ODŮVODNĚNÍ Stížnosti

1. Stěžovatel je klientem belgické pobočky („Kaupthing Belgium“) Kaupthing Bank Luxembourg. V důsledku finanční krize na podzim 2008 byly její spořicí účty od 9. října 2008 zablokovány.

2. Dne 7. října 2008 jednala Rada na zasedání Rady ve složení pro hospodářské a finanční věci o finanční krizi a nezbytných opatřeních k jejímu řešení. Přijala tzv. „okamžité reakce na finanční otřesy“. Závěry Rady byly formulovány takto:

„V současné obtížné situaci ve finančním sektoru ... souhlasíme s tím, že prioritou je obnovit důvěru a řádné fungování finančního sektoru.

Dohodli jsme se na podpoře systémových finančních institucí. Všichni se zavazujeme přijmout veškerá nezbytná opatření k posílení zdraví a stability našeho bankovního systému a k ochraně vkladů jednotlivých střadatelů.

Několik členských států nedávno zvýšilo úroveň krytí vnitrostátních systémů pojištění vkladů. Dohodli jsme se, že všechny členské státy budou na počáteční období nejméně jednoho roku poskytovat jednotlivcům ochranu v rámci pojištění vkladů ve výši nejméně 50 000 EUR, přičemž uznáváme, že mnoho členských států se rozhodlo zvýšit své minimum na 100 000 EUR. Vítáme záměr Komise urychleně předložit vhodný návrh na podporu sbližování systémů pojištění vkladů ...“.

3. Dne 7. ledna 2009 předložila stěžovatelka Radě stížnost, kterou nazvala „stížnost na Radu z důvodu nedodržení jejího slova a porušení zásady legitimního očekávání“. Ve své stížnosti uvedla, že dne 24. listopadu 2008 podala stížnost na lucemburské orgány komisařce Kroesové. Dále citovala část odpovědi Komise ze dne 23. prosince 2008, která se týkala rozhodnutí přijatého na zasedání Rady ve složení pro hospodářské a finanční věci dne 7. října 2008 ohledně zvýšení zaručené minimální výše úspor z 20 000 EUR na 50 000 EUR. Ve své replice měla Komise za to, že příslušné prohlášení je politickým prohlášením, které není právně závazné. Poté vysvětlila, že přijala návrh na změnu směrnice Evropského parlamentu a Rady 94/19/ES ze dne 30. května 2004 o systémech pojištění vkladů [1]. Tento návrh počítal se zpětným zvýšením zaručené minimální částky chráněných úspor od 15. října 2008 z 20 000 EUR na 50 000 EUR. Komise dodala, že po jednáních dospěla k závěru, že zvýšení navrhovaného pokrytí musí být provedeno do 30. června 2009. Stěžovatelka ve své stížnosti Radě poukázala na to, že Rada ve složení pro hospodářské a finanční věci definovala svá prohlášení ze dne 7. října 2008 jako „okamžité reakce na finanční otřesy“a že cílem těchto prohlášení je uklidnit střadatele. Žadatel dále uvedl, že tato prohlášení nejsou podmíněná a jejich použitelnost nepodléhá konkrétnímu časovému rámci. Vzhledem k tomu, že se Rada podle jejího názoru následně distancovala od svých prohlášení, stěžovatel tvrdil, že Rada je vinna "klamáním evropských občanů". Tvrdila, že Rada tím, že nedodržela závazky přijaté dne 7. října 2008, porušila zásadu legitimního očekávání.

4. Ve své odpovědi ze dne 22. ledna 2009 Rada zdůraznila, že čl. 7 odst. 1 směrnice 94/19/ES stanoví, že členské státy musí zaručit spořicí účty ve výši nejméně 20 000 EUR. Rada poté odkázala na zasedání Rady ve složení pro hospodářské a finanční věci konané dne 7. října 2008, které dospělo k závěru, že ke zvýšení důvěry občanů v bankovní sektor je nezbytná celá řada opatření. Konkrétně Rada uvedla, že ve svých závěrech, které nejsou právně závazné, vymezila obecné pokyny pro návrh směrnice, jehož cílem je posílit pravidla pro pojištění vkladů. Dále uvedla, že Komise poté předložila návrh na změnu směrnice 94/19/ES, která předpokládala počáteční zvýšení minimální záruky na 50 000 EUR a další zvýšení na 100 000 EUR po roce. Rada vysvětlila, že tento návrh se řídí postupem spolurozhodování a že směrnice, která z něj vyplývá, by měla být přijata v prvním pololetí roku 2009. Na závěr uvedla, že pokud se stěžovatelka domnívá, že se Rada v této věci dopustila nesprávného úředního postupu, může podat stížnost evropskému veřejnému ochránci práv („si vous estimez que le Conseil ... a commis, par rapport à ce dossier, un cas de mauvaise administration, vous pouvez déposer plainte auprès du médiateur européen ...“).

PŘEDMĚT DOTAZU

5. Stěžovatelka ve své stížnosti veřejnému ochránci práv uvedla následující dvě tvrzení:

1. Rada tím, že neučinila to, co oznámila na zasedání Rady ve složení pro hospodářské a finanční věci dne 7. října 2008, pokud jde o ochranu úspor držených bankami v EU, nedodržela své slovo, oklamala evropské občany a porušila zásadu legitimního očekávání.
2. Rozlišováním mezi dvěma kategoriemi finančních institucí (systémovými a nesystémovými) závěry Rady ze dne 7. října 2008 znamenaly narušení hospodářské soutěže.

6. Ve svém dopise ze dne 27. února 2009, kterým bylo zahájeno toto šetření, veřejný ochránce práv požádal Radu, aby k prvnímu tvrzení předložila stanovisko. Vzhledem k tomu, že stěžovatel v souvislosti s druhým tvrzením nepředložil Radě vhodný předchozí administrativní přístup, dospěla veřejná ochránkyně práv k závěru, že je nepřípustné, a informovala o tom stěžovatele a Radu. Dne 9. dubna 2009 stěžovatel znovu napsal veřejnému ochránci práv. Informovala ho, že mezitím vznesla druhé obvinění u Rady, která odpověděla dne 2. dubna 2009. Navrhla proto, aby veřejný ochránce práv zahrnul své druhé tvrzení do svého šetření. Dne 19. května 2009 veřejná ochránkyně práv stěžovatelce odpověděla a informovala ji, že považuje za vhodnější počkat na stanovisko Rady a její připomínky k němu, než rozhodne o tom, jak se vypořádat s jejím druhým tvrzením.

7. Po přezkoumání stanoviska Rady a připomínek stěžovatele k němu dospěla veřejná ochránkyně práv k závěru, že druhé tvrzení se netýká možného nesprávného úředního postupu. Směřoval k podstatě závěrů zasedání Rady ve složení pro hospodářské a finanční věci ze dne 7. října 2008, které jsou politické povahy, a tudíž nespadají do jeho mandátu. Dopisy ze dne 22. října 2009 veřejný ochránce práv informoval stěžovatele a Radu, že druhé tvrzení do svého šetření nezahrne. Vzhledem k tomu, že druhé tvrzení nespadá do působnosti veřejného ochránce práv, týká se toto šetření pouze prvního tvrzení stěžovatele.

Šetření

8. Stížnost byla postoupena Radě k vyjádření stanoviska. Rada zaslala své stanovisko dne 19. června 2009. Stanovisko bylo předáno stěžovateli, jehož připomínky úřad veřejného ochránce práv obdržel dne 6. července 2009.

9. Rada ve svém stanovisku zastávala názor, že stížnost nespadá do působnosti veřejného ochránce práv. Dne 22. října 2009 informoval veřejný ochránce práv Radu, že souhlasí s jejím názorem vzhledem k tomu, že závěry přijaté na zasedání Rady ve složení pro hospodářské a finanční věci dne 7. října 2008 jsou politické povahy. Zdůraznil však, že stěžovatelka ve svém prvním tvrzení tyto závěry jako takové nezpochybnila, ale tvrdila, že se Rada dopustila nesprávného úředního postupu tím, že je neprovedla, a tudíž nedržela slovo, oklamala evropské občany a porušila zásadu legitimního očekávání. Veřejný ochránce práv se domníval, že tyto otázky spadají do jeho mandátu. Zopakoval proto svou žádost Radě o stanovisko k podstatě prvního tvrzení stěžovatele.

10. Dne 5. listopadu 2009 zaslala Rada k prvnímu tvrzení dodatečné stanovisko. Poté byla předána stěžovatelce, která zaslala své připomínky dne 27. listopadu 2009.

Ombudsmanova analýza a závěry

A. Údajné nečinnosti v návaznosti na prohlášení učiněná na zasedání Rady ve složení pro hospodářské a finanční věci dne 7. října 2008

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

11. Stěžovatel tvrdil, že Rada neučinila to, co oznámila na svém zasedání Rady ve složení pro hospodářské a finanční věci dne 7. října 2008 ohledně ochrany úspor v držení bank v EU. Tím nestála za svým slovem, oklamala evropské občany a porušila zásadu legitimního očekávání.

12. Ve svém prvním stanovisku Rada tvrdila, že první tvrzení stěžovatele je nepřípustné. Rada připomněla znění článku 195 Smlouvy o ES (nyní článek 228 Smlouvy o fungování Evropské unie) a uvedla, že mandát veřejného ochránce práv je omezen na činnosti orgánů při výkonu jejich správních pravomocí. Tvrdila, že politická a legislativní činnost Rady nemůže vést k nesprávnému úřednímu postupu, a proto nespadá do mandátu veřejného ochránce práv.

13. Stěžovatelka ve svém vyjádření odmítla stanovisko Rady a tvrdila, že pokud by akty orgánů nemohly být nikdy považovány za akty správní povahy, nikdy by nebyly předmětem mediace při výkonu svých základních funkcí.

14. Dne 22. října 2009 informoval veřejný ochránce práv Radu o svém názoru, že první obvinění spadá do jeho působnosti. Zopakoval rovněž svou žádost o stanovisko k podstatě tohoto tvrzení. Ve svém druhém stanovisku Rada trvala na svém postoji, že stížnost nespadá do působnosti veřejného ochránce práv. Poukázala na to, že veřejný ochránce práv souhlasil s tím, že závěry přijaté na zasedání Rady ve složení pro hospodářské a finanční věci dne 7. října 2008 jsou politické povahy. Kromě toho tvrdila, že tyto závěry: i) zohlednila skutečnost, že Rada zaujala politický postoj ve prospěch zvýšení pojištění vkladů fyzických osob; a ii) za předpokladu, že nezbytná prováděcí opatření budou přijata v souladu s pravidly stanovenými ve Smlouvách, konkrétně na základě návrhu Komise. Rada proto nesdílela názor veřejné ochránkyně práv, že údajné nedodržování závazků uvedených v závěrech Rady ve složení pro hospodářské a finanční věci spadá do její správní činnosti. Dále zdůraznila, že provedení těchto závěrů vyžaduje přijetí legislativního aktu, kterým by se změnila směrnice 94/19/ES s cílem zvýšit úroveň minimální ochrany pojištění vkladů na 50 000 EUR. Za těchto okolností by možnost, aby se veřejný ochránce práv zabýval případem stěžovatele, mu implicitně umožnila vykonávat kontrolu nad: i) funkci Rady jako normotvůrce, obdrží-li návrh Komise; a ii) pravomoci iniciativy Komise.

15. Stěžovatelka ve svém vyjádření uznala, že samotná rozhodnutí Rady spadají do její politické činnosti, ale tvrdila, že metoda a termíny použité ke sdělení těchto rozhodnutí občanům spadají do její administrativní činnosti. Uvedla, že pro pochopení její stížnosti je třeba vzít v úvahu historický kontext tiskové konference, která následovala po zasedání Rady dne 7. října 2008. Vzhledem k tomu, že Rada ve složení pro hospodářské a finanční věci označila své závěry za „okamžité reakce na finanční otřesy“, bylo jasné, že jejich cílem je uklidnit střadatele, aby se vyhnuli spěchu stahovat své úspory z bank v celé EU. V důsledku této tiskové konference nechali někteří střadatelé své úspory u nesystémových bank, jako je Kaupthing Bank Luxembourg. Někteří střadatelé dokonce zvýšili své vklady u posledně uvedené banky, která prohlášení Rady použila pro marketingové účely. Vzhledem k tomu, že dotčení střadatelé neutrpěli žádné ztráty, stěžovatelka zdůraznila, že její stížnost byla čistě symbolická a byla podána v zájmu občanů.

Posouzení veřejného ochránce práv

16. Ve svém dopise Radě ze dne 22. října 2009 veřejný ochránce práv potvrdil, že závěry, k nimž dospěl na zasedání Rady ve složení pro hospodářské a finanční věci dne 7. října 2008, jsou politické povahy, a tudíž nespadají do jeho mandátu. Z tohoto důvodu bylo druhé tvrzení stěžovatele, které se týkalo podstaty těchto závěrů, mimo jeho mandát.

17. První tvrzení stěžovatele se však netýkalo podstaty závěrů dosažených na zasedání Rady Ecofin jako takových. Uvedla spíše, že tím, že Rada neučinila to, co oznámila na této schůzce, nedržela se svého slova, oklamala evropské občany a porušila zásadu legitimního očekávání. První tvrzení stěžovatele se tedy týkalo provádění závěrů Rady ve složení pro hospodářské a finanční věci.

18. Závazky, které podle názoru stěžovatele přijala Rada na svém zasedání Rady pro hospodářské a finanční věci, lze shrnout takto: i) jednotlivcům by byla poskytnuta ochrana v podobě pojištění vkladů ve výši nejméně 50 000 EUR; ii) to by platilo pro všechny členské státy; iii) ochrana by byla zaručena na počáteční období nejméně jednoho roku; a iv) ochrana by byla poskytnuta okamžitě.

19. Postoj přijatý Radou na zasedání Rady ve složení pro hospodářské a finanční věci dne 7. října 2008 jednoznačně představuje politickou volbu. Veřejný ochránce práv se nemůže zabývat stížnostmi na politickou volbu jako takovou, například stížností na nedostatečnost částky 50 000 EUR, kterou navrhla Rada.

20. První tvrzení stěžovatele se však netýká politického rozhodnutí jako takového, ale spíše otázky, zda Rada uvedené rozhodnutí neprovedla, a tím nedržela slovo, oklamala občany a porušila zásadu legitimního očekávání. Veřejný ochránce práv je i nadále toho názoru, že se jedná o otázky, které může ze zásady prošetřit. Je však zřejmé, že taková výtka může být opodstatněná pouze tehdy, pokud Rada skutečně přijala přesné závazky a poté je nedodržela.

21. Rada tvrdila, že přijetí mandátu veřejného ochránce práv v případě, jako je tento, by mu implicitně umožnilo vykonávat kontrolu nad: i) svou funkci normotvůrce, obdrží-li návrh Komise; a ii) pravomoci iniciativy Komise. Veřejný ochránce práv se domnívá, že žádný z těchto argumentů není opodstatněný. Nejprve je třeba poukázat na to, že toto šetření se týká Rady, a nikoli Komise. Kromě toho byla prohlášení obsažená v závěrech ze zasedání Rady ve složení pro hospodářské a finanční věci konaného dne 7. října 2008 učiněna předtím, než byl Radě předložen jakýkoli návrh Komise [2]. Jedinou otázkou, kterou může veřejný ochránce práv přezkoumat, je tedy to, zda Rada následně splnila konkrétní závazky, které podle názoru stěžovatele přijala dne 7. října 2008.

22. Dopisem ze dne 22. ledna 2009 informovala Rada stěžovatelku, že pokud se domnívá, že se Rada v této věci dopustila nesprávného úředního postupu, může podat stížnost evropskému veřejnému ochránci práv. Pokud by veřejný ochránce práv skutečně neměl v této oblasti žádnou pravomoc, jak nyní tvrdí Rada, pak by doporučení Rady uvedené v jejím dopise ze dne 22. ledna 2009 bylo nesprávné a zavádějící. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že nelze předpokládat, že by orgán Unie úmyslně poskytoval občanům nesprávné a zavádějící rady.

23. Následná změna směrnice 94/19/ES prostřednictvím směrnice 2009/14/ES [3] zavedla celounijní ochranu pojištění vkladů ve výši nejméně 50 000 EUR. Tuto ochranu musely členské státy poskytnout do 30. června 2009 (čl. 2 odst. 1 směrnice 2009/14/ES) a měla by trvat neurčitou dobu. Výše uvedené právní předpisy provádějí příslušné závěry zasedání Rady ve složení pro hospodářské a finanční věci ze dne 7. října 2008. Jedinou výjimkou je, že změna ochrany pojištění vkladů nebyla zavedena od 7. října 2008, ale od 30. června 2009. Osoby držící spořicí účty v členských státech, kde byla úroveň krytí před 1. červencem 2009 nižší než 50 000 EUR, proto riskovaly ztrátu peněz, pokud by se jejich banky dostaly mezi říjnem 2008 a koncem června 2009 do platební neschopnosti.

24. Ve svém návrhu, z něhož se nakonec stala směrnice 2009/14/ES, Komise navrhované zvýšení úrovně ochrany se zpětnou účinností odůvodnila mimo jiné odkazem na „oprávněná očekávání všech dotčených stran“. Zdá se tedy, že Komise měla za to, že bod iv) závěrů (viz bod 18 výše) může takové legitimní očekávání vyvolat.

25. Zdá se, že Rada ve svých stanoviscích uvádí, že závěry informovaly veřejnost o tom, že Evropská unie přijme legislativní opatření s cílem posílit ochranu střadatelů. Vzhledem k tomu, že právní předpisy v dané oblasti mohou být přijaty pouze na základě návrhu Komise a že Rada o těchto návrzích nerozhoduje sama, ale společně s Evropským parlamentem, by takový výklad dával smysl. Skutečnost, že opatření stanovená v závěrech by ještě musela být zakotvena v právních předpisech Unie, však z těchto závěrů nevyplývá tak jasně, jak by se v takovém případě dalo očekávat. Z použitého výrazu („Souhlasíme...“) vyplývá, že rozhodnutí ve věci samé již bylo přijato a že ochrana popsaná v závěrech by byla členskými státy poskytnuta, i kdyby jen „na počáteční období jednoho roku“.

26. Je však třeba vzít v úvahu skutečnost, že se tato otázka stala bezpředmětnou vzhledem k tomu, že střadatelé zřejmě neutrpěli před 1. červencem 2009 žádné ztráty. Stěžovatelka sama uvedla, že její stížnost se stala předmětem pouze akademického zájmu a že její jednání bylo symbolické. Veřejný ochránce práv se proto domnívá, že neexistují důvody pro další šetření této stížnosti.

B. Závěry

Na základě svého šetření této stížnosti ji veřejný ochránce práv uzavírá následujícím závěrem:

Neexistují žádné důvody pro další šetření této stížnosti.

Stěžovatel a Rada budou o tomto rozhodnutí informováni.

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Ve Štrasburku dne 5. března 2010.

[1] Úř. věst. 1994, L 135, s. 5.

[2] Návrh Komise byl přijat dne 15. října 2008, týden po zasedání Rady ve složení pro hospodářské a finanční věci dne 7. října 2008.

[3] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/14/ES ze dne 11. března 2009, kterou se mění směrnice 94/19/ES o systémech pojištění vkladů, pokud jde o úroveň pojištění a lhůtu k výplatě, Úř. věst. 2009, L 68, s. 4.