Skutečnosti předcházející stížnostem

1. V roce 2008 podala IKEA Retail Germany u Evropské komise stížnost na Německo. Stížnost se týkala omezení týkajících se plánování maloobchodních prodejen ve dvou německých spolkových zemích (Nordrhein-Westfalen a Bádensko-Württembersko), která se vztahují na velké maloobchodní prodejny (o rozloze více než 800 m2)[1].

2. IKEA tvrdila, že právní předpisy narušují právo na svobodné usazování [2] a směrnici EU o službách [3]. Komise zahájila řízení o nesplnění povinnosti [4] a dne 25. června 2009 zaslala Německu „výzvu“. Německo odpovědělo o dva měsíce později.

3. V roce 2014 podala společnost Decathlon Germany Komisi stížnost ve stejné věci. Komise se rozhodla řešit stížnosti společností IKEA a Decathlon společně. Dne 18. června 2015 zaslala německým orgánům dodatečnou výzvu dopisem. Německo odpovědělo v srpnu 2015.

4. Od té doby jsou IKEA a Decathlon v kontaktu s Komisí ohledně řízení o nesplnění povinnosti, mimo jiné prostřednictvím schůzek s příslušnými zaměstnanci Komise a prostřednictvím korespondence.

5. V roce 2018 vydal Soudní dvůr EU rozsudek ve věci týkající se omezení maloobchodních prostor (věc Visser)[5].

6. V prosinci 2020 vypracovala konference německých ministrů pro územní plánování pokyny pro spolkové země, v nichž objasnila odchylky od pravidel omezujících svobodu usazování maloobchodníků.

7. V období od října 2020 do srpna 2021 si stěžovatelé a Komise vyměnili dopisy a v lednu 2021 se setkali. Decathlon a IKEA ve svých dopisech vyjádřily nespokojenost s tím, jak Komise postupovala v řízení o nesplnění povinnosti, a se skutečností, že se zdá být „politicky blokováno“. Komise vysvětlila, že hledá uspokojivé řešení a že plánuje znovu zahájit jednání s německými orgány poté, co skončí německé předsednictví Rady EU (prosinec 2020).

8. V srpnu 2021 Komise informovala stěžovatele, že německá spolková vláda uvedla, že kromě výše uvedených pokynů zvažuje změnu spolkového zákona o územním plánování s cílem stanovit konkrétnější ustanovení o tom, kdy mohou státní orgány udělit výjimky z omezení plánování maloobchodních prostor. Uvedla, že tato změna by mohla být přijata v roce 2022.

9. Dne 17. prosince 2021 se IKEA a Decathlon obrátily na evropského veřejného ochránce práv.

Šetření

10. Veřejná ochránkyně práv zahájila šetření týkající se obav stěžovatelů, že Komise řádně neřešila řízení o nesplnění povinnosti proti Německu v návaznosti na dvě stížnosti týkající se zákonů o územním plánování a maloobchodních prostor (2008/4946 a 2015/4207).

11. Šetření se zaměřilo na: i) dobu, kterou Komise potřebuje k projednání řízení o nesplnění povinnosti; ii) důvody zpoždění uvedené Komisí.

12. Dne 22. března 2022 se vyšetřovací tým veřejné ochránkyně práv setkal s Komisí a nahlédl do spisů Komise. Stěžovatelé se vyjádřili ke zprávě veřejného ochránce práv o schůzce s Komisí a kontrole [6]. Dne 15. července 2022 zaslala veřejná ochránkyně práv Komisi svá předběžná zjištění [7]. Odpověď Komise ze dne 14. října 2022 byla předána stěžovatelům. Své připomínky předložily dne 16. listopadu 2022.

Zpoždění a jeho odůvodnění

Původní argumenty předložené veřejnému ochránci práv

13. Stěžovatelé tvrdili, že řízení trvalo nepřiměřeně dlouho (dosud více než 13 let) a že důvody zpoždění, které Komise uvedla, nebyly důvěryhodné a v průběhu let se změnily. Stěžovatelé byli vedeni k tomu, aby pochopili, že politické úvahy a vnitrostátní vliv zabránily ukončení řízení o nesplnění povinnosti.

14. Během setkání s vyšetřovacím týmem veřejného ochránce práv Komise tvrdila, že případy jsou složité a zahrnují konflikt mezi právem na svobodu usazování v EU a obavami týkajícími se územního plánování, včetně ochrany životního prostředí a spotřebitele. Poukázala rovněž na složitost německého spolkového systému, který se na zpoždění podílel.

15. Komise uznala, že tento případ patří k dosud nejdelším řízením o nesplnění povinnosti, která byla zahájena v roce 2008. V roce 2017 bylo řízení pozastaveno do vydání konečného rozsudku ve věci Visser. Poté, co byl rozsudek v roce 2018 vydán, Komise případy znovu zahájila.

16. Komise však uvedla, že ke zpoždění přispěly i německé volby v roce 2017 a změna ministerských portfolií. Dodala, že pokračovala v analýze souvisejících změn, jako jsou pokyny vydané konferencí německých ministrů územního plánování.

17. Komise rovněž podrobně popsala další kroky, které podnikla v průběhu řízení o nesplnění povinnosti s cílem zajistit, aby členské státy dodržovaly právo na svobodu usazování. V roce 2018 zveřejnila Komise sdělení o maloobchodním odvětví [8], v němž určila osvědčené postupy, jimiž se mají řídit reformy členských států v tomto odvětví, jakož i praktickou příručku [9] pro vnitrostátní nebo regionální orgány týkající se reformy maloobchodního odvětví. Komise rovněž uspořádala semináře a další iniciativy, včetně zúčastněných stran.

18. Komise tvrdila, že se vědomě rozhodla řešit tuto záležitost prostřednictvím dialogu s orgány v Německu, a nikoli prostřednictvím formálních kroků řízení o nesplnění povinnosti. Uvedla, že to „pokročilo v těchto případech pomalým procesem“. 

19.  Komise uspořádala značný počet dvoustranných schůzek a jiných typů schůzek s příslušnými orgány v Německu. Jednalo se mimo jiné o setkání v lednu 2019, kterého se zúčastnili stěžovatelé, spolkové a státní orgány v Německu a Komise (se zástupci právní služby a Generálního ředitelství pro obchod).

20. Komise uvedla, že neočekává, že řízení o nesplnění povinnosti v dohledné době ukončí, neboť její dialog s německými orgány stále probíhá a německé orgány musí podniknout několik dalších kroků.

21. Komise uvedla, že by se mohlo jednat o možnost uzavřít tuto věc z „důvodů příležitosti“. Uvedl, že takové rozhodnutí může přijmout, i když shledá, že vnitrostátní právo/praxe zjevně nejsou slučitelné s unijním právem. V takových případech závěrečný dopis Komise podrobně popisuje právní situaci a důvody, proč je neslučitelná s právem EU, jakož i konkrétní okolnosti v členském státě, které mohou vést k uzavření případu. Tento dopis pak mohou stěžovatelé použít jako součást právního napadení na vnitrostátní úrovni. Pokud se stěžovatel rozhodne předložit věc, která byla uzavřena z důvodu příležitosti, vnitrostátnímu soudu, může vnitrostátní soud požádat o rozhodnutí o předběžné otázce Soudní dvůr EU (SDEU), což je řízení, do něhož Komise pravidelně zasahuje.

22. Ve svých připomínkách ke zprávě o inspekci [10] stěžovatelé tvrdili, že bez ohledu na názory Komise na složitost případu Komise nedodržela platná pravidla, zejména článek 258 Smlouvy o fungování EU (SFEU)[11]. Pokud se Komise domnívá, že členský stát nesplnil povinnost vyplývající ze Smluv, měla by v této věci vydat „odůvodněné stanovisko“. Komise zaslala dvě výzvy, v nichž uvedla, že se domnívá, že tomu tak je, a nic nenasvědčuje tomu, že by změnila svůj názor. Rozsudek ve věci Visser právní posouzení Komise pouze posílil.

23. Stěžovatelé se domnívají, že kromě schůzky v lednu 2019 sloužily kroky, které Komise v této věci podnikla, k oddálení řízení.

24. Stěžovatelé vyjádřili znepokojení nad tím, že Komise uvedla, že by mohla jejich případ uzavřít z „důvodů příležitosti“. Komise sice poukázala na možnost podat žalobu na vnitrostátní úrovni, je si však vědoma toho, že tak již učinila. Stěžovatelé podali své stížnosti na porušení právních předpisů poté, co Spolkový správní soud Německa shledal, že omezení v německém zákoně o územním plánování jsou odůvodněná (přiměřená). Pokud by řízení o nesplnění povinnosti mělo být ukončeno z důvodu příležitosti, stěžovatelé tvrdili, že německý správní soud se touto záležitostí nebude zabývat a nepostoupí svou věc Soudnímu dvoru Evropské unie.

25. Stěžovatelé rovněž uvedli, že zatímco referenti Komise, kteří se jejich případem zabývali, s nimi udržovali dobrou komunikaci, od rozsudku ve věci Visser jim nebyly sděleny důvody probíhajícího zpoždění. Během tohoto období se příslušné právní předpisy v Německu nezměnily.

Předběžné posouzení veřejného ochránce práv

26. Od zahájení řízení o nesplnění povinnosti Komisí uplynulo více než třináct let, Komise však nebyla schopna uvést, kdy řízení skončí. Veřejná ochránkyně práv dospěla k předběžnému názoru, že takto významné zpoždění není přiměřené. Jednotlivé argumenty předložené Komisí za účelem vysvětlení prodlení se jevily zčásti jako kumulativní a jako důsledek toho, že Komise sama nepřijala rozhodnutí o tom, zda ve věci pokračovat, či nikoli. Podle jakéhokoli objektivního názoru je třináct let nepřiměřeně dlouhá doba pro vyřizování správních fází řízení o nesplnění povinnosti. Zpoždění mělo pro stěžovatele nepopiratelně negativní důsledky.

27. V této souvislosti veřejná ochránkyně práv shledala, že je povinností Komise přijmout rozhodnutí o další fázi tohoto řízení o nesplnění povinnosti, a vyzvala Komisi, aby tak učinila bez dalšího neodůvodněného prodlení.

Odpověď Komise na předběžné posouzení veřejné ochránkyně práv a připomínky stěžovatelů k této odpovědi

28. Komise odkázala na svá nejnovější opatření týkající se případů nesplnění povinnosti stěžovatelů. Po schůzce s vyšetřovacím týmem veřejné ochránkyně práv v březnu 2022 se Komise v dubnu 2022 setkala s německými orgány online. V květnu 2022 zaslala Komise německé vládě seznam podrobných otázek týkajících se pokynů pro odchylné postupy vydaných německou konferencí ministrů územního plánování v prosinci 2020. V srpnu 2022 odpověděla německá vláda. Mezitím v červenci 2022 Komise tyto případy projednala s německou vládou. V září a říjnu 2022 vedla Komise další výměny s německými orgány. Komise rovněž navázala další kontakty se stěžovateli a naplánovala s nimi schůzku v říjnu 2022.

29. Účelem všech těchto schůzek a výměn bylo shromáždit informace s cílem přijmout rozhodnutí o řízení o nesplnění povinnosti do začátku roku 2023.

30. Komise má za to, že zpoždění má různé důvody.

31. Tyto případy jsou zejména právně komplikované a politicky citlivé z důvodu dvou protichůdných zájmů: hospodářský zájem svobody usazování v maloobchodním odvětví a cíle veřejného zájmu, jako je ochrana životního prostředí, ochrana spotřebitele a sociální a územní soudržnost. Tyto případy souvisejí s probíhajícími politickými diskusemi o obnově měst, využívání půdy, dopravní politice, opatřeních v oblasti klimatu a udržitelném rozvoji. V Německu (stejně jako v jiných spolkových členských státech EU) je regulační rámec pro maloobchodní odvětví odpovědností spolkových zemí, zatímco obce mají při uplatňování tohoto rámce určitou autonomii.

32. Komise zdůraznila, že otázku maloobchodních prodejen v různých členských státech neustále sleduje. Situace v celé EU je velmi složitá a zahrnuje různá pravidla a předpisy na vnitrostátní, regionální a někdy i místní úrovni.

33. Komise zopakovala, že zpoždění bylo částečně způsobeno potřebou počkat na výsledky soudních řízení [12] a provedením směrnice o službách (která měla být plně provedena do roku 2010).

34. Komise rovněž poukázala na to, že zatímco Německo před rozhodnutím ve věci Visser zpochybnilo názor Komise, od vydání tohoto rozhodnutí se německá vláda „konstruktivně“ zapojila, aby vyhověla obavám vyjádřeným Komisí. Tato jednání byla složitá a časově náročná.

35. Tvrdila, že ačkoli změna právního rámce v době, kdy tato jednání probíhala, byla nereálná, posílení stávajícího nástroje postupů pro udělování výjimek podle německého práva v praxi nabízí „určitý potenciál pro zajištění lepšího souladu s právními předpisy EU“ německého rámce pro maloobchodní provozovny. Komise je plně odhodlána aktivně spolupracovat s německými orgány na vytvoření životaschopného systému maloobchodních provozoven ve prospěch hospodářských subjektů, jako jsou stěžovatelé.

36. Komise nesouhlasí s argumentem stěžovatelů, že nedodržela článek 258 SFEU z důvodu, že byla povinna vydat odůvodněné stanovisko. Soudní dvůr Evropské unie neustále uznává, že Komise má diskreční pravomoc při rozhodování o tom, zda a kdy zahájit řízení o nesplnění povinnosti nebo předložit věc Soudnímu dvoru Evropské unie. Komise může případ uzavřít z „důvodů příležitosti“, ačkoli vnitrostátní právní předpisy nebo praxe zjevně nejsou právně slučitelné s právem EU. Komise není povinna vydat odůvodněné stanovisko, i když se domnívá, že členský stát nesplnil povinnost, která pro něj vyplývá ze Smluv.

37. Stěžovatelé uvítali opatření Komise přijatá po setkání s vyšetřovacím týmem veřejné ochránkyně práv v březnu 2022. Komise se však ke stěžovatelům vrátila až v září 2022.

38. Stěžovatelé souhlasí s Komisí, že případy jsou z právního hlediska složité. Tvrdili však, že německé právní předpisy jsou v souladu s právem na svobodu usazování, či nikoli. Vzhledem k tomu, že Komise zaslala dvě výzvy, byl názor Komise jasný ještě předtím, než oba rozsudky SDEU podpořily jejich právní postoj. Stěžovatelé uznali, že Komise má při řešení případů nesplnění povinnosti prostor pro uvážení. Domnívá-li se však, že došlo k jasnému porušení základních svobod, musí porušení práva posoudit ve svém diskrečním rozhodnutí, což v tomto případě neučinil.

39. Stěžovatelé uvedli, že se ve svých věcech již obrátili na německé soudy, ale Spolkový správní soud se rozhodl věc Soudnímu dvoru Evropské unie nepostoupit. Pokud by tedy Komise uzavřela jejich případ z důvodu příležitosti, vzhledem k tomu, že by tato záležitost byla lépe napravena vnitrostátními soudy, v podstatě by připustila, že by bylo ohroženo právo na svobodu usazování. To by oslabilo důvěryhodnost Komise jakožto „strážkyně Smluv“.

40. Stěžovatelé jsou znepokojeni názory Komise, že větší využívání odchylných postupů by mohlo zajistit soulad s právem EU. Stěžovatelé ve svých stížnostech zaslaných Komisi vysvětlili, že požadavky na postupy udělování výjimek jsou nejasné a orgán odpovědný za udělování výjimek má plnou diskreční pravomoc tak učinit. Jakákoli změna ustanovení o výjimce nezmění situaci podle německého práva územního plánování, pokud žalobci nemají právo na výjimku z těch nařízení, která nejsou v souladu s unijním právem. Je tedy obtížné pochopit, jak může postup udělování výjimek zajistit dodržování předpisů v praxi.

Konečné posouzení veřejné ochránkyně práv

41. Komise uvedla, že do začátku roku 2023 přijme rozhodnutí o řízeních o nesplnění povinnosti vedených stěžovateli. Pokud tak učiní, uplyne téměř 14 let od podání první stížnosti. I když Komise rozhodně nebyla po celou tuto dobu ve věci nečinná, veřejná ochránkyně práv trvá na svém předběžném zjištění, že toto zpoždění není s ohledem na danou záležitost přiměřené. Při všech svých činnostech musí Komise dodržovat zásady řádné správy, mezi něž patří požadavek, aby rozhodnutí byla přijímána v přiměřené lhůtě.

42. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že důvody zpoždění, které Komise uvedla, lze většinou přičíst Komisi. Komise tvrdila, že čas potřebný k vyřízení tohoto řízení o nesplnění povinnosti je způsoben složitou právní situací a vnitrostátní politikou. Je zřejmé, že právní zvláštnosti federálních států EU nejsou pro Komisi nové a během třináctiletého období se může vnitrostátní politické prostředí několikrát změnit. Tuto skutečnost je třeba zohlednit ve strategii Komise pro řízení o nesplnění povinnosti. Kromě toho mají zaměstnanci Komise, kteří se zabývají stížnostmi na porušení právních předpisů, značné právní znalosti a měli by být schopni řešit složité právní záležitosti v přiměřené lhůtě.

43. Veřejná ochránkyně práv však uznává, že Komise v době, kdy se tímto postupem zabývala, přijala řadu opatření. To zahrnovalo opatření zaměřená na zajištění toho, aby ostatní členské státy dodržovaly právo EU na svobodu usazování (včetně komunikace, pokynů a seminářů) a přímý dialog s německými orgány, který se v průběhu šetření veřejného ochránce práv jasně zintenzivnil.  Veřejný ochránce práv se rovněž domnívá, že Komise se oprávněně rozhodla vyčkat výsledku dvou výše uvedených soudních řízení [13], přestože se jednoleté pozastavení řízení o nesplnění povinnosti v očekávání výsledku případu Visser [14] jeví jako dlouhé.

44. Komise uvedla, že zpoždění bylo částečně způsobeno jejím rozhodnutím vést dialog s orgány v Německu, spíše než podnikat formální kroky v řízení o nesplnění povinnosti. Komise se sice zavázala, že tam, kde je to možné, využije dialog k tomu, aby přesvědčila členské státy, aby uvedly své vnitrostátní právní předpisy do souladu s právem EU, stanovila si však také cíl vyřizovat stížnosti a řízení o nesplnění povinnosti včas.[15] Takový dialog jistě nelze použít jako odůvodnění nepřiměřeného zpoždění ve správních fázích řízení o nesplnění povinnosti.

45. Veřejná ochránkyně práv dospěla k závěru, že Komise nebyla schopna odůvodnit třináct let, které strávila vyřizováním správních fází řízení o nesplnění povinnosti. Jedná se o nesprávný úřední postup. Vzhledem k tomu, že Komise uvedla, že přijme rozhodnutí na začátku roku 2023, veřejná ochránkyně práv rozhodla, že doporučení by neposloužilo žádnému účelu.

Závěr

Na základě šetření veřejný ochránce práv uzavírá tento případ následujícím zjištěním:

Komise nebyla schopna odůvodnit třináct let, které potřebovala k projednání správních fází řízení o nesplnění povinnosti. Tohle je nesprávný úřední postup.

Vzhledem k závazku Komise přijmout rozhodnutí na začátku roku 2023 ji veřejná ochránkyně práv vyzývá, aby podala zprávu do konce března 2023.

Stěžovatelé a Komise budou o tomto rozhodnutí informováni.

Emily O'Reilly
evropská veřejná ochránkyně práv

Štrasburk, 16. prosince 2022

 

[1] Taková zařízení jsou zakázána, pokud maloobchodní projekt: a) očekává se, že bude generovat více než 30 % svého obratu se zákazníky žijícími mimo město a jeho okolí („zásada souladu“); b) očekává se, že odvede pozornost 10 % nebo více obratu zavedených maloobchodníků („zásada nenarušení“) a c) jeho prodejní prostor je v určitém procentu vyhrazen „sortimentu relevantnímu pro centrum města“, jako jsou lampy, koberce, kuchyňské nádobí a náčiní atd. („zásada integrace“). Podmínka c) se týká cíle politiky chránit centra měst, zatímco podmínky a) a b) se týkají hospodářských zájmů.

[2] Právo na svobodu usazování je stanoveno v článku 49 Smlouvy o fungování Evropské unie.

[3] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES ze dne 12. prosince 2006 o službách na vnitřním trhu: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32006L0123

[4] Další informace o stížnostech a řízeních EU o nesplnění povinnosti: https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/applying-eu-law/infringement-procedure _en

[5] Rozhodnutí se týkalo územních plánů obcí, které znamenaly zákaz maloobchodního prodeje zboží, které není objemným zbožím (jako je obuv a oděvy), v zeměpisné zóně nacházející se mimo centrum města. Účelem zákazu bylo zachovat životaschopnost centra obce a zabránit tomu, aby ve městě byly volné prostory, a to v zájmu řádného územního plánování. SDEU potvrdil, že: maloobchodní prodej je službou a spadá do oblasti působnosti směrnice o službách; směrnice o službách se vztahuje na maloobchodní prodejny bez ohledu na způsob, jakým ji členské státy regulují (například prostřednictvím pravidel pro plánování); zákaz prodeje jiného než objemného zboží mimo centrum města je územním omezením ve smyslu směrnice o službách (čl. 15 odst. 2 písm. a)); ochrana centra města může představovat naléhavý důvod obecného zájmu, pokud je splněna podmínka nediskriminace, nezbytnosti a přiměřenosti.

C-31/16 Visser v. Raad van de gemeente Appingedam https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=175926&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=8852906

[6] Kontrolní zprávu lze nalézt na adrese https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/158614 ..

[7] Předběžná zjištění veřejné ochránkyně práv jsou k dispozici na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/158615

[8] Evropské maloobchodní odvětví vhodné pro 21. století https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=CELEX%3A52018DC0219

[9] Praktická příručka pro podporu revitalizace a modernizace odvětví drobného maloobchodu https://op.europa.eu/cs/publication-detail/-/publication/d606c517-4445-11e8-a9f4-01aaa75ed71a1/language-cs

[10] Zpráva o schůzce mezi Komisí a vyšetřovacím týmem veřejného ochránce práv a o kontrole dokumentů Komise.

[11] Právním základem řízení o nesplnění povinnosti je článek 258 SFEU.

[12] Kromě věci Visser zmínil věc C-400-08 Komise v. Španělsko: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-400/08 .

[13] Veřejný ochránce práv se již dříve domníval, že je rozumné, aby Komise počkala na výsledek souvisejícího soudního řízení, než podnikne další kroky v řízení o nesplnění povinnosti: Rozhodnutí ve věcech 1234/2016/EIS, 1241/2016/EIS, 1717/2016/EIS a 1841/2016/EIS https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/80471.

[14] Z kontrolovaných dokumentů vyplývá, že po rozsudku ve věci Visser v roce 2018 Komise opět zahájila činnost. To zahrnovalo pořádání interních schůzek a výměnu názorů s německými orgány v letech 2020 a 2021.

[15] Ve sdělení Komise „Právo EU: lepší výsledky díky lepšímu uplatňování“: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.C_.2017.018.01.0010.01.ENG&toc=OJ%3AC%3A2017%3A018%3ATOC