkrétní kritéria pro kategorizaci různých subjektů zastoupených v odborných skupinách. Rovněž uznává, že Komise zdůraznila, že stávající pravidla již rozlišují mezi různými subjekty. V tomto ohledu dále poznamenává, že rejstřík Komise nyní obsahuje odkaz nazvaný "Vysvětlení expertních skupin", který mimo jiné vysvětluje typy členů skupiny, a tím poukazuje na čtyři kategorie subjektů, na které Komise odkázala ve své odpovědi na návrh smírného řešení (viz bod 149 výše).

157. Pokud jde o kategorii „organizace“, rejstřík poskytuje následující vysvětlení: „Organizace v širokém slova smyslu, včetně podniků, sdružení, nevládních organizací, odborů, univerzit, výzkumných ústavů, orgánů EU a mezinárodních organizací. Tyto organizace jmenují jednotlivce jako své stálé zástupce ve skupině nebo jmenují zástupce ad hoc v závislosti na programu zasedání.“Je proto jednoznačně správné tvrdit, že členové kategorizovaní jako organizace mohou mít ve skutečnosti velmi odlišnou povahu, a mohou tedy být například členy společností, nevládními organizacemi nebo výzkumnými ústavy. To však nevyvolává obavy, pokud je uveden název organizace, a umožňuje tak mít přesnou představu o oblasti činnosti konkrétního člena skupiny.

158. Veřejný ochránce práv však rovněž připomíná, že rejstřík neodkazuje pouze na institucionální členy expertních skupin jako na „organizace“, ale místo toho pod nadpisem „kategorie“ vysvětluje, zda je organizace například nevládní organizací, sdružením nebo odborovou organizací. Jak je uvedeno v návrhu smírného řešení, může být například složitým úkolem označit určitou organizaci jako sdružení nebo nevládní organizaci.

159. Ačkoli se veřejná ochránkyně práv i nadále domnívá, že by mohlo být užitečné, aby Komise zvážila poskytnutí pokynů svým zaměstnancům, pokud jde o jejich přesné chápání pojmů, jako jsou „nevládní organizace“ nebo „sdružení“, domnívá se rovněž, že i kdyby takové pokyny byly zavedeny, jak správně uvedla Komise, rozhodnutí o řádné kategorizaci konkrétního člena musí být v konečném důsledku přijato případ od případu.

160. Dále je třeba poznamenat, že vzhledem k tomu, že název organizace i kategorie, do níž organizace patří, jsou prostřednictvím rejstříku veřejné, podléhá každé takové rozhodnutí veřejné kontrole. Vzhledem k tomu, že Komise opakovaně objasnila, že je připravena napravit případné chyby, a v průběhu tohoto šetření ve skutečnosti provedla řadu takových oprav, veřejná ochránkyně práv se domnívá, že v současné době není třeba se touto otázkou dále zabývat.

I. K třetí části návrhu veřejného ochránce práv („Dokončení rejstříku“)

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv po návrhu smírného řešení

161. Komise zopakovala své přesvědčení, že díky novému rejstříku zřízenému v prosinci 2010 byla transparentnost v oblasti expertních skupin v mnoha ohledech účinně posílena. Komise připustila, že vzhledem k obrovskému množství informací, které je třeba zpracovat, trval přechod ze staré na novou verzi rejstříku déle, než se předpokládalo, a byl dokončen až na začátku roku 2012. Zároveň poukázala na to, že rejstřík je „živým“ nástrojem, který obsahuje informace o stovkách skupin, za něž odpovídají desítky různých útvarů Komise. Rejstřík prochází každodenními změnami na základě informací zadaných příslušnými útvary a potvrzených generálním sekretariátem v souladu s platnými pravidly. Komise uvedla, že v této souvislosti se někdy nelze zcela vyhnout nedostatkům nebo nepřesnostem.

162. Komise vyjádřila politování nad tím, že informace o „poradní skupině pro energetický plán do roku 2050“ nebyly v rejstříku zveřejněny. Vzhledem k tomu, že práce byla vykonána během několika měsíců, od května do září 2011, během nichž se konala pouze tři zasedání, byla tato skupina považována spíše za sérii zasedání ad hoc než za řádnou skupinu odborníků Komise. Plná transparentnost však byla zajištěna prostřednictvím specializovaných internetových stránek [34].

163. Komise však trvala na tom, že případné nesrovnalosti zjištěné v určitý den by neměly naznačovat, že rejstřík jako takový je neúplný nebo neposkytuje dostatečnou transparentnost. Rovněž uvedla, že řada připomínek předložených žadatelem není odůvodněná nebo nezohledňuje novější vývoj nebo zvláštní okolnosti, za nichž některé skupiny působily. Komise se poté vyjádřila k řadě skupin, u nichž podle stěžovatele nebyly informace v rejstříku zveřejněny.

164. Podle archivů Komise byly informace o „Poradní a monitorovací skupině odborníků pro vypořádávání a vypořádání 2 (CESAME 2)“ zveřejněny v rejstříku v říjnu 2008, a byly tak v době podání stížnosti viditelné. Tato skupina byla uzavřena v prosinci 2010, což vysvětluje, proč již nebyla zapsána v rejstříku, když stěžovatel předložil své připomínky veřejnému ochránci práv v červnu 2011. V tomto ohledu Komise vysvětlila, že rejstřík byl původně koncipován jako databáze obsahující pouze aktivní skupiny. Od dubna 2013 je tato skupina uvedena v rejstříku jako uzavřená skupina, což je výsledkem zdokonalení vyhledávače zavedeného Komisí, který umožňuje vyhledávání nejen aktivních skupin, ale také pozastavených skupin a uzavřených skupin.

165. Komise trvala na tom, že informace o „CARS 21“ byly v rejstříku zveřejněny již v době, kdy stěžovatel předložil veřejné ochránkyni práv své připomínky v červnu 2011, neboť tyto informace byly zveřejněny na začátku května 2011. Tato skupina byla pozastavena v únoru 2013 a poté v červnu 2013 uzavřena. Komise tvrdila, že totéž platí pro „skupinu pro právní jistotu“, která byla uzavřena v prosinci 2010, a proto byla v rejstříku viditelná až v dubnu 2013. A konečně "Poradní skupina pro konkurenceschopnost v biotechnologiích" byla pod tímto názvem zapsána do rejstříku v červnu 2006. V roce 2008 se název této skupiny změnil na „Poradní skupina ad hoc pro produkty z biologického materiálu“, což vysvětluje, proč ji nebylo možné nalézt v rejstříku pod jejím původním názvem, když stěžovatel v červnu 2011 předložil veřejnému ochránci práv připomínky.

167. Komise uvedla, že je i nadále odhodlána zajistit, aby rejstřík zajišťoval plnou transparentnost expertních skupin, a zdůraznila, že je připravena napravit nesrovnalosti a faktické chyby, na něž je upozorněna. Připomněla, že v tomto ohledu opakovaně přijala opatření, a to i v reakci na konkrétní připomínky a žádosti předložené řadou zúčastněných stran, včetně stěžovatele.

168. Komise rovněž uvedla, že v březnu 2012, jak požadoval Parlament a v souladu s návrhem veřejné ochránkyně práv, se zavázala k dalšímu zvýšení transparentnosti, pokud jde o práci vykonávanou skupinami odborníků, a to zveřejněním všech příslušných dokumentů (jako jsou pořady jednání, zápisy a podání účastníků) buď v rejstříku, nebo prostřednictvím odkazu z rejstříku na zvláštní internetové stránky. Komise uvedla, že tento závazek, který se týká dokumentů vypracovaných k 1. dubnu 2012, kladně reaguje na návrh veřejného ochránce práv a je v souladu s pokyny pro shromažďování a využívání odborných znalostí. Komise potvrdila svůj závazek a zdůraznila, že se snaží zajistit, aby všechny příslušné dokumenty byly skutečně zveřejněny.

169. Komise vyjádřila své přesvědčení, že ačkoli míra podrobnosti, pokud jde o zprávy ze zasedání, závisí na řadě faktorů, a nelze ji tedy plně standardizovat na úrovni Komise, zveřejňování různých relevantních dokumentů by mělo umožnit, aby byla široká veřejnost náležitě informována o práci skupin odborníků. Dodal, že výjimky ze zveřejnění jsou možné, pokud by zpřístupnění dokumentu ohrozilo ochranu veřejného nebo soukromého zájmu ve smyslu článku 4 nařízení č. 1049/2001 [35]. Komise nakonec souhlasila s veřejnou ochránkyní práv, že střety zájmů lze snadněji odhalit, pokud jsou v rejstříku k dispozici odpovídající informace o členech expertních skupin a o činnostech prováděných skupinami.

170. Stěžovatel ve svých připomínkách tvrdil, že vytvoření rejstříku a jeho postupné zlepšování umožnilo veřejnosti lépe porozumět skupinám odborníků. Stěžovatel rovněž uvedl, že tlak ze strany občanské společnosti a poslanců Evropského parlamentu přiměl Komisi k tomu, aby do rejstříku nahrála všechny příslušné dokumenty, včetně pořadů jednání, zápisů a příspěvků během schůzí. Stěžovatel měl zároveň za to, že pokud jde o nové skupiny odborníků, nebylo dosud možné posoudit, zda Komise splnila své sliby. Stěžovatel uznal „určitá zlepšení“a poukázal rovněž na problémy při zjišťování, jak dlouho jsou skupiny aktivní.

Posouzení veřejné ochránkyně práv po návrhu smírného řešení

171. Veřejná ochránkyně práv bere na vědomí tvrzení Komise, že rejstřík byl dokončen na začátku roku 2012, a oceňuje rozhodnutí Komise zajistit transparentnost i ve vztahu k uzavřeným skupinám.

172. Jak je zdůrazněno v návrhu smírného řešení, je nezbytné, aby informace zpřístupněné v rejstříku byly úplné a spolehlivé. To znamená, že rejstřík by měl poskytovat informace i o těch skupinách, které zpřístupňují informace o své práci na jednotlivých internetových stránkách. Kromě toho to znamená, že veškeré změny, k nimž dojde v průběhu existence a fungování skupiny odborníků, budou včas zaznamenány v rejstříku.

173. V této souvislosti bere veřejná ochránkyně práv s uspokojením na vědomí obnovený závazek Komise udržovat rejstřík úplný a aktuální a zpřístupnit v rejstříku podstatu práce skupin odborníků, včetně pořadů jednání, zápisů a podání účastníků.

174. Rovněž vzhledem k tomu, že stěžovatel ve svém vyjádření uznal, že došlo ke zlepšení, dospěla veřejná ochránkyně práv k závěru, že Komise přijala třetí část návrhu smírného řešení. Veřejná ochránkyně práv bere na vědomí obavy stěžovatele ohledně nedostupnosti informací o datu, kdy skupiny zahájily svou činnost, a vyzývá Komisi, aby je zohlednila. Kromě toho, pokud jde o skupiny, které během své existence změnily svůj název, veřejný ochránce práv považuje za užitečné zaznamenat do rejstříku starý i nový název, aby bylo možné skupiny v rejstříku vyhledávat při vyhledávání jednoho z těchto názvů.

175. Veřejná ochránkyně práv konečně poznamenává, že stěžovatel ve svých připomínkách odkázal na skupiny zřízené po 20. září 2012 a v souvislosti s těmito skupinami uvedl, že dosud nebylo možné posoudit, zda Komise splnila své závazky. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že tato skutečnost nemá vliv na výše uvedený závěr, vyhrazuje si však právo zahrnout tento aspekt do svého šetření z vlastního podnětu týkajícího se expertních skupin, které se plánuje na rok 2014 (viz bod 194 níže).

J. Pokud jde o čtvrtou část návrhu veřejného ochránce práv („Přezkum uživatelské vstřícnosti a přístupnosti“)

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv po návrhu smírného řešení

176. Ve své odpovědi na návrh smírného řešení veřejné ochránkyně práv Komise tvrdila, že v posledních několika letech výrazně zlepšila uživatelskou vstřícnost i přístupnost informací obsažených v rejstříku. Komise konkrétně poukázala na to, že:

i) přesnost a čitelnost zakódovaných údajů se neustále zlepšovala;

ii) v srpnu 2012 byla do rejstříku zavedena „zpravodajská sekce“, která mimo jiné poskytuje jednotné přístupové místo k informacím o nových výzvách k podávání přihlášek týkajících se skupin, které jsou nebo mají být uvedeny v rejstříku, což mimo jiné usnadňuje snadný přístup široké veřejnosti a odborníkům, kteří mají zájem stát se členy skupin;

iii) vyhledávač byl vylepšen a od dubna 2013 umožňuje vyhledávat uzavřené skupiny, zatímco informace o uzavřených skupinách byly dříve z rejstříku odstraněny; a

iv) od dubna 2013 lze všechna data stáhnout z rejstříku ve strojově čitelném formátu.

177. Ve svých připomínkách se stěžovatel k této otázce konkrétně nevrátil.

Posouzení veřejné ochránkyně práv po návrhu smírného řešení

178. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že Komise dosáhla v této oblasti významného pokroku na několika úrovních, a přikládá zvláštní význam skutečnosti, že rejstřík nyní důsledně umožňuje získávat informace i o uzavřených skupinách. Dospěla proto k závěru, že Komise přijala čtvrtou část jejího návrhu smírného řešení.

K. K páté části návrhu veřejného ochránce práv („zajištění vyváženého zastoupení …“)

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv po návrhu smírného řešení

179. Ve své odpovědi na návrh smírného řešení předložený veřejnou ochránkyní práv vzala Komise s uspokojením na vědomí její názor, že má zavedena vhodná pravidla, která zajišťují vyvážené zastoupení různých zájmů v jejích odborných skupinách. Komise dále považovala za pozoruhodné, že veřejná ochránkyně práv s ní souhlasí v tom, že míra celkové účasti a zastoupení zúčastněných stran by měla být posuzována s ohledem na všechny iniciativy Komise a že zajištění vyváženého a pluralitního dialogu nelze přirovnávat k provádění aritmetiky.

180. Pokud jde o provádění stávajících pravidel pro složení expertních skupin, Komise uvedla, že přikládá velký význam výzvě veřejné ochránkyně práv k řešení problematických případů. Komise měla za to, že ve skutečnosti již v posledních několika letech přijala významná opatření k nápravě možné nerovnováhy. Zejména na jaře 2012 provedly útvary Komise celkový přezkum skupin odborníků, které nejsou složeny výhradně z veřejných orgánů. Přezkum Komise vedl k tomu, že složení řady skupin uvedených žadatelem bylo změněno nebo je v procesu změny. Komise dodala, že tato opatření byla přijata také v reakci na žádosti zúčastněných stran, ať už byly zaslány přímo Komisi, nebo prostřednictvím výše uvedené skupiny "podobně smýšlejících" poslanců Evropského parlamentu.

181. Pro podrobnější informace Komise odkázala na výše uvedené přílohy (viz body 151 a 152 výše).

182. Komise dále vysvětlila, že i přes výzvy k podávání přihlášek a přímé výzvy útvarů Komise nebylo v několika případech možné jmenovat dostatečný počet nových členů. V některých případech nebylo možné jmenovat vůbec žádné nové členy. To bylo často způsobeno omezeným počtem obdržených žádostí a skutečností, že mnoho žádostí nebylo ve vztahu k práci, která měla být provedena, vhodných. Komise dodala, že opakovaně informovala zúčastněné strany a poslance Evropského parlamentu, že její útvary jsou připraveny posoudit další žádosti zainteresovaných nevládních organizací nebo občanské společnosti s cílem nalézt lepší rovnováhu pro ty skupiny, kde rovnováha stále není optimální.

183. Pro další podrobnosti Komise odkázala na výše uvedené přílohy (viz body 151 a 152 výše).

184. Stěžovatel ve svých připomínkách uznal, že v důsledku veřejné kampaně a nátlaku ze strany některých poslanců EP některá generální ředitelství podnikla kroky, které vedly k tomu, že některé skupiny odborníků ovládané podniky byly zrušeny nebo byly předmětem nových kol výzev k podávání přihlášek. Stěžovatel rovněž vzal na vědomí souhlas Komise s tím, že by nemělo být povoleno, aby skupiny odborníků ovládaly zájmy podniků.

185. Stěžovatel však dále tvrdil, že pokud jde o skupiny vytvořené mezi 20. zářím 2012 a 20. zářím 2013 (dále jen „nové skupiny odborníků“), neformální dialog Komise s poslanci Evropského parlamentu se ukázal jako neúspěšný, přičemž se zdálo, že Komise „porušila svůj slib“. Konkrétně stěžovatel uvedl, že v nových odborných skupinách pořádaných klíčovými generálními ředitelstvími Komise, jako je GŘ pro daně a celní unii, GŘ pro podniky a generální sekretariát Komise, nadále převažují zájmy podniků. Podle stěžovatele v celé Komisi „v nových odborných skupinách zasedá více zástupců podniků (52 %) než všechny ostatní zúčastněné strany dohromady, přičemž malé a střední podniky a odborové svazy představují pouhá 3 % křesel.“Žadatel poskytl podrobné údaje na podporu svého názoru a například ve vztahu ke skupině „CARS 2020“ tvrdil, že „má stále 10 ze 16 míst obsazených zájmy podniků“.

Posouzení veřejné ochránkyně práv po návrhu smírného řešení

186. V návrhu smírného řešení veřejná ochránkyně práv požádala Komisi, aby přijala další opatření k zajištění vyváženého zastoupení příslušných oblastí odborných znalostí a zájmů v odborných skupinách.

187. Z informací předložených Komisí, a zejména z příloh její odpovědi, které obsahují podrobné informace o přijatých opatřeních, vyplývá, že Komise učinila významný pokrok směrem k vyvážení skupin odborníků. Například tři zprávy týkající se aktuálního stavu přezkumu stávajících skupin provedeného Komisí ukazují, že se Komise zavázala k obnovení rovnováhy ve složení více než padesáti skupin. Konkrétně zpráva Komise o aktuálním stavu z února 2013 uvádí, že třináct skupin v rámci GŘ ENTR bylo vyrovnáno na základě jediné výzvy k vyjádření zájmu. Kromě toho tatáž zpráva uvádí, že řada skupin, ve vztahu k nimž bylo tvrzeno nevyvážené složení, byla uzavřena. Pokud jde konkrétně o skupinu „CARS 2020“, na kterou stěžovatel ve svých připomínkách odkázal a která nahradila skupinu „CARS21“, z téže zprávy vyplývá, že Komise pozvala na první zasedání nové skupiny v únoru 2013 další dva neprůmyslové členy s cílem zlepšit rovnováhu zájmů. Komise dodala, že „pro tuto skupinu je na začátku léta plánováno veřejné slyšení, takže všechny zúčastněné strany budou mít příležitost vyjádřit své názory a stanoviska k tématům, jimiž se skupina zabývá.“

188. Jistě, situace není dokonalá a Komise sama poukázala na problémy ve svém úsilí o dosažení vyváženého zastoupení. Komise zejména poukázala na počet dotčených skupin, složitost procesů změn a institucionální omezení, v jejichž důsledku bylo zapotřebí určité doby k plnému provedení jejího pevného politického závazku zajistit vyvážené složení těchto skupin. Komise rovněž uvedla, že navzdory výzvám k podávání přihlášek a přímým pozváním ze strany útvarů Komise nebylo možné jmenovat dostatečný počet nových členů v určitých skupinách, například v řadě skupin pořádaných GŘ ENTR. Veřejná ochránkyně práv nicméně konstatuje, že GŘ ENTR ve zprávě o aktuálním stavu z června 2013 potvrdilo, že je připraveno „prověřit další žádosti zainteresovaných nevládních organizací nebo občanské společnosti s cílem nalézt lepší rovnováhu pro ty skupiny, u nichž konečný výsledek stále není optimální“.

189. Ve svých připomínkách stěžovatel uznal, že bylo dosaženo pokroku ve vztahu ke stávajícím skupinám. Kromě toho stěžovatel poukázal na problémy s novými skupinami odborníků, konkrétně těmi, které byly zřízeny v období od 20. září 2012 do 20. září 2013.

190. Pokud jde o tyto nové skupiny odborníků, veřejná ochránkyně práv připomíná, že tato stížnost byla podána v roce 2010 a týkala se velkého počtu skupin odborníků, které v té době existovaly. Návrh smírného řešení veřejné ochránkyně práv a odpověď Komise na něj se proto týkaly skupin, které stěžovatel zahrnul do své stížnosti.

191. Ačkoli by veřejná ochránkyně práv mohla v zásadě rozšířit své šetření tak, aby se zabývalo novými skupinami odborníků, na které se stěžovatel odvolává ve svých připomínkách a které byly vytvořeny v průběhu šetření, nepovažuje za vhodné tak učinit s ohledem na zájem hospodárnosti řízení.

192. Vzhledem k jasným zlepšením, která Komise učinila ve vztahu ke skupinám odborníků uvedeným ve stížnosti stěžovatele, dospěla veřejná ochránkyně práv k závěru, že Komise přijala pátou část návrhu smírného řešení.

193. Bez ohledu na toto zjištění vzbuzují informace uvedené v připomínkách stěžovatele obavy, pokud jde o nové skupiny odborníků. Veřejná ochránkyně práv se proto domnívá, že je naprosto nezbytné situaci pozorně sledovat.

194. Konkrétně má veřejná ochránkyně práv v úmyslu zahájit v roce 2014 šetření z vlastního podnětu týkající se složení expertních skupin Komise. To jí umožní nejen podrobně sledovat další vývoj v praxi Komise, zejména ve vztahu ke skupinám zřízeným od září 2012. Zahájení takového šetření z vlastního podnětu rovněž poskytne všem zúčastněným stranám, které se o tuto záležitost zajímají, příležitost vyjádřit svá stanoviska, což veřejné ochránkyni práv umožní tato stanoviska zohlednit.

L. Závěry

Na základě svého šetření této stížnosti ji veřejná ochránkyně práv uzavírá těmito závěry:

Komise přijala první a třetí až pátou část návrhu smírného řešení veřejného ochránce práv.

Pokud jde o druhou část, není v současné době zapotřebí dalších opatření ze strany veřejného ochránce práv.

Stěžovatel a Komise budou o tomto rozhodnutí informováni.

 

Emily O'Reillyová

Ve Štrasburku dne 19. prosince 2013.

---

[1] Shromažďování a využívání odborných znalostí Komisí: Zásady a pokyny, „Zlepšení znalostní základny pro lepší politiky“, KOM(2002) 713 v konečném znění, Brusel, 11.12.2002.

[2] Směrem k posílené kultuře konzultací a dialogu – obecné zásady a minimální normy pro konzultace zúčastněných stran ze strany Komise, KOM(2002)704, Brusel, 11.12.2002.

[3] GŘ znamená generální ředitelství.

[4] "- Poradní skupina pro konkurenceschopnost v biotechnologiích (CBAG)

Skupina na vysoké úrovni pro konkurenceschopnost evropského chemického průmyslu

Evropský poradní výbor pro výzkum v oblasti bezpečnosti

Skupina na vysoké úrovni pro konkurenceschopnost, energetiku a životní prostředí

Surveillance de la moyenne des émissions spécifiques de CO2 dues aux véhicules particuliers neufs (Sledování emisí CO2 aux véhicules particuliers neufs)

Spalování uhlí, čisté a účinné uhelné technologie, zachycování CO2.

[5] K(2010) 7649 v konečném znění ze dne 10. listopadu 2010.

[6] Kodex je k dispozici na internetových stránkách veřejného ochránce práv: http://www.ombudsman.europa.eu/resources/code.faces#/page/1

[7] K(2005) 2817 ze dne 27. července 2005.

[8] Viz poznámka pod čarou 5 výše.

[9] SEK(2010) 1360 v konečném znění.

[10] Viz poznámka pod čarou č. 3.

[11] Viz poznámka pod čarou č. 2.

[12] Zelená kniha, Evropská iniciativa pro transparentnost, KOM(2006) 194 v konečném znění, 3. května 2006.

[13] Bílá kniha o evropské správě věcí veřejných, KOM(2001) 428 v konečném znění, Brusel, 25. července 2001.

[14] Viz poznámka pod čarou 11 výše.

[15] Viz: http://ec.europa.eu/energy/energy2020/roadmap/doc/sec_2011_1569_1.pdf

[16] s. 19. Zvýraznění doplněno.

[17] Viz poznámka pod čarou 8 výše.

[18] Zvýraznění doplněno.

[19] Viz poznámka pod čarou 10 výše.

[20] KOM(2010) 543 v konečném znění.

[21] Zvýraznění doplněno.

[22] Zvýraznění doplněno.

[23] Zvýraznění doplněno.

[24] Viz poznámka pod čarou 8 výše.

[25] Rozhodnutí Komise 2004/391/ES ze dne 23. dubna 2004 o poradních skupinách zabývajících se otázkami společné zemědělské politiky, Úř. věst. L 120, s. 20.

[26] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/1/ES ze dne 15. ledna 2008 o integrované prevenci a omezování znečištění (kodifikované znění), Úř. věst. 2008, L 24, s. 8.

[27] Rozhodnutí Rady 2008/114/ES ze dne 12. února 2008, kterým se stanoví stanovy Zásobovací agentury Euratomu (Úř. věst. 2008, L 41, s. 15).

[28] Viz poznámka pod čarou 25 výše.

[29] Rozhodnutí, kterým se uzavírá šetření veřejné ochránkyně práv týkající se stížnosti 2558/2009(TN)DK, body 8 a 9.

[30] Rozhodnutí, kterým se uzavírá šetření veřejné ochránkyně práv týkající se stížnosti 2558/2009(TN)DK, bod 12; rozhodnutí, kterým se uzavírá šetření veřejné ochránkyně práv týkající se stížnosti 2097/2011/RA, bod 32; Návrh doporučení ve stížnosti 1151/2008/ANA, bod 70.

[31] Rozhodnutí, kterým se uzavírá šetření veřejné ochránkyně práv týkající se stížnosti 2558/2009(TN)DK, bod 13; rozhodnutí, kterým se uzavírá šetření veřejné ochránkyně práv týkající se stížnosti 2097/2011/RA, bod 33; Návrh doporučení ve stížnosti 1151/2008/ANA, bod 70.

[32] K(2010) 7649 v konečném znění ze dne 10. listopadu 2010, oddíl II.2.

[33] s. 9.

[34] http://ec.europa.eu/energy/energy2020/roadmap/index_en.htm.

[35] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (Úř. věst. 2001, L 145, s. 43; Zvl. vyd. 01/03, s. 331).