Souvislosti stížnosti

1. V prosinci 2020 navrhla Evropská komise akt o digitálních službách [1] a akt o digitálních trzích [2]. Cílem těchto dvou legislativních aktů [3] je modernizovat pravidla upravující digitální služby v EU vytvořením bezpečnějšího digitálního prostoru pro uživatele, v němž jsou chráněna jejich základní práva, a vytvořením rovných podmínek pro další inovace, konkurenceschopnost a růst.

2. V září 2021 stěžovatel, sdělovací prostředek, požádal o veřejný přístup [4] k výměnám informací o návrhu aktu o digitálních trzích a návrhu aktu o digitálních službách mezi právní službou Rady, jejími interními pracovními skupinami a Evropskou komisí.

3. Rada odepřela přístup k dokumentům v plném rozsahu s odůvodněním, že jejich zpřístupnění by ohrozilo ochranu právního poradenství a budoucích soudních řízení [5], jakož i probíhající rozhodovací proces Rady [6].

4. Stěžovatel požádal Radu, aby své rozhodnutí přezkoumala (podáním „potvrzující žádosti“). Měl za to, že Rada dostatečně nevysvětlila, jak by zpřístupnění poškodilo chráněné zájmy, a že existuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění požadovaných dokumentů.

5. Rada trvala na svém původním rozhodnutí odepřít přístup ke všem dokumentům v plném rozsahu.

6. Stěžovatel nebyl spokojen s výsledkem přezkumu a v dubnu 2022 se obrátil na veřejnou ochránkyni práv.

Návrh řešení předložený veřejnou ochránkyní práv

7. Veřejný ochránce práv konstatoval, že občané EU mají na základě Smlouvy [7] právo podílet se na demokratickém životě Unie, a proto musí být rozhodnutí EU přijímána co nejotevřeněji a co nejblíže občanům [8]. Tato zásada legislativní transparentnosti je zakotvena ve Smlouvách EU [10] a odráží se v právních předpisech EU o přístupu veřejnosti k dokumentům, které stanoví, že legislativní dokumenty musí být přímo přístupné veřejnosti, ledaže by jejich zpřístupnění ohrozilo jeden nebo více výslovně chráněných zájmů [11].

8.  Veřejná ochránkyně práv přezkoumala 16 dotčených dokumentů a konstatovala, že se jedná o jasně legislativní dokumenty, na něž se musí vztahovat nejvyšší standardy transparentnosti. Výjimky, kterých se Rada dovolává při odepření přístupu veřejnosti, musí být proto uplatňovány o to restriktivněji [12].

9. Rada uvedla, že sporné dokumenty jsou výměnami v rámci příslušných pracovních skupin, které mají technickou a přípravnou povahu. Tvrdila, že jejich zveřejnění - v době přijetí potvrzujícího rozhodnutí - mohlo vážně ohrozit její dosud probíhající rozhodovací proces tím, že by oslabilo její pozici v nadcházejících třístranných jednáních [13] s Evropským parlamentem. Rada se dále domnívala, že zveřejnění by mohlo vystavit členy Rady a členy její právní služby nepatřičnému vnějšímu tlaku a usnadnilo by cílené pokusy třetích stran s hospodářskými a/nebo politickými zájmy ovlivňovat členské státy, neboť by odhalilo body (ne)dohody mezi nimi.

10. Rada rovněž tvrdila, že v souladu s unijní judikaturou může odepřít přístup k obzvláště citlivým právním stanoviskům vydaným v rámci legislativního procesu. V této souvislosti uvedla, že sporné dokumenty obsahují právní poradenství poskytnuté v rámci předběžných diskusí za účelem přípravy širších diskusí. Tvrdila, že zpřístupnění informací v této fázi by mohlo ovlivnit způsob, jakým je právní poradenství vypracováno, a ohrozilo by možnost právní služby vyjádřit svůj postoj bez jakéhokoli vnějšího vlivu.

11. Rada dále tvrdila, že judikatura EU uznává obzvláště citlivou povahu právního poradenství poskytovaného právní službou orgánu v záležitostech, které mohou být předmětem sporu. V této souvislosti se Rada domnívala, že je vysoce pravděpodobné, že navrhované znění bude napadeno u soudu. Měl za to, že je tedy rozumně předvídatelné, že zpřístupnění by ohrozilo schopnost právní služby účinně hájit rozhodnutí Rady v těchto budoucích soudních řízeních.

12. Ve svém návrhu řešení veřejná ochránkyně práv uvedla, že předběžná povaha diskusí v Radě týkajících se legislativního návrhu sama o sobě neodůvodňuje použití výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 [14]. Přípravná povaha diskusí a skutečnost, že Rada dosud nedosáhla svého konečného postoje, tedy samy o sobě neprokazují, že by zpřístupnění vážně ohrozilo rozhodovací proces Rady.

13. Veřejná ochránkyně práv uznala, že riziko vnějšího tlaku může představovat legitimní důvod pro omezení přístupu veřejnosti. Měla však za to, že Rada nepředložila žádný důkaz, který by naznačoval, že by došlo k reakci přesahující to, co by mohl od veřejnosti očekávat kterýkoli člen zákonodárného orgánu, který navrhuje změny návrhů právních předpisů [15].

14. Veřejná ochránkyně práv se domnívala, že lobbování, ať už ze strany veřejnosti nebo skupin s hospodářským a/nebo politickým zájmem, je očekávanou, a dokonce vítanou součástí legislativního procesu. Zastávala názor, že zveřejnění by zvýšilo kvalitu a legitimitu rozhodovacího procesu tím, že by široké veřejnosti - včetně lobbistů a novinářů - umožnilo účinněji a za rovných podmínek se tohoto procesu účastnit.

15. Veřejný ochránce práv poznamenal, že v souladu s judikaturou EU [16] otázka, zda je stanovisko obzvláště citlivé, nezávisí na tom, zda jsou vznesené právní otázky kontroverzní a zda nejsou předmětem neshody. Záleží spíše na tom, zda je obsah samotného stanoviska obzvláště citlivý. Veřejná ochránkyně práv byla toho názoru, že informace obsažené v dokumentech nelze v celém rozsahu považovat za citlivé.

16. Veřejný ochránce práv dále poznamenal, že v souladu s judikaturou EU [17] obecný odkaz na riziko narušení schopnosti orgánu hájit se v hypotetických soudních řízeních nepostačuje k odůvodnění výjimky z nejvyšší úrovně transparentnosti požadované pro legislativní dokumenty.

17. Vzhledem k tomu nebyla veřejná ochránkyně práv přesvědčena vysvětleními Rady, že zpřístupnění by ohrozilo zájmy chráněné výjimkami stanovenými v právních předpisech EU o přístupu veřejnosti k dokumentům. Domnívala se, že by Rada měla svůj postoj přezkoumat, a předložila tento návrh řešení [18]:

Veřejná ochránkyně práv navrhuje, aby Rada přezkoumala svůj postoj s přihlédnutím k výše uvedeným připomínkám s cílem poskytnout veřejnosti co nejširší přístup k požadovaným dokumentům. Pokud se Rada domnívá, že přístup nelze poskytnout, měla by podrobně a s odkazem na jednotlivé dokumenty vysvětlit, jak by zpřístupnění těchto dokumentů ohrozilo jeden nebo více veřejných nebo soukromých zájmů uvedených v článku 4 nařízení č. 1049/2001, v případě potřeby v důvěrné příloze.

18. V reakci na to Rada přijala návrh řešení předložený veřejnou ochránkyní práv a poskytla veřejnosti přístup k požadovaným dokumentům, přičemž provedla pouze úpravy osobních údajů.

19. Rada však trvala na svém názoru, že v době přijetí potvrzujícího rozhodnutí byl rozhodovací proces v rané fázi a interinstitucionální diskuse mezi Parlamentem, Radou a Komisí měly být brzy zahájeny. Vzhledem k tomu, že interinstitucionální jednání skončila a oba legislativní texty byly přijaty, zpřístupnění požadovaných dokumentů již nebude narušovat ochranu právního poradenství a budoucích soudních řízení, jakož i probíhající rozhodovací proces.

Posouzení veřejné ochránkyně práv po návrhu řešení

20. Veřejná ochránkyně práv vítá kladnou odpověď Rady na její návrh řešení a její rozhodnutí poskytnout široké veřejnosti přístup k dotčeným dokumentům, konstatuje však, že Rada trvá na svém postoji, že v době přijetí potvrzujícího rozhodnutí bylo odepření přístupu odůvodněné. Pouze plynutí času a skutečnost, že interinstitucionální diskuse skončily a oba legislativní texty byly přijaty, vedly Radu k souhlasu se zpřístupněním požadovaných dokumentů.

21. Veřejná ochránkyně práv opakuje svůj názor, že důvody, na nichž Rada založila své rozhodnutí odepřít přístup k příslušným legislativním dokumentům v době přijetí potvrzujícího rozhodnutí, nebyly přesvědčivé.

22. Veřejný ochránce práv připomíná, že včasný přístup k legislativním dokumentům, které zahrnují dokumenty vypracované právními službami orgánů v souvislosti s legislativním postupem [19], má zásadní význam pro to, aby občané mohli uplatňovat své právo podílet se na demokratickém životě Unie, které je založeno na Smlouvě.

23. Vzhledem k tomu, že od prvního podání žádosti stěžovatelem uplynul více než jeden rok, nemůže stěžovatel použít informace, které byly nyní zpřístupněny, pro účel, který zamýšlel, a sice informovat občany o dvou probíhajících legislativních procesech.

24. Veřejná ochránkyně práv znovu vyzývá Radu, aby zpřístupnila legislativní dokumenty v době, která veřejnosti umožní účinně se účastnit probíhajícího rozhodovacího procesu.

25. V této souvislosti poznamenává, že Soudní dvůr nedávno potvrdil, že pokud jsou dokumenty součástí legislativního procesu, musí být výjimky stanovené v článku 4 nařízení č. 1049/2001 uplatňovány o to přísněji.[20] Soudní dvůr dále uvedl, že pouhá skutečnost, že stanovisko právní služby Rady bylo vypracováno v rané fázi dotčeného rozhodovacího procesu, nemůže odůvodnit použití výjimky.[21] Stejně tak pouhá možnost, že zúčastněné strany mohou ovlivnit řízení, nestačí k prokázání toho, že zpřístupnění požadovaného dokumentu by vážně ohrozilo rozhodovací proces [22].

26. Soudní dvůr dále potvrdil, že v rámci přezkumu, zda je požadované stanovisko obzvláště citlivé, je třeba vzít v úvahu jeho obsah.[23] Pokud tedy právní stanovisko neobsahuje citlivé informace nebo neodkazuje na důvěrné skutečnosti, nelze mít kromě právních posouzení za to, že právní posouzení sama o sobě nesmějí být zpřístupněna pouze proto, že se týkají kontroverzní legislativní iniciativy [24].

27. Soudní dvůr zopakoval, že otevřenost umožňuje orgánům EU mít větší legitimitu a být účinnější a odpovědnější vůči občanům EU. Otevřená diskuse o rozdílech mezi různými hledisky přispívá ke zvýšení důvěry občanů v orgány [25].

Závěr

Na základě šetření veřejná ochránkyně práv uzavírá tento případ následujícím závěrem:

Rada přijala návrh řešení předložený veřejnou ochránkyní práv a poskytla veřejnosti co nejširší přístup k požadovaným dokumentům.

Veřejná ochránkyně práv znovu vyzývá Radu, aby legislativní dokumenty zpřístupnila v době, která veřejnosti umožní účinně se účastnit probíhajícího rozhodovacího procesu.

Stěžovatel a Rada budou o tomto rozhodnutí informováni.

Emily O'Reilly
evropská veřejná ochránkyně práv

Štrasburk, 26. června 2023

[1] K dispozici na adrese: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] K dispozici na adrese: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=COM%3A2020%3A825%3AFIN

[3] V listopadu 2021 přijala Rada obecný přístup k oběma legislativním aktům a na jaře 2022 dosáhla politické dohody s Evropským parlamentem. Oba akty vstoupily v platnost v listopadu 2022. Další informace jsou k dispozici na adrese: https://www.consilium.europa.eu/en/policies/digital-services-package/timeline-digital-services-package/

[4] Podle nařízení (ES) č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN

[5] Čl. 4 odst. 2 druhá odrážka nařízení č. 1049/2001.

[6] Čl. 4 odst. 3 první pododstavec nařízení č. 1049/2001.

[7] článek 10 Smlouvy o Evropské unii (SEU); k dispozici na adrese: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12012M%2FTXT

[8] Článek 1 a čl. 10 odst. 3 SEU.

[9] bod odůvodnění nařízení č. 1049/2001.

[10] čl. 15 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie; k dispozici na adrese https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A12016E%2FTXT&qid=1685619902236

[11] Čl. 12 odst. 2 a 6. bod odůvodnění nařízení č. 1049/2001.

[12] Viz rozsudek Soudního dvora ze dne 4. září 2018, ClientEarth v. Komise, C-57/16, bod 100: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=en

[13] Trialogy se týkají neformálních setkání mezi Parlamentem, Radou a Komisí. Cílem těchto schůzí je dosáhnout dohody o souboru pozměňovacích návrhů ke konkrétnímu legislativnímu návrhu, které jsou pro Parlament a Radu přijatelné. Zasedání trialogu se nekonají veřejně.

[14] Viz rozsudky Tribunálu ze dne 25. ledna 2023, De Capitani v. Rada, T-163/21, bod 78: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=269684&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6000 a ze dne 22. března 2011, Access Info Europe v. Rada, T-233/09, bod 69, 76: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-233/09; a rozsudek Soudního dvora ze dne 17. října 2013, Rada v. Access Info Europe, bod 60: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-280/11&language=EN

[15] Viz rozsudky Tribunálu ze dne 25. ledna 2023, De Capitani v. Rada, T-163/21, bod 85; a ze dne 22. března 2018, Emilio de Capitani v. Evropský parlament, T-540/15, bod 99: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15

[16] Rozsudek Tribunálu ze dne 21. dubna 2021, Pech v. Rada, T-252/19, bod 85: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-252/19&language=en

[17] Viz rozsudek Tribunálu ze dne 6. dubna 2017, Francouzská republika v. Komise, T-344/15, bod 76: a rozsudek Tribunálu ze dne 21. dubna 2021, Pech v. Rada, T-252/19, bod 89.

[18] Úplné znění návrhu řešení a posouzení, které k němu vedlo, jsou k dispozici na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/170465

[19] Viz rozsudek Soudního dvora ze dne 8. června 2023, Rada v. Pech, C-408/21 P, body 92 a 93; k dispozici na adrese https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf;jsessionid=63A8160567DEC5058A69B3FB0B3DDBE3?num=C-408/21&language=en

[20] Viz rozsudek Soudního dvora ze dne 8. června 2023, Rada v. Pech, C-408/21 P, bod 82; k dispozici na adrese https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf;jsessionid=63A8160567DEC5058A69B3FB0B3DDBE3?num=C-408/21&language=en

[21] Tamtéž, bod 88

[22] Tamtéž, bod 81

[23] Tamtéž, bod 61

[24] Tamtéž, bod 67

[25] Tamtéž, bod 31