Skutečnosti předcházející stížnosti

1. Dne 12. srpna 2011 podal stěžovatel Evropské centrální bance (dále jen „ECB“) žádost o přístup k dokumentům. Stěžovatel požádal o přístup k dopisu, který ECB zaslala italské vládě začátkem srpna 2011 v rámci krize státního dluhu postihující některé země eurozóny (dále jen „dopis“).

2. Dne 7. září 2011 ECB žádost stěžovatele zamítla. Uvedl, že v souladu s čl. 4 odst. 1 písm. a) druhou odrážkou rozhodnutí ECB o přístupu veřejnosti k dokumentům [1] musí být přístup k dopisu odepřen, neboť zpřístupnění by ohrozilo ochranu veřejného zájmu, pokud jde o měnovou a hospodářskou politiku Unie nebo členského státu. Zveřejnění dopisu by zejména oslabilo účinnost sdělení ECB členským státům jako nástroje na podporu prostředí příznivého pro obnovení důvěry investorů ve finanční trhy. ECB poukázala na to, že tato otázka má zásadní význam pro hladké provádění měnové politiky. Rovněž stěžovatele informovala, že může předložit potvrzující žádost své výkonné radě.

3. Dne 28. září 2011 podal stěžovatel Výkonné radě ECB potvrzující žádost. Následující den se znovu obrátil na ECB a poznamenal, že dopis byl zveřejněn ve velkých italských novinách.

4. Dne 20. října 2011 ECB potvrzující žádost zamítla s tím, že dříve uplatněná výjimka je použitelná. ECB se domnívala, že zveřejnění dopisu "by mohlo ovlivnit účinnost zpráv, které může ECB adresovat" členským státům s cílem podpořit příznivé podmínky pro hladké provádění měnové politiky. ECB dále zdůraznila, že musí být schopna předávat relevantní a upřímná sdělení vnitrostátním a evropským orgánům způsobem, který považuje za nejúčinnější, aby sloužila veřejnému zájmu, pokud jde o měnovou politiku. Okolnosti mohou zejména vyžadovat neformální a důvěrnou komunikaci. V projednávaném případě bylo cílem důvěrného sdělení vytvořit příznivé prostředí pro obnovení důvěry investorů ve finanční trhy. ECB informovala stěžovatele o opravných prostředcích, které má k dispozici podle článků 228 a 263 SFEU [2].

5. Stěžovatel se dne 26. října 2011 obrátil na evropského veřejného ochránce práv.

Předmět šetření

6. Veřejná ochránkyně práv zahájila šetření následujícího tvrzení a tvrzení.

Tvrzení:

ECB stěžovateli protiprávně odepřela přístup k požadovanému dokumentu.

Nárok:

ECB by měla poskytnout přístup k požadovanému dokumentu a/nebo stěžovateli poskytnout náležité odůvodnění svého rozhodnutí.

Šetření

7. Dne 30. listopadu 2011 postoupil veřejný ochránce práv stížnost prezidentovi ECB s výzvou k předložení stanoviska k výše uvedenému tvrzení a žalobě. Při této příležitosti veřejný ochránce práv rovněž informoval prezidenta ECB, že si přeje nahlédnout do spisu banky týkajícího se stížnosti.

8. Dne 1. února 2012 prověřily útvary veřejného ochránce práv spisy ECB týkající se stížnosti. Inspekční zpráva byla předána stížnosti k případným připomínkám. Od stěžovatele nebyly obdrženy žádné připomínky ke zprávě.

9. ECB předložila své stanovisko ke stížnosti dne 28. února 2012. Veřejný ochránce práv předal stanovisko stěžovateli k případným připomínkám, které zaslal dne 10. května 2012.

Analýza a závěry veřejného ochránce práv

A. Tvrzení, že ECB protiprávně odepřela stěžovateli přístup k požadovanému dokumentu a související žádosti

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

10. Stěžovatel ve své stížnosti odkázal na judikaturu Soudního dvora a Tribunálu týkající se přístupu k dokumentům a tvrdil, že ECB platně neodůvodnila své rozhodnutí odepřít přístup k dopisu. Stěžovatel rovněž zdůraznil, že po zveřejnění dopisu v novinách již neplatí důvody, které ECB uvedla pro odepření přístupu, a zejména ochrana účinnosti jejích sdělení členským státům.

11. ECB ve svém stanovisku vysvětlila, že dopis byl zaslán italské vládě v srpnu 2011. Jedná se o přísně důvěrné sdělení prezidenta ECB adresované italskému premiérovi, v němž vyjadřuje "obavy ECB ohledně tehdy mimořádně závažné a obtížné situace italské ekonomiky a jejích dopadů na stabilitu eurozóny a vyzývá italskou vládu, aby rozhodně a rychle přijala nezbytná opatření ke zvýšení růstového potenciálu a zajištění fiskální konsolidace". Tato opatření by měla posílit potenciální růst, zajistit udržitelnost veřejných financí a zlepšit účinnost správy. Cílem ECB bylo chránit "celistvost a účinnost své měnové politiky v nejlepším zájmu občanů eurozóny".

12. ECB měla za to, že zpřístupnění dopisu by ohrozilo ochranu veřejného zájmu, pokud jde o měnovou politiku Unie. ECB navíc uvedla, že pro ni samotné je "zásadní, aby byla schopna předávat relevantní a upřímná sdělení evropským a vnitrostátním orgánům eurozóny způsobem, který je považován za nejúčinnější z hlediska veřejného zájmu, pokud jde o plnění jejího mandátu". To v případě potřeby zahrnuje možnost zasílání neformálních nebo důvěrných zpráv.

13. ECB dále uvedla, že skutečnost, že dopis byl zveřejněn ve významných italských novinách, je irelevantní, jelikož sama banka nezveřejnila ani nepovolila zveřejnění dopisu, který byl získán bez povolení ECB. ECB poukázala na to, že pokud by byla povinna poskytnout veřejnosti přístup k důvěrnému dokumentu, který byl protiprávně zpřístupněn třetí stranou, byla by nucena následně potvrdit protiprávní zpřístupnění tohoto dokumentu; to by vedlo k tomu, že by třetí strany byly vybízeny k tomu, aby bez povolení zveřejňovaly důvěrné dokumenty a poté žádaly o jejich schválení prostřednictvím pravidel pro přístup k dokumentům. ECB rovněž připomněla, že její postoj k tomuto bodu je v souladu s judikaturou Tribunálu [3].

14. Pokud jde o důvody uvedené v prohlášení o zamítnutí původní a potvrzující žádosti stěžovatele, ECB je považovala za přiměřené. Odkázala na judikaturu Soudního dvora a Tribunálu, podle níž by odůvodnění mělo být posuzováno případ od případu "s odkazem nejen na jeho znění, ale také na jeho kontext a na celý soubor právních pravidel upravujících dotčenou oblast"[4]. Odůvodnění se nemusí zabývat všemi relevantními skutkovými a právními okolnostmi. Ve svých dopisech stěžovateli nemohla ECB uvést více důvodů, proč by zpřístupnění ohrozilo chráněný zájem, neboť by to znamenalo "částečné zpřístupnění"obsahu dopisu.

15. ECB rovněž odkázala na judikaturu Soudního dvora týkající se širokého prostoru pro uvážení, který mají orgány EU při posuzování toho, zda by zpřístupnění dokumentů ohrozilo zájmy chráněné čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1049/2001 [5]. Totéž by mělo platit pro ECB při posuzování výjimek stanovených v čl. 4 odst. 1 písm. a) rozhodnutí ECB/2004/3. ECB měla za to, že "dodržela platná procesní pravidla, včetně povinnosti uvést odůvodnění, a že její posouzení veřejného zájmu není poznamenáno zjevně nesprávným posouzením ani zneužitím pravomoci".

16. Stěžovatel ve svých připomínkách uvedl, že již předložil své argumenty a má důvěru v rozhodnutí veřejného ochránce práv.

Posouzení veřejného ochránce práv

17. Článek 4 odst. 1 písm. a) druhá odrážka rozhodnutí o přístupu veřejnosti k dokumentům ECB stanoví: „ECB odepře přístup k dokumentu, pokud by jeho zpřístupnění vedlo k porušení ochrany: a) veřejný zájem, pokud jde o: ... finanční, měnová nebo hospodářská politika Společenství nebo členského státu". Tato výjimka z obecného pravidla přístupu veřejnosti k dokumentům je totožná s výjimkou zakotvenou v čl. 4 odst. 1 písm. a) čtvrté odrážce nařízení č. 1049/2001.

18. Je tedy třeba posoudit, zda ECB v okamžiku zamítnutí potvrzující žádosti i) mohla mít právem za to, že výjimka týkající se ochrany hospodářské a měnové politiky stanovená v čl. 4 odst. 1 písm. a) druhé odrážce jejího rozhodnutí byla použitelná; a ii) řádně sdělila stěžovateli své stanovisko prostřednictvím náležitého odůvodnění.

19. Pokud jde o použitelnost výjimky, které se dovolává ECB, veřejný ochránce práv připomíná ustálenou judikaturu Soudního dvora týkající se uplatňování hmotněprávních výjimek týkajících se veřejného zájmu stanovených v čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1049/2001:  „[o]rgánu musí být přiznána široká posuzovací pravomoc pro účely určení, zda by zpřístupnění dokumentů týkajících se oblastí, na které se tyto výjimky vztahují, mohlo ohrozit veřejný zájem“, vzhledem k tomu, že „toto zamítavé rozhodnutí je komplexní a citlivé povahy, která vyžaduje zvláštní péči, a že kritéria stanovená v čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1049/2001 jsou velmi obecná“[6].

20. Po prostudování dopisu může veřejný ochránce práv potvrdit, že ECB ve svém stanovisku přesně popsala jeho obsah. Kromě toho je toho názoru, že dopis obsahoval informace, které se jevily jako vysoce citlivé, a poukázal na několik závažných nedostatků italského hospodářství a na jejich možné důsledky; určení nejzranitelnějších oblastí; a navrhuje opatření, která by mohla být zvážena za účelem odstranění těchto nedostatků.

21. Obtížná hospodářská a tržní situace, která v Itálii v rozhodné době převládala (tj. v den zamítnutí potvrzující žádosti), je veřejně známá. Na základě své kontroly dopisu se veřejný ochránce práv domnívá, že zveřejnění podrobné analýzy ECB týkající se obtíží italského hospodářství v rozhodné době by mohlo ohrozit zájmy této země (a jejích občanů) tím, že by ji vystavilo spekulativním hrozbám na finančních trzích, čímž by ohrozilo její hospodářskou politiku.

22. Veřejný ochránce práv dále uznává význam upřímné komunikace mezi ECB a vládou členského státu, což zdůraznila sama banka. Ačkoli tento zájem sám o sobě nepostačuje k tomu, aby v obecné rovině a za všech okolností vyloučil taková sdělení z povědomí veřejnosti, je nicméně skutečností, kterou je třeba zohlednit při konkrétním posouzení sdělení za účelem ověření, zda by jeho zpřístupnění skutečně ohrozilo oprávněné zájmy chráněné rozhodnutím ECB o přístupu veřejnosti k dokumentům [7].

23. Za těchto okolností veřejný ochránce práv připouští, že nebylo nepřiměřené mít za to, jak to učinila ECB v době, kdy zamítla potvrzující žádost stěžovatele, že zveřejnění dopisu, byť jen částečně, mohlo vážně poškodit zájmy chráněné výjimkami stanovenými v čl. 4 odst. 1 písm. a) rozhodnutí ECB o přístupu veřejnosti k dokumentům.

24. Veřejný ochránce práv poukazuje na to, že tento závěr nemůže být ovlivněn skutečností, že dopis byl zveřejněn v hlavních italských novinách krátce poté, co stěžovatel podal žádost o přístup. Domnívá se, že judikatura citovaná ECB v jejím stanovisku (bod 13 výše) se nezdá být v projednávané věci přímo relevantní, jelikož se týká zájmu jednotlivců podat žalobu na neplatnost proti rozhodnutí o odepření přístupu k dokumentům, a zejména vylučuje možnost, že by zveřejnění požadovaného dokumentu třetí osobou mohlo takový zájem ovlivnit. ECB však rovněž tvrdila, že pokud by byla povinna poskytnout veřejnosti přístup k důvěrnému dokumentu, který byl protiprávně zpřístupněn třetí osobou, byla by nucena toto protiprávní zpřístupnění následně potvrdit . To by vedlo k tomu, že by třetí strany byly motivovány k tomu, aby uveřejňovaly důvěrné dokumenty bez povolení. Veřejný ochránce práv považuje tento postoj za přiměřený.

25. Na rozdíl od čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 nestanoví čl. 4 odst. 1 možnost převažujícího veřejného zájmu na zpřístupnění. Slovy Soudního dvora [8], „ze znění čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1049/2001 vyplývá, že [...] odepření přístupu orgánem je povinné, pokud by zpřístupnění dokumentu veřejnosti ohrozilo zájmy, které toto ustanovení chrání, aniž by v takovém případě [...] bylo nutné vyvážit požadavky spojené s ochranou těchto zájmů s požadavky vyplývajícími z jiných zájmů“(kurzivou zvýraznil autor stanoviska). Tato judikatura je plně použitelná obdobně na čl. 4 odst. 1 písm. a) rozhodnutí ECB o přístupu veřejnosti k dokumentům, jehož obsah je totožný s obsahem čl. 4 odst. 1 písm. a) nařízení. Nařízení 1049/2001 ani rozhodnutí ECB o přístupu k dokumentům proto nestanoví, že legitimní demokratický zájem občanů musí být informován o opatřeních, která ECB navrhla Itálii, s cílem převážit nad nutností chránit zájmy stanovené v čl. 4 odst. 1 písm. a) druhé odrážce uvedeného rozhodnutí.

26. Pokud jde o odůvodnění, které ECB poskytla stěžovateli při zamítnutí jak jeho původní, tak potvrzující žádosti, ECB správně uvádí, že "požadavek, aby bylo odůvodnění splněno, závisí na okolnostech každého případu"a že odůvodnění musí zabránit narušení citlivých zájmů chráněných samotnou uplatněnou výjimkou. V projednávané věci má však veřejný ochránce práv za to, že pouhý odkaz na zájmy, které by byly ohroženy, bez vysvětlení, které by spojovalo případnou újmu na těchto zájmech s konkrétním obsahem dokumentu, nepostačoval ke splnění požadované úrovně odůvodnění.

27. Veřejný ochránce práv však konstatuje, že během svého šetření této stížnosti ECB přezkoumala postoj, který zaujala v reakci na původní a potvrzující žádosti, a uvedla své původní odůvodnění do souladu s požadovaným standardem. ECB totiž podle jejího názoru provedla konkrétní posouzení obsahu dopisu a popsala jej dostatečně podrobně, aby poskytla představu o citlivosti tohoto obsahu. ECB rovněž vysvětlila jak důvody pro zaslání dopisu italským orgánům, tak záměry, na nichž je dopis založen. ECB rovněž vysvětlila, proč skutečnost, že údajná kopie dopisu již byla zveřejněna, neznamená, že banka byla povinna zpřístupnit příslušný dokument. Tyto informace spolu s posouzením rizik, která by poskytnutí informací vyvolalo pro chráněné zájmy, obsažené v původních odpovědích banky stěžovateli, stěžovateli objektivně umožňují zjistit, proč bylo poskytnutí informací v tomto případě odepřeno.

28. V rámci soudního řízení proti rozhodnutí o odepření přístupu k dokumentu přísluší Soudnímu dvoru, aby rozhodl o zrušení dotčeného rozhodnutí. V této souvislosti Tribunál rozhodl, že "[v] případě, že rozhodnutí obsahuje odůvodnění určitého druhu [...], nemůže být toto odůvodnění vypracováno a vysvětleno poprvé a posteriori" před Soudním dvorem, s výjimkou výjimečných okolností.[9] Vzhledem k tomu, že veřejný ochránce práv nemá pravomoc rozhodnutí zrušit, řízení veřejného ochránce práv splňuje jiná kritéria než soudní řízení a nemusí mít nutně stejný cíl jako soudní řízení. V projednávané věci se veřejný ochránce práv nedomnívá, že by bylo užitečné kritizovat původní odůvodnění rozhodnutí ECB o zamítnutí potvrzující žádosti. Veřejný ochránce práv však učiní další poznámku níže a vyzve ECB, aby se při odpovědích na žádosti o přístup zaměřila na kvalitu svého odůvodnění.

29. S ohledem na výše uvedené se veřejný ochránce práv domnívá, že neexistují důvody pro další šetření případu.

B. Závěry

Na základě svého šetření této stížnosti ji veřejný ochránce práv uzavírá následujícím závěrem:

Neexistují žádné důvody pro další šetření případu.

Stěžovatel a ECB budou o tomto rozhodnutí informováni.

Další poznámky

Veřejná ochránkyně práv vybízí Evropskou centrální banku, aby i nadále považovala zpřístupnění dokumentů veřejnosti a odůvodnění rozhodnutí o odepření zpřístupnění nejen za právní povinnosti, ale také za příležitost prokázat své odhodlání dodržovat zásadu transparentnosti, a tím posílit svou legitimitu v očích občanů.

P. Nikiforos Diamandouros

Ve Štrasburku dne 19. prosince 2012.

[1] Rozhodnutí Evropské centrální banky 2004/258/ES ze dne 4. března 2004 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropské centrální banky, Úř. věst. 2004, L 80, s. 42.

[2] Článek 228 Smlouvy o fungování Evropské unie zmocňuje evropského veřejného ochránce práv přijímat stížnosti evropských občanů týkající se případů nesprávného úředního postupu orgánů, institucí nebo jiných subjektů EU. Článek 263 SFEU stanoví právo jednotlivců podat za určitých podmínek žalobu na neplatnost aktů unijních orgánů, u nichž se má za to, že porušují unijní právo.

[3] ECB odkázala na rozsudky Soudu ze dne 12. prosince 2011, Access Info Europe v. Rada (T-233/09, Sb. rozh. s. II-1073, bod 36), a ze dne 14. prosince 1998, Svenska Journalistförbundet v. Rada (T-174/95, Recueil, s. II-2289, bod 69), přičemž oba potvrdily, že žádost o přístup veřejnosti není dotčena skutečností, že dokument byl zveřejněn třetí osobou.

[4] ECB citovala následující případy: věc C-122/94, Komise v. Rada, Sb. rozh. 1996, s. I-881, bod 29; rozsudek Soudního dvora ve věci Interporc v. Komise, C-41/00 P, Recueil 2003, s. I-2125, bod 55; věc T-188/98 Kuijer v. Rada, Sb. rozh. 2000, s. II-1959, bod 36; a spojené věci T-355/04 a T-466/04 Co-Frutta v. Komise, Sb. rozh. 2010, s. II-1, bod 100.

[5] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (Úř. věst. 2001, L 145, s. 43; Zvl. vyd. 01/03, s. 331).

[6] Věc C‑266/05 P Sison v. Rada, Sb. rozh. 2007, s. I‑1233, body 34 až 36; a T‑362/08 IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds GmbH v. Komise, rozsudek ze dne 13. ledna 2011, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 104, mimo jiné.

[7] Soudní dvůr EU totiž jasně rozhodl, že při vyřizování žádosti o přístup k dokumentům musí orgány provést zvláštní přezkum každého dotčeného dokumentu. Pouhá skutečnost, že se dokument týká zájmu chráněného výjimkou, sama o sobě nestačí k odůvodnění použití této výjimky. Dotčený orgán musí naopak v zásadě vysvětlit, jak by zpřístupnění dokumentu mohlo konkrétně a účinně porušit zájem chráněný uplatňovanou výjimkou. Kromě toho musí být riziko porušení chráněných zájmů rozumně předvídatelné, a nikoli čistě hypotetické. věc C-506/08 P Švédsko v. MyTravel a Komise, rozsudek ze dne 21. července 2011, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 76; věc T‑250/08 Bachelor v. Komise, rozsudek ze dne 24. května 2011, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 78; věc T-166/05 Borax Europe v. Komise, rozsudek ze dne 11. března 2009, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 88; Spojené věci C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P Švédsko a další v. API a Komise, Sb. rozh. 2010, s. I-8533, bod 72; Spojené věci C‑39/05 P a C‑52/05 P Švédsko a Turco v. Rada, Sb. rozh. 2008, s. I-4723, bod 43; věc T-2/03 Verein für Konsumenteninformation v. Komise, Sb. rozh. 2005, s. II-1121, bod 69; Rozsudek Sison v. Rada, uvedený v poznámce pod čarou 6, bod 75.

[8] Rozsudek Sison v. Rada, uvedený v poznámce pod čarou 6, bod 46; Rozsudek Soudu prvního stupně ve spojených věcech Pitsiorlas v. Rada a ECB, T-3/00 a T-337/04, Sb. rozh. 2007, s. II-4779, bod 227.

[9] Viz rozsudek Pitsiorlas v. Rada a ECB, uvedený výše v poznámce pod čarou 8, bod 278.