Souvislosti

1. Vnitrostátní a regionální veřejní ochránci práv v Evropské síti veřejných ochránců práv mohou požádat evropského veřejného ochránce práv o písemné odpovědi na dotazy týkající se práva EU a jeho výkladu, včetně těch, které vyvstanou při vyřizování konkrétních případů.

2. Dne 2. prosince 2025 předložila veřejná ochránkyně práv Chorvatské republiky takový dotaz evropské veřejné ochránkyni práv. Dotaz se týká zdravotního pojištění chorvatských studentů studujících v jiných zemích EU.

3. V posledních letech obdržela chorvatská veřejná ochránkyně práv stížnosti od studentů a rodin studentů, kteří studují v jiné zemi EU. Tyto stížnosti se týkaly ztráty zdravotního pojištění těchto studentů. Zatímco studenti studující v jiné zemi EU měli obvykle nárok na zdravotní pojištění hrazené z chorvatského státního rozpočtu, změny vnitrostátních právních předpisů zavedené v roce 2023 vedly k vyloučení všech osob, které registrují „dočasnou dovolenou z Chorvatska“, z tohoto pojištění. Vzhledem k tomu, že registrace dočasné dovolené je povinná při opuštění země na dobu delší než jeden rok a s roční přítomností kratší než tři měsíce, mnoho studentů tuto dočasnou dovolenou zaregistrovalo, a v důsledku toho přišlo o chorvatské zdravotní pojištění.

4. Chorvatská veřejná ochránkyně práv vysvětlila, že tato situace vytváří značnou administrativní a finanční zátěž pro dotčené studenty, kteří musí hradit své vlastní zdravotní pojištění, zatímco studenti, kteří zůstávají v Chorvatsku, mají své zdravotní pojištění hrazeno ze státního rozpočtu. Podle názoru chorvatské veřejné ochránkyně práv, která v této věci konzultovala odborníky [1], by situace mohla porušovat právo těchto studentů na volný pohyb [2] a představovat porušení právních předpisů EU o koordinaci sociálního zabezpečení.[3] Chorvatská veřejná ochránkyně práv odhadla, že problém se bude týkat přibližně 11 000 chorvatských občanů, kteří zaregistrovali dočasnou dovolenou do jiné země EU za účelem studia, jakož i obecněji všech těch, kteří si tuto dočasnou dovolenou zaregistrovali z různých důvodů (lékařství, rodina atd.), ale jejichž pobyt je stále v Chorvatsku.

5. Chorvatská veřejná ochránkyně práv při různých příležitostech vyjádřila své obavy u vnitrostátních orgánů, avšak bezvýsledně. S ohledem na výše uvedené požádala o stanovisko Evropské komise k výše uvedené otázce a k tomu, zda praxe spočívající v obecném neposkytování zdravotního pojištění všem občanům, kteří dočasně opustí Chorvatsko za účelem studia v jiné zemi EU, aniž by bylo v každém jednotlivém případě určeno centrum zájmu, představuje porušení práva EU.

Otázky položené Komisi

6. Na základě dotazu položila evropská veřejná ochránkyně práv Komisi tyto otázky:

i. Mohla by se Komise zabývat obavami a právními úvahami uvedenými v dotazu (a právním stanovisku) zaslaném chorvatskou veřejnou ochránkyní práv?

ii) Za jakých okolností a za jakých podmínek může členský stát změnit svá pravidla týkající se pobytu, včetně dočasné dovolené, pro účely směrnice 2004/38/ES a nařízení 883/2004 a 987/2009?

iii. Jsou členské státy povinny zajistit, aby byl před určením pobytu jednoho z jejich státních příslušníků nebo státních příslušníků s právem trvalého pobytu na jejich území zohledněn jeden nebo více indikativních faktorů stanovených v článku 11 nařízení č. 987/2009?

iv. Mohla by novela chorvatského zákona o povinném zdravotním pojištění zavedená v roce 2023 představovat omezení práva na volný pohyb tím, že znevýhodní některé studenty jednoduše proto, že využili svého práva na volný pohyb, v souladu s judikaturou soudů EU?

Odpověď Komise

7. Dne 10. února 2026 Komise na dotaz odpověděla.

8. Komise ve své odpovědi vysvětlila, že právní předpisy EU o koordinaci sociálního zabezpečení byly zavedeny na podporu práva občanů EU na volný pohyb. Cílem těchto pravidel je zajistit, aby jednotlivci nebyli při pohybu po EU ponecháni bez pojištění (včetně zdravotního pojištění), ale také zaručit, aby podléhali systému sociálního pojištění pouze jedné země. Pojem „bydliště“, definovaný jako místo, kde má osoba obvyklé bydliště [4] – a kde lze nalézt její obvyklé centrum zájmů [5] – hraje důležitou úlohu při určování toho, které vnitrostátní právní předpisy se použijí. Komise zdůraznila, že pojem „bydliště“ je autonomním pojmem práva EU a že ačkoli členské státy mohou změnit své systémy sociálního zabezpečení a pravidla pro vnitrostátní registraci (v mezích stanovených judikaturou), nemohou tím změnit význam pojmu „obvyklé bydliště“ ani jej zaměňovat s jinými druhy bydliště, jak je stanoveno ve vnitrostátním právu.

9. Klíčovým aspektem pojmu „bydliště“, jak je definován unijními právními předpisy v oblasti koordinace sociálního zabezpečení, je skutečnost, že pouhá skutečnost, že osoba pobývala v členském státě po dlouhou dobu, neznamená, že v tomto členském státě obvykle pobývá.

10. Při určování místa bydliště osoby musí osoby s rozhodovací pravomocí spíše zohlednit několik faktorů, mezi něž patří rodinná situace a vazby dané osoby, zaměstnání a další činnosti, situace v oblasti bydlení, daňová rezidence a jejich celkové záměry v souvislosti se stěhováním. V případě studentů je rovněž třeba vzít v úvahu zdroj jejich příjmů.[6] Komise zdůraznila, že její pokyny týkající se práva na volný pohyb občanů EU a jejich rodin výslovně zmiňují situaci studentů, a uvádí, že „… osob, které se stěhují pouze dočasně do jiného členského státu, má nadále obvyklé bydliště ve svém členském státě původu, a vztahuje se na ně tedy systém sociálního zabezpečení členského státu původu (např. na studenta, který se dočasně přestěhoval ze svého členského státu původu za účelem studia v jiném členském státě, se bude vztahovat členský stát původu, nikoli členský stát, v němž studuje)“ (kurzivou zvýraznil autor stanoviska)[7].

11. Komise proto dospěla k závěru, že skutečnost, že studenti registrují svou dočasnou dovolenou z Chorvatska, není sama o sobě známkou toho, že změnili své obvyklé bydliště ve smyslu unijního práva. Automatické rozhodnutí o zrušení jejich práva na pojistné krytí v rámci chorvatského zdravotního pojištění, které nezohledňuje faktory uvedené v nařízení č. 987/2009, není v souladu s pravidly EU pro koordinaci sociálního zabezpečení.

12. Komise nicméně zdůraznila, že výkon volného pohybu nevytváří záruku, že si mobilní občan zachová všechny výhody, které dříve požíval v členském státě původu. Ztráta přístupu k vnitrostátnímu zdravotnímu pojištění, pokud vyplývá z použití obecných pravidel a pravidel neutrálních z hlediska státní příslušnosti, tedy nutně nepředstavuje omezení práva na volný pohyb. Jinak je tomu v případě, že toto opatření znevýhodňuje občany EU právě proto, že využili tohoto práva na volný pohyb. V každém případě v projednávané věci nic nemění na tom, že dotčené instituce sociálního zabezpečení mají povinnost zohlednit všechna relevantní kritéria stanovená v nařízení č. 987/2009, aby posoudily „obvyklé bydliště“ dotčených studentů před tím, než rozhodnou o jejich vyloučení z vnitrostátního systému zdravotního pojištění.

13. Komise poděkovala chorvatské veřejné ochránkyni práv za to, že si vyžádala její stanovisko k uplatňování práva EU v dané záležitosti, a zdůraznila, že si cení příležitosti přispět tímto způsobem k vnitrostátnímu prosazování pravidel EU.

Závěr evropského veřejného ochránce práv

14. Dne 19. června 2026 chorvatská veřejná ochránkyně práv potvrdila, že odpověď Komise odpověděla na její otázky, a poděkovala evropské veřejné ochránkyni práv za její pomoc.

15. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že otázky vznesené v dotazu byly odpovídajícím způsobem vyjasněny. Veřejná ochránkyně práv proto dotaz uzavírá.

Chorvatský veřejný ochránce práv a Komise budou o této zprávě informovány.

Teresa Anjinho
evropská veřejná ochránkyně práv

Štrasburk, 24. června 2026

[1] Viz znalecký posudek akademických pracovníků katedry evropského veřejného práva na Právnické fakultě v Záhřebu, který si vyžádal a předal chorvatský veřejný ochránce práv, k dispozici na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/228169

[2] Jak je zaručeno v článku 21 Smlouvy o fungování Evropské unie (k dispozici na adrese: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/tfeu_2008/art_21/oj/eng), článek 45 Listiny základních práv EU (k dispozici na adrese: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:12012P/TXT), jakož i směrnice 2004/38/ES (k dispozici na adrese: https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2004/38/oj/eng) 

[3] Nařízení č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení, k dispozici na adrese: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32004R0883 ; a nařízení č. 987/2009, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení (ES) č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení (k dispozici na adrese: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:32009R0987)

[4] Čl. 1 písm. j) nařízení č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení, k dispozici na adrese: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32004R0883 

[5] Rozsudek Soudního dvora ze dne 5. června 2014 ve věci C-255/13, I v. Health Service Executive, body 43–44, k dispozici na adrese: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:62013CJ0255

[6] Článek 11 nařízení 987/2009, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení (ES) č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení, k dispozici na adrese: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:32009R0987

[7] „Pokyny k právu na volný pohyb občanů EU a jejich rodin“. Viz body 5.2.2, 11.3 a 11.4, k dispozici na adrese: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=Úř. věst.:C_202301392.