Souvislosti stížnosti

1. Cílem nařízení o registraci, hodnocení, povolování a omezování chemických látek (REACH)[1] je zlepšit ochranu lidského zdraví a životního prostředí před možnými riziky chemických látek a zároveň zvýšit konkurenceschopnost chemického průmyslu EU. V roce 2020 oznámila Evropská komise svůj záměr revidovat nařízení REACH [2].

2. Nařízení o rtuti [3] stanoví pravidla pro používání a zpracování rtuti během celého jejího životního cyklu. V roce 2023 Komise navrhla revizi nařízení o rtuti [4].

Žádost o přístup veřejnosti k dokumentům souvisejícím s nařízením REACH

3. Dne 25. listopadu 2022 požádal stěžovatel, organizace občanské společnosti, o přístup veřejnosti [5] k posouzením dopadů a souvisejícím stanoviskům Výboru pro kontrolu regulace (RSB) týkajícím se jakýchkoli plánovaných revizí nařízení REACH.

4. Dne 13. ledna 2023 poskytla Komise veřejnosti přístup ke značně upravené verzi těchto dokumentů. Při skrytí informací se Komise dovolávala výjimek podle právních předpisů EU o přístupu veřejnosti k dokumentům (nařízení č. 1049/2001) a tvrdila, že zpřístupnění by ohrozilo probíhající rozhodovací proces [6].

5. Dne 19. ledna 2023 požádal stěžovatel Komisi, aby své rozhodnutí přezkoumala (podáním „potvrzující žádosti“). Prodloužená lhůta pro odpověď Komise uplynula dne 2. března 2023.

6. Dne 12. června 2023 se stěžovatel poté, co neobdržel odpověď, obrátil na veřejnou ochránkyni práv.

Žádost o přístup veřejnosti k dokumentům souvisejícím s nařízením o rtuti

7. Dne 17. ledna 2023 požádal stěžovatel o přístup veřejnosti k posouzením dopadů a souvisejícím stanoviskům Výboru pro kontrolu regulace, jakož i k seznamu a zápisům z veškerých „předcházejících zasedání“, která se konala mezi Výborem pro kontrolu regulace a zaměstnanci Komise v souvislosti s revizí nařízení o rtuti.

8. Dne 24. února 2023 Komise odmítla požadované dokumenty zpřístupnit.

9. Dne 1. března 2023 podal žadatel potvrzující žádost. Prodloužená lhůta pro odpověď Komise uplynula dne 18. dubna 2023.

10. Dne 12. června 2023 se stěžovatel poté, co neobdržel odpověď, obrátil na veřejnou ochránkyni práv.

Šetření

11. Veřejná ochránkyně práv zahájila šetření s cílem získat rychlou odpověď na potvrzující žádosti stěžovatele. Vyšetřovací tým veřejného ochránce práv rovněž nahlédl do sporných dokumentů s cílem přezkoumat rozsah poskytnutého přístupu veřejnosti a konkrétní důvody, které Komise uvedla k odůvodnění (částečného) odmítnutí.

12. V průběhu šetření vydala Komise dne 5. července 2023 potvrzující rozhodnutí o žádosti o přístup veřejnosti k nařízení REACH, přičemž zachovala svůj původní postoj ohledně potřeby chránit probíhající rozhodovací proces. Kromě toho Komise tvrdila, že zveřejnění by ohrozilo ochranu obchodních zájmů [7].

13. Dne 14. července 2023 zveřejnila Komise revidované posouzení dopadů a související druhé stanovisko Výboru pro kontrolu regulace k navrhované revizi nařízení o rtuti, čímž dokončila svůj rozhodovací proces. Dne 10. srpna 2023 Komise poskytla veřejnosti přístup k požadovaným dokumentům souvisejícím s tímto nařízením, tj. k dřívější verzi posouzení dopadů, souvisejícímu stanovisku Výboru pro kontrolu regulace a zápisu z předcházející schůzky s výjimkou osobních údajů.

Doporučení veřejné ochránkyně práv

14. Vzhledem k tomu, že stěžovatel mezitím získal přístup k dokumentům souvisejícím s nařízením o rtuti, doporučení veřejné ochránkyně práv se týkalo pouze dokumentů souvisejících s revizí nařízení REACH.

15. Ve svém doporučení veřejná ochránkyně práv uvedla, že občané mají „právo podílet se na demokratickém životě Unie“[8] a že rozhodnutí by měla být přijímána „co nejotevřeněji a co nejblíže občanům“. [9] Jak jasně vyplývá z právních předpisů EU o přístupu veřejnosti k dokumentům [10] a judikatury EU [11], je to obzvláště důležité, pokud orgány EU jednají v rámci svých „legislativních pravomocí“.

16. Dokumenty, které jsou předmětem tohoto šetření, jsou jednoznačně legislativními dokumenty, na které se musí vztahovat nejvyšší standardy transparentnosti. Judikatura EU již stanovila, že zprávy o posouzení dopadů a doprovodná stanoviska Výboru pro kontrolu regulace představují důležité prvky legislativního procesu EU [12], a jsou tedy „legislativními dokumenty“ ve smyslu čl. 12 odst. 2 nařízení č. 1049/2001.[13] Kromě toho sporné dokumenty obsahují „informace o životním prostředí“ ve smyslu Aarhuského nařízení EU, neboť se týkají studie dopadu různých možností politiky předpokládaných v oblasti životního prostředí [14] Z tohoto důvodu by měly být výjimky stanovené v právních předpisech EU o přístupu veřejnosti vykládány restriktivně [15].

17. Po prostudování neupravených verzí požadovaných dokumentů veřejný ochránce práv zjistil, že upravené části nejsou příliš citlivé a představují běžnou legislativní činnost. Skutečnost, že rozhodnutí probíhalo, nemůže být sama o sobě argumentem pro odepření zpřístupnění. Unijní soudy opakovaně rozhodly, že veřejnost je zcela schopna pochopit, že některé dokumenty mají předběžnou povahu, a mohou tedy podléhat změnám [16]. Občané EU mají demokratické právo vyjádřit své názory na politické možnosti zamýšlené Komisí před oznámením konkrétních legislativních návrhů [17].

18. Kromě toho veřejný ochránce práv konstatoval, že v rozporu s tím, co vyžaduje judikatura, Komise nepředložila „hmatatelné důkazy“, že by zpřístupnění požadovaných dokumentů vážně ohrozilo její proces přijímání legislativního návrhu [18].

19. Veřejná ochránkyně práv rovněž nebyla přesvědčena argumenty Komise týkajícími se potřeby chránit obchodní zájmy jejích dodavatelů, kteří dosud nedokončili některé části posouzení dopadů. [19] Veřejný ochránce práv připomněl judikaturu, podle níž ochrana poskytovaná právům duševního vlastnictví nemá systematicky přednost před právem veřejnosti na přístup k dokumentům orgánů EU.[20] Veřejný ochránce práv měl za to, že Komise neprokázala, jak konkrétně by zpřístupněním informací byly ohroženy obchodní zájmy jejích dodavatelů.

20. Vzhledem k tomu měl veřejný ochránce práv za to, že odmítnutí Komise poskytnout veřejnosti plný přístup ke sporným legislativním dokumentům představuje nesprávný úřední postup. Učinila následující doporučení:[21]

Evropská komise by měla bez dalšího odkladu plně zpřístupnit požadované dokumenty týkající se revize nařízení REACH.

21. Komise v odpovědi trvala na svém stanovisku. Tvrdila, že práce na dotčeném legislativním návrhu je transparentní a inkluzivní. Dále tvrdila, že „riziko vnějšího tlaku ze strany sdělovacích prostředků a lobbistů na rozhodovací proces je závažné a předvídatelné“ a že již došlo k tlaku v důsledku úniku informací z návrhu posouzení dopadů. Rovněž tvrdila, že není povinna posoudit, zda je riziko vnějšího tlaku v tomto případě výjimečné nebo vyšší než v jiných případech.

22. Komise rovněž tvrdila, že i kdyby skryté informace v požadovaných dokumentech představovaly informace o životním prostředí, zohlednila již restriktivní výklad výjimek v souladu s unijní judikaturou a poskytla co nejširší přístup k požadovaným dokumentům.

23. Kromě toho Komise tvrdila, že v době přijetí potvrzujícího rozhodnutí ještě nezískala všechna práva duševního vlastnictví ke studiím provedeným jejími dodavateli. Komise měla za to, že „zveřejnění skrytých pasáží na základě nedokončených studií by porušilo autorská práva dodavatele, a tím by ohrozilo jeho obchodní zájmy tím, že by odhalilo jeho know-how a metodiku“a „vystavilo by Evropskou komisi riziku soudních sporů“.

24. V připomínkách k odpovědi Komise stěžovatel tvrdil, že Komise nezohlednila judikaturu EU týkající se přístupu veřejnosti k legislativním dokumentům. Stěžovatel se zejména domníval, že Komise neprokázala, že není schopna zabránit dopadu vnějšího tlaku na své rozhodování a že zpřístupnění požadovaných dokumentů by ohrozilo obchodní zájmy jejích dodavatelů.

Posouzení veřejné ochránkyně práv po vydání doporučení

25. Veřejná ochránkyně práv opakuje svůj názor, že Komise neposkytla „hmatatelné důkazy“, které by prokazovaly důvodně předvídatelné riziko, že její přijetí tohoto legislativního návrhu bude podstatně ovlivněno v důsledku zvýšeného vnějšího tlaku, o němž tvrdila, že by vyplýval z dalšího zveřejnění. Veřejná ochránkyně práv nezjistila žádné prvky, které by tento legislativní spis odlišovaly od jakéhokoli jiného takového spisu, který orgány EU zkoumají. Komise své odmítnutí poskytnout širší veřejnosti přístup k dotčeným dokumentům založila na obecných a nepodložených tvrzeních týkajících se vnějšího tlaku.

26. Postoj Komise je obzvláště znepokojivý vzhledem k jasné judikatuře týkající se přístupu veřejnosti k legislativním dokumentům, v níž soudy již odmítly obecné argumenty, jako jsou argumenty vznesené Komisí v projednávané věci, které odůvodňují nezveřejnění. Mezi tyto obecné argumenty patří, že politický spis je citlivý [22], že požadovaný dokument dosud nebyl finalizován [23], že „konkrétní věty v upravených částech by mohly být vytrženy z kontextu“,[24] nebo že v případě zveřejnění by dokument „mohl vyvolat nežádoucí vnější tlak“, a to i ze strany občanské společnosti [25].

27. Legislativní rozhodovací procesy EU často vyvolávají významný veřejný zájem, a to i ze strany různých zástupců zájmových skupin. Veřejná ochránkyně práv jako taková nezpochybňuje, že Komise je při práci na legislativních návrzích vystavena „vnějšímu tlaku“. Jak však rozhodly soudy EU, odepření přístupu veřejnosti k legislativním dokumentům nemůže být orgány EU v případě vnějšího tlaku používáno jako záruka [26] Obecněji se veřejný ochránce práv domnívá, že lobbing je očekávaným aspektem legislativního procesu. Zveřejňování informací by veřejnosti, včetně zúčastněných stran a sdělovacích prostředků, umožnilo účinněji se podílet na rozhodovacím procesu, čímž by se zvýšila jeho kvalita a legitimita. Aby všechny zájmy mohly během probíhajících legislativních procesů sdílet informované názory, je obzvláště důležité, aby existovaly v co největší míře rovné podmínky, pokud jde o přístup k informacím.

28. Veřejný ochránce práv rovněž není přesvědčen argumenty Komise týkajícími se duševního vlastnictví jejích dodavatelů. Toto duševní vlastnictví („know-how a metodika“) bude v každém případě odhaleno, jakmile bude dokončen rozhodovací proces a zveřejněna zpráva o posouzení dopadů.

29. Pokud jde o vyřizování žádosti o přístup veřejnosti k dokumentům souvisejícím s nařízením o rtuti ze strany Komise, které v tomto případě nespadalo do oblasti působnosti doporučení veřejné ochránkyně práv, veřejná ochránkyně práv opakuje svůj názor, že nedodržení lhůt stanovených v právních předpisech EU o přístupu veřejnosti k dokumentům nemůže být řádnou správní praxí. Je zásadní, aby občané měli včasný přístup veřejnosti k legislativním dokumentům, aby mohli uplatňovat své demokratické právo ovlivňovat tvorbu právních předpisů EU.

30. V tomto případě Komise poskytla veřejnosti přístup k požadovaným dokumentům týkajícím se revize nařízení o rtuti až po přijetí legislativního návrhu a zveřejnění závěrečné zprávy o posouzení dopadů a stanoviska Výboru pro kontrolu regulace.

31. Komise nejenže porušila povinné lhůty stanovené nařízením č. 1049/2001 pro vyřízení žádosti o přístup veřejnosti, ale rovněž porušila svou povinnost zajistit, aby občané EU získali přístup veřejnosti k legislativním dokumentům „v dostatečném předstihu, v okamžiku, který jim umožní účinně vyjádřit své stanovisko“. [27] Z důvodu uplynutí sedmi měsíců od původní žádosti již zpřístupněné dokumenty nejsou užitečné pro účel, který stěžovatel zamýšlel, tj. vyjádřit své stanovisko před přijetím legislativního návrhu.

32. Jak již veřejný ochránce práv rozhodl, při vyřizování žádostí o přístup veřejnosti k legislativním dokumentům musí orgány EU dodržovat zákonné lhůty, povinnost vyřizovat žádosti „neprodleně“ a povinnost poskytnout přístup veřejnosti „včas“, aby žadatelé mohli ovlivnit legislativní proces [28].

Závěr

Na základě šetření veřejná ochránkyně práv uzavírá tento případ následujícím závěrem:

Veřejná ochránkyně práv vyjadřuje hluboké politování nad tím, že Komise odmítla její doporučení poskytnout veřejnosti plný přístup k legislativním dokumentům týkajícím se revize nařízení REACH. Veřejná ochránkyně práv proto potvrzuje své zjištění nesprávného úředního postupu.

Zpoždění Komise při poskytování přístupu veřejnosti k požadovaným dokumentům týkajícím se revize nařízení o rtuti představovalo nesprávný úřední postup.

Stěžovatel a Komise budou o tomto rozhodnutí informováni.

 

Emily O'Reilly
evropská veřejná ochránkyně práv

Štrasburk, 15. března 2024

 

[1] Nařízení 1907/2006 o registraci, hodnocení, povolování a omezování chemických látek (REACH), Úř. věst. L 396/1, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02006R1907-20140410.

[2] https://environment.ec.europa.eu/news/chemicals-commission-seeks-views-revision-reach-eus-chemicals-legislation-2022-01-20_en

[3] Nařízení (EU) 2017/852 o rtuti, Úř. věst. L 137/1, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1531231211865&uri=CELEX:32017R0852

[4] https://environment.ec.europa.eu/topics/chemicals/mercury_en#:~:text=In%20July%202023%20the%20Commission%20adopted%20the%20Delegated%20Regulation%20transponing,lamps%20and%20non%2Delectrical%20elektrické zařízení

[5] Podle nařízení (ES) č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN

[6] Čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001

[7] Článek 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001

[8] Čl. 10 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii (SEU)

[9] Článek 1 a čl. 10 odst. 3 SEU

[10] Čl. 12 odst. 2 a 6. bod odůvodnění nařízení č. 1049/2001

[11] V tomto smyslu viz rozsudky Soudního dvora ze dne 1. července 2008, Švédsko a Turco v. Rada, spojené věci C-39/05 P a C-52/05 P, bod 46, https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-39/05&language=en, a ze dne 17. října 2013, Rada v. Access Info Europe, C-280/11 P, bod 33, https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-280/11&language=CS

[12] Rozsudek Soudního dvora ze dne 4. září 2018, Client Earth v. Komise, C-57/16 P, body 90–91, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=B9F99C57C8DB211068B32EC7E0E0AF0B?text=&docid=205322&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3832024

[13] Rozsudek Soudního dvora ve věci Client Earth v. Komise, C-57/16 P, bod 93.

[14] Viz podobné posouzení ve věci C-57/16 P, Client Earth v. Komise, body 97 a 101.

[15] Článek 6 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1367/2006 ze dne 6. září 2006 o použití ustanovení Aarhuské úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí na orgány a subjekty Společenství, Úř. věst. L 264/13, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32006R1367.

[16] Rozsudek Tribunálu ze dne 22. března 2018 ve věci T-540/15, De Capitani v. Parlament, bod 102. https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=200551&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=774069.

[17] Rozsudek Soudního dvora ve věci Client Earth v. Komise, C-57/16 P, bod 108.

[18] Rozsudek Tribunálu ze dne 21. dubna 2021, věc T-252/19, Pech v. Rada, bod 92, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=240171&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1916898

[19] Rozsudek Tribunálu ze dne 5. února 2018 ve věci T-718/15, PTC Therapeutics International v. EMA, body 64 a 85, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=199044&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1918748

[20] Rozsudek Tribunálu ze dne 13. ledna 2017 ve věci T-189/14, Deza v. ECHA, bod 119, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=186721&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1918841

[21] Úplné znění doporučení je k dispozici zde: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/175628

[22] Podle judikatury politická a právní obtížnost spisu sama o sobě neodůvodňuje nezveřejnění. Viz rozsudek Tribunálu ze dne 25. ledna 2023 ve věci T-163/21, De Capitani v. Rada, bod 76, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=269684&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=809123

[23] Podle judikatury nemůže předběžná povaha dokumentu jako taková prokázat riziko pro rozhodovací proces. Komise by musela poskytnout mnohem konkrétnější vysvětlení, proč by zveřejnění prozatímního dokumentu ohrozilo rozhodovací proces. Viz věc C-57/16 P, Client Earth v. Komise, bod 123.

[24] Podle judikatury „veřejné mínění je zcela schopné pochopit, že autor návrhu pravděpodobně následně změní jeho obsah“. Viz věc T-163/21, De Capitani v. Rada ,, bod 79.

[25] Podle judikatury by Komise musela prokázat, že vnější tlak by byl takový, že by bránil schopnosti Komise odolat tomuto tlaku nebo dokončit rozhodovací proces včas. Komise však není povinna vést dialog se všemi zúčastněnými stranami. Viz věc C-57/16 P, Client Earth v. Komise, body 106–108.

[26] Rozsudek Soudního dvora ve věci Client Earth v. Komise, C-57/16 P, bod 124.

[27] Rozsudek Soudního dvora ve věci Client Earth v. Komise, C-57/16 P, bod 84.

[28] Rozhodnutí o tom, jak Evropský parlament vyřídil žádost o přístup veřejnosti k čtyřsloupcovému dokumentu týkajícímu se třístranných jednání při přijímání aktu o digitálních trzích (věc 253/2023/MIK), bod 25, https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/172851.