Souvislosti stížnosti

1. Řecko dostává finanční prostředky EU na podporu činností v oblasti správy hranic prostřednictvím různých programů financování. Na období 2014–2020 byly tyto finanční prostředky poskytnuty v rámci Fondu pro vnitřní bezpečnost – hranice a víza (ISF) a Nástroje pro finanční podporu vnějších hranic. Následně byly na programové období 2021–2027 poskytnuty finanční prostředky v rámci Nástroje pro finanční podporu správy hranic a vízové politiky (BMVI). Tyto prostředky jsou čerpány především prostřednictvím sdíleného řízení (společně). To znamená, že Evropská komise je odpovědná za posouzení a schválení programu navrženého členským státem a poté za sledování celkového provádění programu, zatímco úkoly související s plněním rozpočtu jsou delegovány na členské státy (v tomto případě Řecko).[1]

2. Stejně jako u všech fondů EU vyžadují pravidla, jimiž se tyto programy financování řídí, aby opatření byla prováděna při plném dodržování základních práv a v souladu s Listinou základních práv EU (dále jen „Listina“). To je stanoveno v pravidlech upravujících každý program [2], jakož i v obecnějších pravidlech vztahujících se na fondy EU, v nařízení o společných ustanoveních ^[3]. Nařízení stanoví použitelná finanční pravidla a rovněž vyžaduje, aby „[m]elské státy a Komise [...] zajistily dodržování základních práv a dodržování Listiny základních práv Evropské unie při provádění fondů“^[4].

3. Přílohy nařízení o společných ustanoveních rovněž stanoví „horizontální“ a tematické „základní podmínky“, které musí členské státy splnit, aby mohly žádat o úhradu svých výdajů na programy financované EU.^[5] Tyto základní podmínky jsou „základní podmínkou (podmínkami) pro účinné a účelné provádění specifických cílů“^[6] fondů. Jednou z horizontálních základních podmínek je účinné uplatňování a provádění Listiny (dále jen „Listina HEC“). Ke splnění této horizontální základní podmínky musí mít členské státy zavedena opatření jak „k zajištění souladu programů podporovaných z fondů a jejich provádění s příslušnými ustanoveními Listiny“, tak „k podávání zpráv monitorovacímu výboru o případech nesouladu operací podporovaných z fondů s Listinou a o stížnostech týkajících se Listiny“^[7].

4. Během obou období financování se objevovaly zprávy o porušování základních práv, včetně „navracení“[8] na řeckých hranicích, jakož i o odepření přístupu k azylovému řízení a špatném zacházení s migranty, kteří se pokoušejí dostat do Řecka [9].

5. V roce 2023 obdržela evropská veřejná ochránkyně práv stížnost několika organizací občanské společnosti [10] na Evropskou komisi. Stěžovatelé vyjádřili obavy, že Komise neprovedla účinný dohled nad činnostmi v oblasti správy hranic v Řecku financovanými EU, a to na základě důvěryhodných a přetrvávajících tvrzení o závažném porušování lidských práv ze strany řeckých orgánů.

Šetření

6. Veřejná ochránkyně práv zahájila šetření s cílem prozkoumat vznesené otázky a úlohu Komise při monitorování činností v oblasti správy hranic financovaných EU, zejména pokud jde o dodržování základních práv.

7. V průběhu šetření obdržela veřejná ochránkyně práv odpověď [11] Komise na stížnost a na další otázky [12], které položila. Veřejná ochránkyně práv následně obdržela připomínky stěžovatelů k odpovědi Komise. Vyšetřovací tým veřejného ochránce práv rovněž zkontroloval dokumenty v držení Komise a setkal se se zástupci Komise.[13] Nakonec veřejný ochránce práv obdržel připomínky stěžovatelů ke zprávě ze schůzky s Komisí.

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

Argumenty stěžovatelů

8. Stěžovatelé se obávali, že Komise nezajistila, aby finanční prostředky EU přidělené Řecku na správu vnějších hranic byly vynakládány v souladu s normami v oblasti základních práv a právními předpisy EU.

9. Podle stěžovatelů si je Komise již dlouho vědoma toho, že finanční prostředky EU byly přiděleny na činnosti v oblasti správy hranic (například na nasazení personálu a poskytování vybavení, infrastruktury a další kritické podpory), které přispěly k rozsáhlému a systémovému porušování základních práv. Komise to však neprošetřila. Stěžovatelé zejména poukázali na zneužívání finančních prostředků EU v Řecku v souvislosti s operacemi ochrany hranic podél řeky Evros a v regionu Egejského moře, do nichž byla zapojena i Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž (Frontex).  

10. Stěžovatelé uvedli, že Komise musí odmítnout vyplatit finanční prostředky EU, pokud nejsou zavedeny záruky k zajištění souladu s povinnostmi v oblasti základních práv podle nařízení o společných ustanoveních. Podle stěžovatelů se Komise příliš spoléhá na sebehodnocení řeckých orgánů, že tyto činnosti jsou v souladu s Listinou HEC, a sama Komise dostatečně neposoudila, že tyto záruky byly zavedeny, když schválila řecký program, který zahrnuje činnosti v oblasti správy hranic financované EU, ani nezajišťuje, aby tyto činnosti byly v průběhu provádění programu v souladu s povinnostmi v oblasti základních práv.

11. Vzhledem k rostoucímu počtu důkazů o systémových porušeních práva EU, včetně práva na účinný přístup k azylovému řízení a zákazu nenavracení [14], tvrdily, že celkové monitorovací struktury Komise jsou neúčinné a že Komise nejednala v souladu se svými povinnostmi posoudit situaci a reagovat vhodnými nápravnými opatřeními. Stěžovatelé vyjádřili obavy ohledně restriktivní povahy finančních kontrol, nedostatečné nestrannosti vnitrostátního monitorovacího mechanismu a účinnosti „monitorovacího výboru“[15].

12. Tvrdily, že monitorovací mechanismus pro správu hranic je neúčinný, neboť pouze jeden ze zúčastněných orgánů (Národní úřad pro transparentnost) má pravomoc vyšetřovat nucené navracení. Rovněž tvrdily, že tento mechanismus není zcela nezávislý nebo nestranný. Uvedly, že Komise neověřila, a tudíž nezajistila, aby byla Listina HEC nadále plněna, a že skutečnost, že byl mechanismus vytvořen, považovala za dostatečnou k určení, zda řecký program dodržuje své povinnosti v oblasti základních práv. Komise má povinnost zajistit zákonné využívání finančních prostředků EU (dále jen „povinnost dosáhnout výsledku“), a nikoli pouze zajistit, aby členské státy zavedly monitorovací mechanismus (dále jen „povinnost náležité péče“). ^[16]

13. Stěžovatelé tvrdili, že Komise neposkytla informace o tom, jak vykonávala svou poradní úlohu v monitorovacím výboru. Stěžovatelé se rovněž obávali, že až donedávna byly organizace občanské společnosti vyloučeny z účasti v tomto výboru a že i nyní existují praktické nedostatky a omezení jejich účasti. Například organizacím občanské společnosti jsou poskytovány částečné a příliš technické informace bez odkazu na základní práva. Stěžovatelé byli rovněž znepokojeni účinností tohoto výboru vzhledem k tomu, že se při upozorňování na otázky nedodržování základních práv nebo související stížnosti spoléhá na vnitrostátní monitorovací mechanismus.

14. Podle názoru stěžovatelů Komise účinně nevymáhá podmínky v oblasti základních práv stanovené v pravidlech upravujících fondy EU. Mimo jiné odkázaly na mechanismy, kterými může Komise pozastavit, získat zpět, omezit nebo uložit podmínky pro využívání finančních prostředků.[17] Komise nezavedla mechanismy a postupy, které by mohly zajistit účinné a nezávislé posouzení plnění Listiny základních práv a svobod při vyplácení finančních prostředků EU členským státům.

15. Stěžovatelé rovněž tvrdili, že existuje nedostatečná transparentnost, pokud jde o dostupné informace o opatřeních, která se Řecko může zavázat dodržovat své povinnosti v oblasti základních práv. Totéž platí pro to, jak Komise posuzovala plnění charty HEC Řeckem při schvalování národního programu a jak nadále monitoruje plnění těchto podmínek po celé období financování. Rovněž tvrdily, že veřejnost nemá k dispozici žádné informace o zjištěních a výsledcích stížností, které řeší řecký mechanismus pro podávání a vyřizování stížností na údajné porušování základních práv. 

16. Podle názoru stěžovatelů se Komise rovněž nezabývala tvrzeními o zapojení Evropské agentury pro pohraniční a pobřežní stráž (Frontex) do vytlačování osob při operacích správy hranic v Řecku. Komise má hlasovací pravomoci ve správní radě agentury Frontex a odpovídá za přezkum její činnosti, jakož i za hodnocení a schvalování pokračování misí agentury Frontex a jejich financování ze strany EU.

K argumentům Komise

17. Komise uvedla, že úkoly související s prováděním financování pro obě programová období jsou svěřeny řeckým orgánům. Členské státy mají i nadále primární odpovědnost za zajištění souladu s právem EU a mezinárodním právem, včetně závazků v oblasti základních práv, a za vyšetřování veškerých obvinění z porušení. Úkolem Komise je předem posoudit a schválit návrh programu financování navržený členským státem a poté dohlížet na financované projekty a monitorovat je. Komise by měla zajistit, aby členské státy zavedly řídicí a kontrolní systémy, které splňují požadavky právního rámce.

18. Do února roku následujícího po roce, kdy byly v rámci projektu v rámci programu vynaloženy finanční prostředky, vypracuje dotčený členský stát „akumulační zprávu“ a zašle ji Komisi. To je základem pro rozhodnutí Komise o tom, zda lze platby vrátit, nebo zda a jak provádět finanční kontroly a audity. Mohou mít podobu „dokumentárních přezkumů“ (tj. jejich zaměstnanci v Bruselu přezkoumávají dostupné informace), návštěv na místě a auditů systémů a auditů ex post. Pro současné programové období má být zpráva předložena v únoru 2025 a bude první takovou zprávou za toto období.

19. Monitorování dodržování základních práv bylo na období 2021–2027 posíleno, neboť členské státy jsou nyní povinny zajistit splnění horizontálních základních podmínek, včetně Listiny základních práv. Komise nemůže hradit výdaje související s operacemi spojenými se specifickým cílem, u nichž nejsou HEC splněny.^[18] Pokud se Komise domnívá, že HEC již nejsou plněny, bude postupovat podle kroků stanovených v čl. 15 odst. 6 nařízení o společných ustanoveních.^[19] Soulad s HEC, včetně Charty HEC, se posuzuje při prvotním schválení programů a během celého programového období.

20. Aby bylo zajištěno dodržování Listiny HEC ze strany Řecka, požádala Komise řecké orgány, aby zřídily monitorovací mechanismus, který by ověřoval, zda projekty prováděné v rámci národního programu účinně uplatňují a provádějí ustanovení Listiny. Tento mechanismus umožňuje vyšetřování (a stíhání) pochybení ze strany příslušných řeckých orgánů. Podle Komise se Řecko opírá o „třístupňový systém“, který zahrnuje:

a. vnitřní vyšetřovací postupy (například řeckou policií a pobřežní stráží);

b. nezávislé vnitrostátní orgány (Národní úřad pro transparentnost, úředník pro otázky základních práv ministerstva pro migraci a azyl, zvláštní výbor pro dodržování základních práv ministerstva pro migraci a azyl a řecký veřejný ochránce práv);

c. justiční orgány (tj. státní zástupce a soudy, případně včetně námořních soudů).

21. Komise dosud neobdržela „potvrzené důkazy“ prostřednictvím tohoto monitorovacího mechanismu o tom, že finanční prostředky EU byly použity nebo usnadnily porušování základních práv, což by bylo důvodem pro pozastavení těchto finančních prostředků.

22. Komise má rovněž monitorovací a poradní úlohu v „monitorovacích výborech“ zřízených členskými státy za účelem sledování provádění národních programů.[20] Pokud výbory zjistí potenciální porušení základních práv, přijmou se následná opatření.

23. Monitorovací výbor v Řecku dostává každoročně aktuální informace o případech přezkoumávaných monitorovacím mechanismem a o stížnostech týkajících se porušování základních práv. Komise požádala Řecko, aby rozšířilo členství v monitorovacím výboru na občanskou společnost a mezinárodní organizace, s čímž Řecko nedávno souhlasilo.

24. Jako další mechanismus pro sledování dodržování základních práv podepsaly Komise, agentury EU a řecká vláda v roce 2020 memorandum o porozumění [21]. V návaznosti na to byla zřízena pracovní skupina pro řízení migrace [22] složená ze stejných stran, jejíž činnost je podporována zaměstnanci Komise trvale vyslanými do Řecka.

25. Komise je odhodlána pokračovat ve spolupráci s řeckými orgány s cílem zajistit, aby byl stávající systém spolehlivý a umožňoval vyšetřování obvinění a nezbytná následná opatření prostřednictvím interních disciplinárních orgánů, nezávislých orgánů a soudnictví.[23] Komise požaduje pravidelné aktualizace stavu probíhajících vyšetřování a odkazuje na konkrétní příklady těchto žádostí [24].

26. V návaznosti na stížnost [25], kterou v červenci 2023 podal úředník pro otázky základních práv agentury Frontex, poskytla Komise řeckým orgánům kopii stížnosti a vyzvala je, aby ji přezkoumaly a informovaly Komisi o výsledku. Závěrečná zpráva dosud nebyla předložena, ale v červnu 2024 řecký vnitrostátní orgán odpovědný za řízení projektů informoval Komisi, že podle předběžného zjištění neexistují důkazy o porušování základních práv v souvislosti s fondy EU. Je předčasné, aby Komise zvažovala, jaká opatření by mohla přijmout, jakmile obdrží závěrečnou zprávu o šetření. Je to poprvé, co Komise obdržela „stížnost zúčastněných stran“ podle čl. 69 odst. 7 nařízení o společných ustanoveních týkající se Řecka a obecně.

27. Podobně v návaznosti na zprávy sdělovacích prostředků z června 2024 o porušování základních práv [26] zaslala Komise řeckým orgánům dopis s žádostí, aby Řecko potvrdilo, jaká opatření vnitrostátní orgány přijaly. Řecké orgány na žádost Komise odpověděly dne 8. srpna 2024.

28. Komise by v zásadě nezpochybnila výsledek vnitrostátních šetření. Pokud organizace občanské společnosti nebo jiné důvěryhodné zdroje poskytnou další informace, může je Komise vzít v úvahu a upozornit na ně vládu členského státu nebo monitorovací výbor. Pokud však existují důkazy o tom, že finanční prostředky EU nejsou využívány v souladu s platnými právními předpisy, včetně Listiny, využije Komise prostředků, které má k dispozici, včetně přerušení nebo pozastavení plateb, uplatnění finančních oprav a zahájení řízení o nesplnění povinnosti.

29. Pokud jde o agenturu Frontex, Komise jako člen správní rady agentury Frontex vedla úsilí o posílení rámce agentury Frontex pro monitorování a dodržování základních práv. V roce 2024 zveřejnila Komise své hodnocení toho, jak je uplatňováno nařízení o agentuře Frontex ^[27], v němž zjistila, že zatímco nařízení výrazně rozšířilo a posílilo rámec pro monitorování a dodržování základních práv v agentuře Frontex, celková účinnost rámce je omezena mezerami a nejasnostmi v nařízení, zejména pokud jde o vnitrostátní orgány odpovědné za správu hranic ^[28] Podle názoru Komise bude třeba tuto situaci řešit účinnějším prováděním.

30. Komise uvedla, že bude i nadále úzce spolupracovat s řeckými orgány, a to i v rámci své poradní úlohy v rámci řeckého monitorovacího výboru, s cílem zajistit transparentnost vyšetřování a dodržování základních práv, pokud jde o využívání finančních prostředků EU v Řecku na podporu správy hranic.

Posouzení veřejného ochránce práv

Posouzení národního programu Řecka

31. Právní předpisy EU upravující financování správy hranic pro Řecko vyžadují, aby všechny financované činnosti a programy byly v souladu se základními právy a právem EU.[29] V souvislosti s dalšími šetřeními týkajícími se finančních prostředků EU veřejný ochránce práv uvedl, že ačkoli sama Komise nemá možnost přímo sledovat činnosti správy hranic na místě, má pravomoc a povinnost zajistit, aby finanční prostředky EU poskytnuté členskému státu byly vynakládány v souladu se základními právy a právem EU [30].

32. Nařízení o společných ustanoveních stanoví, že posouzení, zda členské státy splňují horizontální základní podmínky, je nedílnou součástí posouzení jejich národních programů Komisí před jejich schválením [31] Rozhodnutí Komise o schválení národních programů zahrnuje postoj Komise k tomu, zda splňují základní podmínky.

33. Na základě odpovědí Komise v souvislosti s tímto šetřením veřejná ochránkyně práv chápe, že skutečnost, že Řecko zavedlo monitorovací mechanismus a výbor (více podrobností níže), má zásadní význam pro závěr Komise, že řecký program splňuje chartu HEC. Prováděcí rozhodnutí Komise a související přílohy, kterými se schvalují národní programy, však v článku 3 pouze uvádějí, že „horizontální základní podmínky jsou splněny“. Ani původní rozhodnutí, ani jeho přílohy, ani aktualizovaná znění z let 2023 nebo 2024 a jejich přílohy neuvádějí žádné odůvodnění, pokud jde o to, jak Komise posoudila, že programy splňují HEC Listiny.

34. Soulad s chartou HEC by měl být stanoven na základě důkazů a zvláštního posouzení ze strany Komise. V průběhu šetření poskytla Komise veřejnému ochránci práv dopisy, které zaslala řecké vládě, v nichž uvedla své připomínky k sebehodnocení Řecka, pokud jde o jeho soulad s Listinou HEC. Komise však při schvalování programu nepředložila vlastní posouzení souladu řeckého programu s chartou HEC.

35. Tento nedostatek transparentnosti je politováníhodný a Komise by se jím měla zabývat při přehodnocování toho, jak Řecko dodržuje Listinu základních práv, v souvislosti s monitorováním dodržování základních práv během provádění programu, jak je uvedeno níže.

Sledování dodržování základních práv

36. Existuje řada způsobů, jak Komise sleduje využívání finančních prostředků EU v Řecku, zejména prostřednictvím: a) finančních kontrol a auditů podle finančního nařízení nebo příslušných nařízení upravujících finanční prostředky; b) své poradní úlohy v monitorovacím výboru a c) své úlohy v pracovní skupině pro řízení migrace.

37. Pokud jde o finanční kontroly, Komise vysvětlila, že svou povinnost monitorování plní prostřednictvím požadavků na podávání zpráv, dokumentárních přezkumů a návštěv v terénu a může provádět audity a kontroly na místě. Komise uvedla, že očekává, že Řecko předloží svou první „akumulační zprávu“ do 15. února 2025. Veřejná ochránkyně práv chápe, že tato zpráva o akumulaci se týká „balíčku pro zajištění“ účetního výkaznictví členských států, které jsou příjemci finančních prostředků EU. Bude to důležitý krok při určování finančních kontrol, které bude uplatňovat, a při posuzování toho, zda Řecko během programového období nadále dodržuje chartu HEC.

38. Ačkoli finanční kontroly mohou pomoci ověřit dodržování zásad řádného finančního řízení, není jasné, jak účinné jsou tyto kontroly při odhalování a sledování porušování základních práv podporovaných využíváním finančních prostředků EU. Tyto kontroly se zaměřují na ověření, zda jsou programy v souladu s platnými pravidly a zda jsou účetní závěrky programů úplné, přesné a pravdivé.

39. Na základě inspekce v tomto šetření za období od 1. ledna 2020 do 31. prosince 2023 žádná ze 30 „návštěv na místě“, auditů nebo hodnotících zpráv, na něž dohlížela Komise, nezjistila žádné porušení základních práv při využívání finančních prostředků EU [32].

40. Komise uznala, že účelem jejích auditů není vyšetřovat porušování základních práv, ale určit, zda je systém řízení a kontroly financování EU na úrovni členských států spolehlivý. Pokud vyvstanou otázky možného porušení základních práv, Komise na ně (v případě sdíleného řízení) upozorní příslušné vnitrostátní orgány a v první řadě tyto orgány provedou jakékoli šetření. Komise uvedla, že jednotlivá porušení základních práv by jí sama o sobě neumožňovala pozastavit nebo omezit finanční prostředky, pokud by nebyla zjištěna přímá souvislost s konkrétním výdajem EU, a to pouze po počátečním šetření ze strany příslušného vnitrostátního orgánu. V průběhu šetření však uznala, že nedodržení Listiny HEC by mohlo představovat závažný nedostatek a/nebo nesrovnalost, která by ji vedla k přerušení nebo pozastavení žádosti o platbu a/nebo uložení finanční opravy.[33] To je podpořeno zněním nařízení o společných ustanoveních v tom smyslu, že nedodržení Listiny HEC by mohlo znamenat, že Komise odejme dostupné nevyužité finanční prostředky, což znamená, že členský stát již tyto prostředky nemá (dále jen „zrušení závazku“)[34].

41. Veřejná ochránkyně práv si je vědoma omezení finančních kontrol Komise při odhalování porušování základních práv, jak je uvedeno výše. V současném programovém období (2021–2027) však byly tyto kontroly posíleny nařízením o společných ustanoveních zavedením Listiny základních práv Evropské unie, která zakazuje úhradu plateb vykázaných členským státem, pokud nemá zaveden mechanismus pro účinné uplatňování a provádění Listiny a pro podávání zpráv o nedodržování Listiny nebo o stížnostech týkajících se základních práv. Nařízení rovněž posílilo monitorovací úlohu i povinnost Komise, neboť Komise nese výlučnou odpovědnost za posouzení toho, zda jsou podmínky splněny po celé programové období, či nikoli.

42. Jak je uvedeno výše, Komise řecký program schválila a v té době měla za to, že řecký monitorovací mechanismus a výbor splňují chartu HEC. Řecko konkrétně zavedlo mechanismus monitorování základních práv , který vyšetřuje a stíhá pochybení příslušných řeckých orgánů, včetně obvinění z porušování základních práv, a musí o tom informovat monitorovací výbor. Jak veřejná ochránkyně práv uvedla v souvislosti s předchozím šetřením týkajícím se fondů EU pro správu hranic, takový monitorovací mechanismus by měl být nezávislý a měl by být účinný při zajišťování souladu se základními právy a právem EU.[35] Do tří měsíců od schválení řeckého národního programu pro Řecko obdržela Komise od organizací občanské společnosti společné podání, v němž vyjádřila četné obavy ohledně nezávislosti a nestrannosti tohoto monitorovacího mechanismu.

43. Navzdory těmto obavám se zdá, že Komise dosud mechanismus nepřehodnotila. Mezitím mezinárodní orgány a orgány EU pro lidská práva [36] a řecký veřejný ochránce práv vyjádřily různé věrohodné obavy ohledně porušování základních práv. Naposledy v lednu 2025 Evropský soud pro lidská práva zjistil, že řecké orgány systematicky vytlačují státní příslušníky třetích zemí.[37] Komise by měla tyto obavy zohlednit při opětovném posuzování toho, zda řecký program splňuje Listinu základních práv, a to před vyplacením jakýchkoli finančních prostředků.

44. Řecko rovněž zřídilo jednotný výbor pro monitorování svých programů v rámci tří „nástrojů“ financování EU, z nichž dva spadají do oblasti působnosti tohoto šetření. Zřízení monitorovacího výboru v Řecku je pozitivním vývojem. I když není jasné, proč organizace občanské společnosti nebyly zapojeny od samého počátku, je od té doby možné, aby se zapojily jako členové. Zdá se však, že jejich účast je stále omezená. Zatímco čtyři organizace občanské společnosti mají hlasovací práva, když výbor projednává průřezové otázky nebo záležitosti týkající se konkrétně Azylového, migračního a integračního fondu, nemají hlasovací práva v záležitostech specifických pro ISF a BMVI. Jako takové nemohou navrhovat záležitosti, které mají být zařazeny na pořad jednání schůzí specifických pro ISF a BMVI, a nemohou tyto otázky nadnášet ani na schůzích bez souhlasu výboru.

45. Smysluplná účast organizací občanské společnosti v monitorovacích výborech hraje v monitorovacím procesu klíčovou úlohu.[38] To je rovněž v souladu se závazkem Komise posílit uplatňování Listiny, včetně posílení postavení organizací občanské společnosti, obránců práv a právníků.[39] Komise by proto měla Řecko naléhavě vyzvat, aby usnadnilo smysluplnou účast těchto organizací jako členů monitorovacího výboru s plnohodnotnými právy.

Kromě toho se výbor opírá o účinné a včasné podávání zpráv o obavách týkajících se základních práv prostřednictvím monitorovacího mechanismu. Pokud monitorovací mechanismus nejedná nestranně, bude to mít negativní dopad na účinnost výboru tím, že mu budou odepřeny informace nezbytné k tomu, aby mohl vykonávat svou vlastní funkci.

47. Pracovní skupina pro řízení migrace hraje důležitou úlohu při poskytování informací Komisi o dodržování základních práv při využívání finančních prostředků EU, zejména prostřednictvím svých zaměstnanců trvale rozmístěných na místě v Řecku. Podobně jako člen správní rady agentury Frontex si bude Komise vědoma obav souvisejících s dodržováním základních práv, které mohou souviset s využíváním finančních prostředků EU v oblasti správy hranic. Tyto informace jsou neocenitelné a mohly by být použity jako podklad pro analýzu rizik, kterou provádí Komise při zvažování použití finančních kontrol a auditů. Mohla by být rovněž zdrojem informací o tom, že Řecko během trvání národního programu nadále plní chartu HEC.

48. Je naprosto nezbytné, aby do procesu informování o opatřeních a rozhodnutích Komise, včetně provádění finančních kontrol, nebo o jakémkoli přehodnocení toho, zda řecký program splňuje chartu HEC, byli zapojeni ti, kteří mají skutečné bezprostřední znalosti o otázkách základních práv souvisejících s využíváním finančních prostředků EU.

49. Inspekce v tomto šetření ukázala, že Komise vypracovala některé interní pokyny k tomu, jak provádět posouzení plnění charty HEC, jakož i pracovní postup uvádějící příslušné oddíly odpovědné Komise, lhůty pro jejich příspěvky a kontrolní seznam. Na základě šetření veřejné ochránkyně práv se však zdá, že Komise nezavedla formální postupy pro posuzování souladu s Listinou základních práv v průběhu celého programového období nebo kritéria pro určení toho, jak by v konkrétním případě zjistila souvislost mezi nedodržováním základních práv a finančními prostředky EU poskytnutými vnitrostátním orgánům. Veřejná ochránkyně práv se touto otázkou bude zabývat s níže uvedenými návrhy.

50. Ačkoli by Komise měla zajistit, aby Řecko po celou dobu provádění národního programu dodržovalo chartu HEC, zdá se, že načasování jakéhokoli přehodnocení souvisí s vyplacením finančních prostředků, neboť finanční prostředky nelze vyplatit, pokud nejsou splněny podmínky. Jakékoli nové posouzení by proto mělo být provedeno nejpozději v okamžiku, kdy Řecko podá Komisi žádost o platbu, ale předtím, než dojde k vyplacení prostředků. Komise se tím nyní musí zabývat v rámci svého posouzení toho, co na schůzce s vyšetřovacím týmem veřejného ochránce práv popsala jako „akumulační zprávu“ Řecka (viz bod 37).

Transparentnost procesu monitorování a podávání zpráv

51. V zájmu zajištění veřejné kontroly a odpovědnosti za to, jak Řecko plní své povinnosti v oblasti základních práv v souvislosti s činnostmi v oblasti správy hranic financovanými EU, by měla být zajištěna dostatečná transparentnost všech příslušných dokumentů. I když jsou řecké programy pro ISF i BMVI veřejně dostupné, o mechanismech, které Řecko zavedlo za účelem plnění charty HEC, je jen málo podrobností a tyto podrobnosti nejsou v souladu s vysvětleními poskytnutými Komisí během setkání s vyšetřovacím týmem veřejného ochránce práv.

52. Důležité je, že zápisy z jednání monitorovacího výboru jsou k dispozici včas. Veřejná ochránkyně práv se však domnívá, že Komise by měla zajistit proaktivní zveřejnění i) případných opatření přijatých Řeckem za účelem dosažení souladu s Listinou HEC, ii) vlastního posouzení Řecka, iii) posouzení Komise a iv) informací o fungování zavedených monitorovacích mechanismů.[40] Tato zvýšená transparentnost by přispěla k zajištění důvěry veřejnosti v EU a její schopnosti chránit základní práva. To je o to důležitější, že stěžovatelé tvrdí, že se setkali s obtížemi při získávání přístupu veřejnosti [41] k některým dokumentům, které má Komise v držení a které se týkají dodržování povinností Řecka v oblasti základních práv. Jak bylo uvedeno výše, vzhledem k tomu, že je důležité usnadnit veřejnou kontrolu využívání těchto finančních prostředků a odpovědnost za ně, veřejná ochránkyně práv vybízí Komisi, aby předjímala žádosti o přístup k dokumentům a zajistila co největší transparentnost uplatňováním výjimek ze zveřejňování informací stanovených v právních předpisech [42] pouze za výjimečných okolností.

Jak Komise nakládá s konkrétními zprávami o porušování základních práv v Řecku

53. Jak je uvedeno výše, existují-li obvinění z porušování základních práv, je praxí Komise vyčkat výsledků řízení a vyšetřování na vnitrostátní úrovni, než provede vlastní posouzení. Komise však nemá žádnou právní povinnost tak učinit. Komise odpovídá za zajištění toho, aby členské státy dodržovaly právo EU, včetně Listiny, a musí rovněž jednat na ochranu rozpočtu EU [43].

54. Podle nařízení o společných ustanoveních je Komise odpovědná za proaktivní posouzení toho, zda členský stát plní chartu HEC v době, kdy program probíhá, a nikoli za to, že může jednat pouze tehdy, pokud členský stát signalizuje možné porušení. Dodržuje tak své povinnosti zajistit dodržování Listiny základních práv Evropské unie. Kromě toho interní pokyny poskytnuté Komisí členským státům ohledně toho, jak zajistit soulad s Listinou HEC, neuvádějí, že by Komise posuzovala soulad pouze na základě výsledků vnitrostátních šetření. Z pokynů rovněž nevyplývá, že by Komise provedla vlastní posouzení pouze v případě, že by jí členský stát oznámil možné porušení. Pokud tedy Komise obdrží věrohodné stížnosti na porušování základních práv, a to buď prostřednictvím řeckého monitorovacího výboru, nebo přímo nebo prostřednictvím pracovní skupiny pro řízení migrace nebo správní rady agentury Frontex [44], měla by se těmito stížnostmi vážně zabývat. To znamená posoudit, zda existuje identifikovatelná souvislost s činnostmi financovanými EU a zda existují zjevné náznaky možného nesouladu s pravidly financování. Komise by měla rovněž prošetřit, zda tyto stížnosti vzbuzují obavy, pokud jde o neplnění Listiny základních práv, a měla by informovat širší jednání o tom, zda dotčený členský stát dodržuje právo EU. 

55. Během šetření veřejná ochránkyně práv odkázala na dva konkrétní příklady zpráv, které vyvolaly věrohodné obavy z porušování základních práv v souvislosti s využíváním finančních prostředků EU: stížnost úředníka agentury Frontex pro otázky základních práv a incident v červnu 2024, o nichž informovaly mezinárodní sdělovací prostředky.[45] V případě stížnosti úředníka pro otázky základních práv poskytla Komise řeckým orgánům kopii stížnosti a vyzvala je, aby stížnost přezkoumaly a informovaly Komisi o výsledku. Komise byla v červnu 2024 informována, že po předběžné kontrole řídicím orgánem v Řecku neexistují žádné důkazy o porušování základních práv v souvislosti s fondy EU. Pokud jde o zprávy sdělovacích prostředků, řecké orgány odpověděly v srpnu 2024 na žádost o potvrzení opatření přijatých na vnitrostátní úrovni. V obou případech Komise uvedla, že se při šetření musí spoléhat na řecké orgány. Během setkání s vyšetřovacím týmem Komise uvedla, že čeká na závěrečnou zprávu řeckých orgánů a že pokud zjistí porušení základních práv, provede vlastní posouzení stížnosti úředníka pro otázky základních práv.

56. Za okolností, kdy si Komise vyžádá stanoviska příslušného vnitrostátního řídícího nebo auditního orgánu v Řecku, by tato stanoviska neměla být považována za určující, ale spíše za přípravná, jejichž účelem je informovat Komisi o vlastním posouzení souladu. Rovněž by neměly nepřiměřeně zdržovat nebo bránit posouzení Komise. Podobně by jakýkoli výsledek vyšetřování správních nebo soudních orgánů v rámci vnitrostátního monitorovacího mechanismu měl být rovněž podkladem pro vlastní posouzení Komise a neměl by jej nahrazovat. Zatímco cílem řeckého vnitrostátního monitorovacího mechanismu je vyšetřovat a řešit porušování vnitrostátního práva, Komise by měla posoudit potenciální porušení Listiny základních práv, norem v oblasti základních práv a práva EU obecně.  

57. V souvislosti s dalším šetřením týkajícím se sdíleného řízení finančních prostředků EU [46] veřejná ochránkyně práv uvedla, že Komise by měla učinit vše, co je v jejích silách, aby zajistila dodržování základních práv při vynakládání finančních prostředků EU. Skutečnost, že Komise není přímo odpovědná za správu finančních prostředků, by nikdy neměla být důvodem k nečinnosti, pokud v souvislosti s využíváním těchto prostředků došlo nebo hrozí, že dojde k porušení základních práv. Komise má rovněž možnost zahájit řízení o nesplnění povinnosti, pokud členský stát soustavně a systematicky porušuje své povinnosti podle práva EU a/nebo mezinárodního práva, včetně Listiny. V této souvislosti Komise rovněž nezávisí na žádném posouzení ze strany vnitrostátního orgánu tohoto členského státu.

58. V této souvislosti se veřejná ochránkyně práv domnívá, že by Komise měla provést vlastní posouzení, zda tyto zprávy nenaznačují porušení podmínek spojených s programy financování. Při provádění tohoto posouzení by Komise měla využívat nástroje, které má k dispozici podle nařízení o financování a nařízení o společných ustanoveních, jako jsou dokumentární přezkumy a kontroly na místě. Na základě tohoto nezávislého posouzení Komise, pokud existují oprávněné obavy z porušování základních práv v souvislosti s finančními prostředky EU, by měla zvážit dostupné možnosti řešení nesouladu a přijmout vhodná opatření. Veřejná ochránkyně práv se tímto bude zabývat ve svých níže uvedených návrzích.

Závěr

Na základě šetření veřejná ochránkyně práv uzavírá tento případ následujícím závěrem:

Šetření určilo oblasti, kterými by se Komise měla zabývat, aby zlepšila způsob, jakým monitoruje a zajišťuje dodržování základních práv v souvislosti s finančními prostředky na správu hranic poskytovanými Řecku. Těmito otázkami se zabývají související návrhy na zlepšení.

Vzhledem k tomu, že Komise v současné době čeká na závěrečnou zprávu řeckých orgánů v jednom z jednotlivých případů údajného porušování základních práv uvedených v tomto šetření a nyní rovněž posoudí výdaje Řecka v rámci příslušného programu, veřejná ochránkyně práv se domnívá, že v této fázi nejsou odůvodněná žádná další šetření.

Stěžovatelé a Komise budou o tomto rozhodnutí informováni.

Návrhy na zlepšení

Komise by měla:

1. Zavést pokyny pro posuzování dodržování základních práv, zejména horizontální základní podmínky týkající se Listiny základních práv (dále jen „Listina HEC“), v průběhu celého programového období. Pokyny by měly zahrnovat potřebu zohlednit v posouzeních Komise nezávislé zdroje informací. V rámci těchto pokynů by Komise měla stanovit kritéria pro určení toho, za jakých okolností zadrží nebo pozastaví finanční prostředky EU v případě nedodržování základních práv a/nebo Listiny základních práv Evropské unie, a tato kritéria zveřejnit.

2. Zvážit, zda je Listina základních práv nadále plněna, s ohledem na věrohodné stížnosti, které obdržela ohledně možných otázek základních práv, včetně dvou případů údajného nedodržování základních práv vznesených v tomto šetření.

3. Zvýšit transparentnost opatření přijatých Řeckem za účelem plnění charty HEC, vlastního posouzení Komise ohledně plnění charty HEC a podávání stížností a nedodržování charty HEC aktivním zveřejňováním všech příslušných informací.

4. Naléhat na Řecko, aby usnadnilo smysluplnou účast organizací občanské společnosti jako členů monitorovacího výboru s plnými právy.

Emily O'Reilly
evropská veřejná ochránkyně práv

Štrasburk, 21. února 2025

 

[1] Více informací o různých způsobech správy fondů EU lze nalézt na adrese: https://commission.europa.eu/funding-tenders/find-funding/funding-management-mode_en a https://home-affairs.ec.europa.eu/funding/borders-and-visa-funds/integrated-border-management-fund-border-management-and-visa-instrument-2021-27_en.

[2] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 514/2014 ze dne 16. dubna 2014 o obecných ustanoveních týkajících se Azylového, migračního a integračního fondu a nástroje pro finanční podporu policejní spolupráce, předcházení trestné činnosti, boje proti trestné činnosti a řešení krizí: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32014R0514

Článek 4 nařízení 2021/1148, kterým se zřizuje Nástroj pro finanční podporu správy hranic a vízové politiky https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2021/1148/oj/eng

[3] Nařízení 2021/1060 ze dne 24. června 2021 o společných ustanoveních pro Evropský fond pro regionální rozvoj, Evropský sociální fond plus, Fond soudržnosti, Fond pro spravedlivou transformaci a Evropský námořní, rybářský a akvakulturní fond a o finančních pravidlech pro tyto fondy a pro Azylový, migrační a integrační fond, Fond pro vnitřní bezpečnost a Nástroj pro finanční podporu správy hranic a vízové politiky: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2021/1060/oj

[4] Článek 9 odst. 1 nařízení 2021/1060.

[5] Článek 15 nařízení 2021/1060.

[6] Článek 2 odst. 2 nařízení 2021/1060.

[7] Tamtéž.

[8] Úřad vysokého komisaře OSN pro lidská práva definuje nucené navracení jako „různá opatření přijatá státy, která vedou k tomu, že migranti, včetně žadatelů o azyl, jsou souhrnně nuceni vrátit se do země, odkud se pokusili překročit nebo překročili mezinárodní hranici bez přístupu k mezinárodní ochraně nebo azylovému řízení, nebo je jim odepřeno individuální posouzení jejich potřeb ochrany, což může vést k porušení zásady nenavracení“.

[9] Viz mimo jiné:

https://rm.coe.int/letter-addressed-to-the-prime-minister-of-greece-by-dunja-mijatovic-co/1680ac03ce

https://rm.coe.int/pushed-beyond-the-limits-urgent-action-needed-to-end-human-rights-viol/1680a5a14d

https://rm.coe.int/1680b0e4e1

[10] de:border//migration justice collective, Legal Centre Lesbos, Equal Rights Beyond Borders, HIAS Greece a Mobile Info Team, společně s několika investigativními partnery.

[11] https://www.ombudsman.europa.eu/cs/doc/correspondence/cs/187208

[12] https://www.ombudsman.europa.eu/cs/opening-summary/cs/177468

[13] https://www.ombudsman.europa.eu/cs/doc/inspection-report/cs/195172

Podle mezinárodního práva v oblasti lidských práv zásada nenavracení zaručuje, že nikdo by neměl být vrácen do země, kde by čelil mučení, krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestu a jiné nenapravitelné újmě. Tato zásada se vždy vztahuje na všechny migranty bez ohledu na migrační status.

[15] Úlohou výboru je identifikovat a účinně řešit obavy, že finanční prostředky EU byly použity v rozporu se základními právy. Zahrnuje vnitrostátní orgány, subjekty občanské společnosti a Komisi, která má poradní úlohu.

[16] Stěžovatelé odkázali na: znalecký posudek předložený ve věci před Evropským soudem pro lidská práva (A.E. v. Řecko, stížnost č. 15783/21: https://hudoc.echr.coe.int/#{%22itemid%22:[%22001-214647%22]}) ; usnesení Evropského parlamentu ze dne 7. února 2024: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2024-0069_EN.html; zprávu zvláštního zpravodaje OSN pro situaci obránců lidských práv „Předběžná zjištění a doporučení“, 22. června 2022 https://view.officeapps.live.com/op/view.aspx?src=htps%3A%2F%2F%2www.ohchr.org%2Fsites%2Fdefault%2Ffiles%2F2022-06%FE2-Statement-Grece-SR-Defencamp.org. wdOrigin=BROWSELINK; příspěvky řecké občanské společnosti a řeckého veřejného ochránce práv citované ve výroční zprávě Komise o právním státu 2024 o Řecku https://commission.europa.eu/document/download/6741f4b2-6a10-44ba-b40c-97a5a38e6827_en?filename=21_1_58062_coun_chap_greece_en.pdf;, s. 27-28; a zpráva Agentury EU pro základní práva, Pokyny k vyšetřování údajného špatného zacházení na hranicích, viz oddíl 4.2 https://fra.europa.eu/en/publication/2024/guidance-investigating-alleged-ill-treatment-borders.

[17] Články 17 a 317 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU), článek 33 nařízení 2018/1046 (finanční nařízení), články 9, 15, 96 a 97 nařízení 2021/1060 (nařízení o společných ustanoveních), články 3 až 5 nařízení 2020/2092 (obecný režim podmíněnosti), čl. 3 odst. 4, čl. 10 odst. 2 a čl. 10 odst. 3 nařízení 515/2014 (nařízení o ISF).

[18] Článek 15 a příloha III nařízení o společných ustanoveních.

[19] Čl. 15 odst. 6: „Domnívá-li se Komise, že základní podmínka již není splněna, informuje členský stát, který své posouzení vypracoval. Následně se použije postup stanovený v odst. 4 druhém a třetím pododstavci. Pokud Komise na základě připomínek členského státu dospěje k závěru, že nesplnění základní podmínky přetrvává, a aniž je dotčen článek 105, mohou být výdaje související s dotčeným specifickým cílem zahrnuty do žádostí o platbu, ale Komise je neproplatí, dokud členský stát neinformuje o splnění základní podmínky podle odst. 4 prvního pododstavce tohoto článku.“

[20] Členské státy mají povinnost zřídit monitorovací výbory, které budou sledovat provádění vnitrostátních programů v souvislosti s fondy v oblasti vnitřních věcí. Pro období 2014–2020 viz článek 12 nařízení (EU) č. 514/2014. Pro období 2021–2027 viz články 38, 39 a 40 nařízení o společných ustanoveních.

[21] https://home-affairs.ec.europa.eu/system/files/2020-12/03122020_memorandum_of_porozumění_en.pdf

[22] https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/migration-and-asylum/migration-management/task-force-migration-management_en

[23] Podle Komise obdržel řecký Úřad pro základní práva 29 stížností a Národní úřad pro transparentnost přezkoumal 194 stížností týkajících se incidentů v oblasti řízení migrace. Od roku 2020 zahájily řecké justiční orgány 77 vyšetřování údajného porušování základních práv v souvislosti s operacemi na hranicích. Výsledek těchto vyšetřování bude poskytnut řeckým orgánům státního zastupitelství, které jsou vázány přísnými požadavky na důvěrnost. Komise si proto nebude vědoma podstaty těchto věcí, dokud nebude ukončeno jakékoli řízení. Komise rovněž sleduje dodržování základních práv, včetně včasného a účinného vyšetřování, prostřednictvím „zpráv o právním státu“.

[24] V listopadu 2021 oznámila Komise ministerstvu pro migraci a azyl obavy týkající se nuceného navracení.

[25] Stížnost byla podána podle čl. 69 odst. 7 nařízení o společných ustanoveních, podle něhož mohou zúčastněné strany podávat stížnosti na údajné protiprávní využívání finančních prostředků EU, na něž se nařízení vztahuje. Stížnost se týká významného porušování základních práv a nedostatků ve vnitrostátních postupech pro vyšetřování porušování základních práv při využívání finančních prostředků EU.

[26] https://www.bbc.com/news/articles/c0vv717yvpeo

[27] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1896 ze dne 13. listopadu 2019 o Evropské pohraniční a pobřežní stráži: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32019R1896

[28] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52024DC0075

[29] Nařízení (EU) č. 514/2014, preambule, 2. bod odůvodnění; nařízení 2021/1148, článek 4; nařízení (EU) 2021/1060, preambule, 6. a 95. bod odůvodnění, články 9 a 73, příloha III

[30] https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/152811

[31] Článek 23 odst. 1 nařízení 2021/1060 

[32] https://www.ombudsman.europa.eu/cs/doc/inspection-report/cs/195172

[33] Články 96, 97 a 103 nařízení 2021/1060

[34] Tamtéž, kapitola IV.

[35] https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/152811

Agentura EU pro základní práva rovněž vyzvala k tomu, aby tyto monitorovací mechanismy byly nezávislé:

https://fra.europa.eu/en/publication/2023/eu-funds

[36] V listopadu 2024 na to upozornil Výbor OSN pro lidská práva, viz zejména body 20-21:

https://docstore.ohchr.org/SelfServices/FilesHandler.ashx?enc=6QkG1d%2FPPRiCAqhKb7yhskVPFlQ4IoSDu8fUhvjkp803voJpeNnAq2tdDU5DKW4pUxIYB45fsyJxMkSBgSLySwF8uXoQPd2wL6z2F%2BslBu3AthBTIiFvNBayyY8OIHFp

[37] A.R.E. v. Řecko, rozsudek ze dne 7. ledna 2025 ve věci č. 15783/21

 https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-238636%22]}

[38] Viz také https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/155353 (bod 36).

[39] https://commission.europa.eu/aid-development-cooperation-fundamental-rights/your-rights-eu/eu-charter-fundamental-rights/application-charter/eu-strategy-strengthen-application-charter_en

[40] Pokud jde o úroveň informací o vyřizování petic, stížností a publikací souvisejících s migrací, které přímo zpřístupňuje Národní úřad pro transparentnost, jeho poslední výroční zpráva z roku 2023 (řecká verze) uvádí, že prošetřil a vyhodnotil 194 zpráv a publikací, ale neposkytl žádné další podrobnosti nebo statistiky, pokud jde o povahu stížností, proti nimž byly podány, výsledek svého posouzení. Je třeba poznamenat, že v souhrnné anglické verzi téže zprávy nejsou uvedeny žádné podrobnosti o těchto činnostech.

[41] V souladu s nařízením č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049

[42] Článek 4 nařízení č. 1049/2001

[43] Článek 17 Smlouvy o Evropské unii, články 317 a 258 Smlouvy o fungování Evropské unie, články 33, 63, 135, 136, 138 a 142 nařízení 2018/1046 (finanční nařízení), čl. 2 odst. 32 a 33, čl. 9 odst. 1, články 15, 35, 83, 96, 97 a 104 a příloha III, čl. 3 odst. 5 nařízení 1060/2021 (nařízení o společných ustanoveních), čl. 3 odst. 5 nařízení 513/2014 (ISF), články 4, 21, 31, 42, 55 a 57 nařízení 514/2014 (horizontální nařízení), článek 4 nařízení 2021/1148 (nařízení o BMVI) a Listina základních práv EU.

[44] V souladu s čl. 69 odst. 7 nařízení 2021/1060.

[45] Viz body 27 a 28 výše.

[46] https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/59836