Souvislosti stížnosti

1. Stěžovatel [1] je novinář pracující pro platformu pro investigativní zpravodajství. V říjnu 2019 požádala Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF) o přístup veřejnosti k dokumentům [2]. Požádala úřad OLAF, aby zveřejnil všechny dokumenty a korespondenci související s vyšetřováním vazeb mezi výrobcem tabákových výrobků Japan Tobacco International (JTI) a rodinným příslušníkem syrského prezidenta.

2. OLAF odmítl zpřístupnit požadované dokumenty. Úřad OLAF tvrdil, že na dokumenty se vztahuje obecná domněnka o nezpřístupnění uznaná judikaturou EU ^[3], podle níž by zpřístupnění dokumentů souvisejících s vyšetřováním úřadu OLAF zásadně ohrozilo cíle jeho vyšetřovacích činností, jakož i jeho rozhodovací proces. OLAF měl za to, že stěžovatel neposkytl žádné jasné skutečnosti, které by naznačovaly existenci převažujícího veřejného zájmu odůvodňujícího zpřístupnění.

3. Stěžovatelka napadla odmítnutí úřadu OLAF potvrzující žádostí.[4] Tvrdila, že existuje převažující veřejný zájem na zveřejnění, zejména proto, že podobná šetření ukázala, že tabákové společnosti podplácely orgány a využívaly válečné zóny k prodeji svých výrobků.

4. OLAF trval na svém rozhodnutí odepřít přístup k dokumentům. Uvedla, že stěžovatel neprokázal existenci převažujícího veřejného zájmu na zpřístupnění požadovaných dokumentů, a tvrdila, že zpřístupnění by narušilo ochranu cílů inspekce, vyšetřování a auditu, jakož i ochranu soukromí a osobních údajů.[5] Zpřístupnění dokumentů by rovněž představovalo riziko pro presumpci neviny osob, jichž se vyšetřování týká. OLAF dodal, že částečný přístup k dokumentům není možný vzhledem k tomu, že na všechny informace v nich obsažené se vztahuje obecná domněnka o nezpřístupnění potvrzená judikaturou EU.

5. Nespokojen s odmítnutím úřadu OLAF zpřístupnit dokumenty se stěžovatel v lednu 2020 obrátil na veřejnou ochránkyni práv.

Šetření

6. Veřejná ochránkyně práv zahájila šetření rozhodnutí úřadu OLAF odepřít veřejnosti přístup k požadovaným dokumentům.

7. S ohledem na obecnou domněnku, že by veřejnosti neměl být umožněn přístup k vyšetřovacímu spisu úřadu OLAF, bylo prvním krokem veřejného ochránce práv požádat úřad OLAF, aby jí předložil závěrečnou zprávu o svém vyšetřování. Veřejný ochránce práv rovněž poskytl úřadu OLAF příležitost předložit další připomínky ke stížnosti (kromě odůvodnění, které již bylo stěžovateli poskytnuto). Veřejný ochránce práv neobdržel od úřadu OLAF žádné další připomínky.

Posouzení veřejného ochránce práv

8. Obecně platí, že při přijímání žádosti o přístup veřejnosti k dokumentům musí orgány EU posoudit každý dokument jednotlivě, aby určily, zda může být (zcela nebo částečně) zpřístupněn. Toto posouzení musí být specifické a individuální, pokud jde o obsah každého dokumentu [6].

9. V projednávané věci se OLAF dovolával obecné domněnky, že přístup veřejnosti k požadovaným dokumentům by byl obzvláště na újmu jeho schopnosti plnit své poslání v oblasti boje proti podvodům ve veřejném zájmu. OLAF tedy dospěl k závěru, aniž posoudil každý dokument jednotlivě, že přístup k dokumentům nelze poskytnout.

10. Soudy EU stanovily, že na dokumenty týkající se vyšetřování úřadu OLAF se může vztahovat obecná domněnka o nezpřístupnění. Obecná domněnka nezpřístupnění umožňuje úřadu OLAF odepřít přístup, aniž by musel dokumenty posuzovat jednotlivě a aniž by musel zvažovat, zda by mohl být poskytnut částečný přístup k jednomu nebo více dokumentům.[7] Obecná domněnka se vztahuje na celý spis vyšetřování úřadu OLAF a soudy EU potvrdily, že se použije jak během vyšetřování, tak po jeho ukončení. Soudy rovněž rozhodly, že ochrana vyšetřování úřadu OLAF se vztahuje i na následná opatření, pokud tato následná opatření probíhají v přiměřené lhůtě.[8] To má příslušným orgánům EU nebo vnitrostátním orgánům poskytnout čas na rozhodnutí o případných opatřeních, která přijmou v návaznosti na doporučení úřadu OLAF.

11. Veřejná ochránkyně práv si je vědoma praktických přínosů uplatňování této domněnky nezveřejnění, kterou Účetní dvůr uznal, že umožňuje určitou proporcionalitu při vyřizování žádostí orgánů o přístup veřejnosti k dokumentům. Uplatnění domněnky nezveřejnění je zároveň možností, nikoli povinností jako takovou.

12. S cílem pomoci určit, zda úřad OLAF v tomto případě správně uplatnil obecnou domněnku, považoval veřejný ochránce práv pro účely tohoto šetření za vhodné nahlédnout do závěrečné zprávy úřadu OLAF [9] o vyšetřování. Závěrečná zpráva je ze dne 24. dubna 2015. Ze zprávy, která má 22 stran, vyplývá, že pouze jeden krátký oddíl na straně 7 je relevantní pro předmět žádosti stěžovatele, a sice možné vazby mezi společnou technologickou iniciativou a Sýrií. Celý soubor však obsahuje tisíce dokumentů.

13. Veřejný ochránce práv proto uznává, že bylo rozumné, aby úřad OLAF v tomto případě uplatnil obecnou domněnku o nezveřejnění na celý vyšetřovací spis.

14. Soudy EU potvrdily, že obecná domněnka nezpřístupnění použitelná na spisy úřadu OLAF může být vyvrácena, pokud existuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění.[10] V tomto případě má veřejný ochránce práv za to, že převažuje veřejný zájem na tom, aby úřad OLAF mohl plnit své poslání. Šetření tedy neodhalilo žádný nesprávný úřední postup OLAF při odepření přístupu k požadovaným dokumentům.

15. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že ačkoli v tomto případě neexistuje žádná právní povinnost zveřejnit jakékoli výňatky ze zprávy úřadu OLAF, stále existuje významný veřejný zájem na tom, aby byla známa vyšetřovací opatření přijatá v souvislosti s výrobci tabákových výrobků a válečnou zónou.

16. Veřejná ochránkyně práv dále konstatuje, že závěrečná zpráva byla vypracována v roce 2015 a příslušný oddíl vychází z informací shromážděných o několik let dříve. Kromě toho Komise již zveřejnila některé informace o této záležitosti v odpovědi na parlamentní otázku z roku 2013 [11].

17. Veřejná ochránkyně práv proto navrhuje, aby úřad OLAF provedl individuální posouzení příslušného oddílu zprávy s cílem určit, zda lze udělit alespoň částečný přístup.

Závěr

Na základě šetření veřejná ochránkyně práv uzavírá tento případ následujícím závěrem:

Šetření neodhalilo žádný nesprávný úřední postup úřadu OLAF při odepření přístupu k požadovaným dokumentům.

Stěžovatel a úřad OLAF budou o tomto rozhodnutí informováni.

Návrhy na zlepšení

Přestože úřad OLAF správně uplatnil obecnou domněnku o nezveřejnění stanovenou právem EU, veřejná ochránkyně práv navrhuje, aby úřad OLAF v tomto případě provedl individuální posouzení příslušného oddílu zprávy s cílem určit, zda lze poskytnout alespoň částečný přístup.

Emily O'Reilly
evropská veřejná ochránkyně práv

Štrasburk, 29. července 2020

[1] Přestože stěžovatelka není občanem EU ani nemá bydliště v členském státě EU, veřejná ochránkyně práv se vzhledem k významu této záležitosti rozhodla tuto stížnost prošetřit na základě své „vlastní iniciativy“.

[2] Podle nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[3] Rozsudek Tribunálu ze dne 26. dubna 2016, Strack v. Komise, T-221/08, bod 162.

[4] Tato možnost je stanovena v čl. 7 odst. 4 nařízení č. 1049/2001.

[5] Tato výjimka je stanovena v čl. 4 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1049/2001.

[6] Rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 13. dubna 2005, Verein für Konsumenteninformation v. Komise, T-2/03, body 69 a násl.

[7] Viz rozsudek Strack uvedený v poznámce pod čarou 3, bod 168.

[8] Rozsudek Tribunálu ze dne 26. května 2016, IMG v. Komise, T‑110/15, bod 35.

[9] Úřad OLAF požádal, aby veřejný ochránce práv s tímto dokumentem nakládal jako s důvěrným.

[10] Viz obdobně rozsudek Soudního dvora ze dne 14. listopadu 2013, LPN a Finsko v. Komise, spojené věci C-514/11 P a C-605/11 P, bod 93.

[11] Viz odpověď Komise ze dne 30. září 2013 na parlamentní otázku E-007681-13: https://www.europarl.europa.eu/sides/getAllAnswers.do?reference=E-2013-007681&language=EN