Souvislosti stížnosti

1. Po příjezdu osob žádajících o azyl do EU jsou členské státy povinny poskytnout jim „podmínky přijetí“. Patří mezi ně potraviny, oblečení, ubytování, jakož i přístup ke zdravotní péči a vzdělávání pro nezletilé. V souladu s Ženevskou úmluvou z roku 1951 [1] hrají podmínky přijímání klíčovou úlohu při zajišťování přístupu uprchlíků k důstojným životním podmínkám.

2. V posledních letech vyjádřila občanská společnost i mezinárodní organizace obavy ohledně podmínek přijímání v zařízeních pro řízení migrace na Kypru. V roce 2024 Výbor Rady Evropy proti mučení popsal životní podmínky v jednom z těchto zařízení jako „urážku lidské důstojnosti, která může představovat nelidské a ponižující zacházení“. [2]

3. Agentura Evropské unie pro azyl (EUAA) působí na Kypru, kde poskytuje podporu vnitrostátním orgánům při zlepšování podmínek přijímání v souladu s právními předpisy EU v oblasti azylu.

4. V září 2023 požádal stěžovatel, novinář, o přístup veřejnosti [3] k dokumentům agentury EUAA týkajícím se středisek pro řízení migrace a přijímacích středisek na Kypru. Žádost se týkala „veškerých zápisů ze zasedání a/nebo jakýchkoli jiných dokumentů v držení agentury EUAA a veškeré korespondence (mimo jiné včetně zpráv, dopisů, e-mailů, zápisů ze zasedání a veškerých příloh) vyměněných mezi zástupci agentury EUAA a zástupci GŘ pro migraci a vnitřní věci (HOME) [Evropské komise] (včetně úředníků kabinetu) ohledně podmínek prvního přijímání a přijímání ve stávajících a nadcházejících střediscích pro přijímání migrantů na Kypru, včetně Limnes, prvního přijímacího střediska Pournara a přijímacího střediska Kofinou, v souvislosti s nimi nebo s nimi“. Žádost se týkala období od 1. února 2023 do 12. září 2023.

5. Vzhledem k tomu, že agentura EUAA neodpověděla ve lhůtě stanovené nařízením č. 1049/2001, požádal stěžovatel v lednu 2024 agenturu EUAA, aby implicitní odepřený přístup přezkoumala (podáním „potvrzující žádosti“).

6. Agentura EUAA ve své odpovědi označila 76 dokumentů za dokumenty spadající do oblasti působnosti žádosti o přístup veřejnosti, z nichž převážnou většinu tvořily e-mailové komunikace za účasti Evropské komise, jakož i jejich přílohy. Agentura EUAA odepřela přístup ke všem dokumentům kromě dvou, k nimž poskytla široký částečný přístup a upravila pouze osobní údaje. Při odepření přístupu k ostatním 74 dokumentům se agentura EUAA opírala o potřebu chránit veřejný zájem, pokud jde o veřejnou bezpečnost [4], osobní údaje [5] a své rozhodování (probíhající i dokončené)[6].

7. Stěžovatelka nebyla spokojena s tím, jak agentura EUAA vyřídila její žádost o přístup, a s jejím výsledkem, a proto se v dubnu 2024 obrátila na veřejnou ochránkyni práv.

Šetření

8. Veřejná ochránkyně práv zahájila šetření týkající se odmítnutí agentury EUAA zpřístupnit sporné dokumenty na základě potřeby chránit veřejnou bezpečnost a jejího rozhodování. Úprava osobních údajů nebyla stěžovatelem zpochybněna, a proto nebyla součástí šetření.

9. V průběhu šetření provedl vyšetřovací tým veřejného ochránce práv kontrolu 74 sporných dokumentů [7], které sestávaly z:

i. devět e-mailových výměn mezi agenturou EUAA a Komisí při přijímání;

ii. dvě výměny informací mezi agenturou EUAA a Komisí během návštěvy Komise;

iii. tři další e-mailové komunikace;

iv. 27 e-mailů obdržených od Komise;

v. 33 e-mailů zaslaných Komisi

10. Vyšetřovací tým veřejného ochránce práv rovněž zkontroloval připomínky třetích stran, s nimiž agentura EUAA žádost o přístup konzultovala. V průběhu šetření navíc veřejná ochránkyně práv obdržela odpověď agentury EUAA na stížnost.

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

11. Stěžovatel tvrdil, že agentura EUAA uplatnila výjimky z přístupu veřejnosti příliš široce a neprokázala rizika, která by (částečné) zpřístupnění představovalo pro uváděné chráněné zájmy. Pokud jde o ochranu rozhodování, stěžovatel se dále domníval, že existuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění dokumentů, konkrétně potřeba zajistit transparentnost činností v oblasti řízení migrace na Kypru financovaných EU. Uvedla, že tomu tak je zejména v důsledku údajného porušování práv v těchto zařízeních a s ohledem na spolupráci Kypru s Řeckem v této věci, která podle jejího názoru vyvolala další obavy, pokud jde o potenciální otázky základních práv, a vyzvala k ještě větší transparentnosti vůči občanům EU. Stěžovatel rovněž tvrdil, že agentura EUAA neposkytla částečný přístup k dokumentům z převážně administrativních důvodů, přičemž takový postup údajně představoval nadměrnou administrativní zátěž.

12. Agentura EUAA tvrdila, že není možné poskytnout veřejnosti přístup ke sporným dokumentům, aniž by byla ohrožena ochrana veřejné bezpečnosti a její rozhodovací proces. Pokud jde konkrétně o veřejnou bezpečnost, agentura EUAA vysvětlila, že 12 dotčených dokumentů obsahuje neveřejné informace o vlastnostech přijímacího střediska, včetně informací pocházejících od třetích stran. Jejich zpřístupnění by představovalo fyzické bezpečnostní riziko a ohrozilo by spolupráci mezi agenturou EUAA a těmito třetími stranami, což by následně vážně narušilo činnost agentury EUAA na Kypru. Pokud jde o její rozhodování, agentura EUAA vysvětlila, že všech 74 dokumentů obsahovalo informace a výměny předběžné povahy a že po konzultacích, které vedla se třetími stranami, se ukázalo, že pokud by agentura tyto neformální výměny zveřejnila, existovalo by vážné riziko, že pracovníci dotčených třetích stran přestanou vůči agentuře EUAA předkládat svá stanoviska. To by snížilo tok informací do agentury EUAA a mělo by to celkově závažný negativní dopad na její fungování.

13.  Agentura EUAA uznala existenci obecného veřejného zájmu v otázkách týkajících se základních práv, řízení migrace a přijímání. Zdůraznila však, že to neznamená, že existuje automatický převažující veřejný zájem na zpřístupnění všech dokumentů souvisejících s těmito záležitostmi. V tomto případě agentura EUAA konstatovala, že ne všechny určené dokumenty se těmito otázkami přímo zabývaly. Agentura se dále domnívala, že stěžovatelka dostatečně nepodložila své argumenty, pokud jde o převažující povahu dotčeného veřejného zájmu. Dospěla k závěru, že vzhledem k tomu, že sporné dokumenty nejsou konečné povahy, jejich zpřístupnění podle všeho neslouží žádnému zvláště zjevnému veřejnému zájmu.

14. Pokud jde o částečný přístup, agentura EUAA tvrdila, že i v teoretickém scénáři, kdy by mohl být poskytnut velmi omezený přístup, by dokumenty ztratily smysl vzhledem k množství potřebných úprav. Agentura EUAA ve své odpovědi na stížnost dodala, že (ne)přiměřenost administrativní zátěže způsobené částečným zpřístupněním informací v takových případech by měla být posuzována s ohledem na poměrně omezené zdroje, které agentury EU mají.

15. Agentura EUAA se stěžovatelce omluvila za zpoždění při vyřizování její žádosti o přístup. 

Návrh řešení předložený veřejným ochráncem práv

16. Na základě kontroly dokumentů nebyl veřejný ochránce práv přesvědčen o tom, že dvě výjimky z přístupu veřejnosti, jichž se dovolává agentura EUAA, se vztahují na všechny sporné dokumenty. Měla tedy za to, že agentura EUAA by měla k těmto dokumentům poskytnout široký přístup veřejnosti.

17. Konkrétněji, pokud jde o ochranu veřejné bezpečnosti, veřejný ochránce práv se domníval, že s výjimkou jednoho dokumentu [8] se většina informací obsažených v dokumentech jevila jak obecné povahy, tak do značné míry již veřejně přístupná, a to velmi často na internetových stránkách samotné agentury EUAA. Nebylo tedy jasné, jak by zpřístupnění těchto dokumentů mohlo představovat riziko pro veřejnou bezpečnost.

18. Pokud jde o ochranu rozhodování, veřejný ochránce práv připomněl, že předběžná povaha dokumentu jako takového nestačí k odůvodnění jeho nezveřejnění. Případné odepření přístupu veřejnosti musí být naopak založeno na konkrétním obsahu tohoto dokumentu. Stejně tak nekonečná povaha dokumentu nevylučuje existenci převažujícího veřejného zájmu na zpřístupnění.

19. Veřejná ochránkyně práv zopakovala svou připomínku, že některé dokumenty dotčené v této věci obsahují prvky, k nimž agentura EUAA již různými způsoby poskytla přístup veřejnosti. Obecněji se většina informací v dokumentech jevila jako obecná, veřejnosti známá a/nebo pravděpodobně zastaralá. Veřejná ochránkyně práv proto považovala za nevěrohodný argument, že zaměstnanci by přestali mít tyto výměny informací, pokud by věděli, že mohou být zveřejněny. Nebylo proto jasné, jak by zpřístupnění převážné většiny těchto dokumentů mohlo vážně ohrozit rozhodování agentury EUAA.

20. Veřejný ochránce práv nakonec nesouhlasil s tím, že argumenty stěžovatele ve prospěch převažujícího veřejného zájmu na zpřístupnění jsou příliš obecné. Veřejná ochránkyně práv zdůraznila znepokojivá zjištění Výboru Rady Evropy proti mučení, absolutní povahu zákazu nelidského a ponižujícího zacházení, obtížnost občanské společnosti sledovat situaci v kyperských zařízeních a v neposlední řadě skutečnost, že tato zařízení dostávají finanční prostředky EU, a dospěla k závěru, že to vše naznačuje existenci převažujícího veřejného zájmu na zpřístupnění všech dokumentů nebo jejich částí, na něž se nevztahuje výjimka týkající se veřejné bezpečnosti.

21. Na základě všech těchto skutečností veřejná ochránkyně práv jako řešení [9] navrhla, aby agentura EUAA přehodnotila své rozhodnutí o této žádosti o přístup veřejnosti s cílem umožnit výrazně lepší přístup veřejnosti ke sporným dokumentům.

Odpověď agentury EUAA a posouzení veřejné ochránkyně práv po návrhu řešení

22. Ve své odpovědi [10] agentura EUAA souhlasila s tím, že stěžovateli poskytne velmi široký přístup k 64 ze 74 dokumentů, přičemž upraví pouze osobní údaje a v jednom dokumentu omezené informace na ochranu veřejného zájmu, pokud jde o veřejnou bezpečnost.

23. Stěžovatel byl s tímto výsledkem spokojen a nepředložil žádné další připomínky.

24. Veřejná ochránkyně práv vítá kladnou odpověď agentury EUAA na její návrh řešení a poskytnutý široký přístup, o němž se domnívá, že stížnost vyřešil. Veřejná ochránkyně práv oceňuje konstruktivní zapojení agentury EUAA do celého tohoto šetření.

25. S ohledem na tuto skutečnost veřejný ochránce práv případ uzavírá.

Závěr

Na základě šetření veřejná ochránkyně práv uzavírá tento případ následujícím závěrem:

Agentura Evropské unie pro azyl přijala návrh veřejného ochránce práv na řešení tím, že poskytla stěžovateli široký přístup veřejnosti ke sporným dokumentům.

Stěžovatel a agentura EUAA budou o tomto rozhodnutí informováni.

Emily O'Reilly
evropská veřejná ochránkyně práv

Štrasburk, 21. února 2025

[1] K dispozici na adrese: https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/convention-relating-status-refugees

[2] Zpráva kyperské vládě o návštěvě Kypru, kterou uskutečnil Evropský výbor pro zabránění mučení a nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání ve dnech 9. až 17. května 2023, bod 209, k dispozici na adrese: https://rm.coe.int/1680afb22c

[3] Podle nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049

[4] V souladu s čl. 4 odst. 1 písm. a) první odrážkou nařízení č. 1049/2001.

[5] V souladu s čl. 4 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1049/2001.

[6] V souladu s čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001.

[7] Během inspekce a na základě žádosti vyšetřovacího týmu veřejné ochránkyně práv o vysvětlení identifikovala agentura EUAA 14 dalších dokumentů. Agentura EUAA navrhla kontaktovat stěžovatele ohledně těchto dokumentů a poté je posoudit v rámci nové žádosti o přístup. Těchto 14 dodatečných dokumentů tedy nespadá do působnosti tohoto šetření.

[8] Dokument 56, který obsahoval podrobnou mapu rozvržení tábora.

[9] Návrh řešení je k dispozici na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/solution/199728

[10] Odpověď na řešení je k dispozici na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199729 ; oprava je k dispozici na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/199730