Skutečnosti předcházející stížnosti

1. Stěžovatel je bývalým poslancem Evropského parlamentu.

2. V roce 2002 stěžovatel během svého mandátu vybral peněžní částku (dále jen "částka") ze svého účtu v belgické bance a předal ji svému účetnímu, který byl zároveň členem politické strany.

3. Dne 22. března 2002 byl účetní zatčen francouzskou policií za překročení hranice do Francie bez vykázání částky, která překračovala částku, kterou mohl volně převážet. Částku zabavily i francouzské orgány.

4. V srpnu 2002 příslušné vnitrostátní orgány zakázaly politickou stranu, k níž patřil účetní stěžovatele.

5. V návaznosti na články v tisku uvádějící, že částka pocházela z účtu stěžovatele a byla mu vyplacena jako příspěvky za jeho činnost poslance Evropského parlamentu, zahájil Evropský parlament řadu řízení s cílem zjistit, zda byly příspěvky vyplacené stěžovateli řádně vynaloženy. V návaznosti na řízení týkající se předsednictva, generálního tajemníka, dalších orgánů Evropského parlamentu a nezávislého auditora byl stěžovatel požádán, aby uhradil určité částky, u nichž nemohl předložit příslušné výkazy výdajů.

6. Stěžovatel vznesl proti úhradě námitku a tvrdil, že nemůže předložit příslušná prohlášení (konkrétně platbu svým parlamentním asistentům) ani vrátit žádnou část částky, pokud francouzské orgány zabavenou částku neuvolní. Odmítli tak však učinit s odůvodněním, že vyšetřování týkající se účetního stěžovatele (a dalších osob) stále probíhá. Kromě toho se vyšetřování týkalo nejen nevykázání částky při překročení hranice, ale také možného členství dotčených osob v teroristické skupině a možného financování terorismu.

7. Evropský parlament nakonec nařídil vrácení částek, jejichž použití stěžovatel nemohl odůvodnit.

8. Stěžovatel se opakovaně snažil získat zpět částku zabavenou francouzskými orgány. Všechny jeho žádosti však byly soudy zamítnuty.

9. Dne 9. prosince 2010 podal stěžovatel u Evropské komise stížnost na porušení právních předpisů proti Francii. V podstatě tvrdil, že Francie porušila své povinnosti vyplývající z unijního práva tím, že částku zabavila na dobu neurčitou. Stěžovatel poukázal na to, že Soudní dvůr rozhodl, že sankce za celní trestné činy musí být přiměřené a nesmí představovat omezení základních svobod.

10. Zabavení částky navíc představovalo porušení Protokolu o výsadách a imunitách Evropských společenství [1], neboť částka legálně náležela stěžovateli při výkonu jeho parlamentního mandátu. Tím, že Francie zbavila stěžovatele částky, jej ve skutečnosti připravila o prostředky nezbytné k výkonu tohoto mandátu. To by navíc znamenalo zásah členského státu do fungování Evropského parlamentu a do činnosti jeho poslanců. Stěžovatel rovněž uvedl, že s ohledem na Lisabonskou smlouvu a přistoupení EU k Evropské úmluvě o lidských právech Francie porušila čl. 6 odst. 1 a 2 úmluvy [2] a článek 1 protokolu 1 k uvedené úmluvě [3].

11. Po několika telefonických kontaktech mezi stěžovatelem a útvary Komise zaslala Komise dne 6. dubna 2011 dopis, v němž potvrdila přijetí korespondence stěžovatele ze dne 9. prosince 2010 a informovala jej, že ji zaevidovala jako stížnost na porušení právních předpisů pod referenčním číslem CHAP(2010)3922.

12. Dne 18. dubna 2011 Komise informovala stěžovatele, že nemůže v jeho případě zasahovat, neboť v souhrnu i) nemá obecnou pravomoc zasahovat do záležitostí soudů členského státu a ii) případ stěžovatele zřejmě nesouvisí s právem EU, a proto podle názoru Komise nepředstavuje porušení Listiny základních práv. Pokud jde o porušení Evropské úmluvy o lidských právech, Komise stěžovateli doporučila obrátit se na Evropský soud pro lidská práva. Pokud jde o protokol o imunitách, doporučil stěžovateli, aby se obrátil na EP jakožto bývalý poslanec EP. Komise ve své odpovědi neuvedla referenční číslo CHAP.

13. Dne 7. června 2011 stěžovatel stanovisko Komise zpochybnil. Uvedl, že Komise porušila své procesní povinnosti, jelikož jeho stížnost na porušení právních předpisů zaevidovala mimo jakoukoli přijatelnou lhůtu. Kromě toho byl dopis Komise ze dne 18. dubna 2011 buď i) rozhodnutím ukončit stížnost na porušení Smlouvy, aniž by mu bylo umožněno předložit připomínky, nebo ii) zrušením jejího předchozího rozhodnutí zaevidovat korespondenci stěžovatele jako stížnost na porušení Smlouvy, neboť neodkazoval na referenční číslo ani na předchozí dopis zaslaný stěžovateli dne 6. dubna 2011. Kromě toho se Komise případem stěžovatele nezabývala s náležitou péčí: Uvedl, že jeho stížnost jasně uvádí případy porušení práva EU, ale Komise je neprošetřila ani ho nepožádala o vysvětlení.

14. Dne 27. července 2011 Komise v dopise neuvádějícím referenční číslo CHAP zopakovala svůj postoj vyjádřený dne 18. dubna 2011.

15. Dne 7. listopadu 2011 podal stěžovatel stížnost evropskému veřejnému ochránci práv.

Předmět šetření

16. Veřejná ochránkyně práv zahájila šetření následujícího tvrzení a tvrzení.

Tvrzení:

Komise řádně nevyřídila stížnost na nesplnění povinnosti z procesního hlediska.

Nárok:

Komise by měla uznat a vysvětlit stěžovateli své procesní vady.

17. Stěžovatel ve svém vyjádření zopakoval své dřívější argumenty, že Komise měla proti Francii zahájit řízení o nesplnění povinnosti. V tomto ohledu odkázal na nedávný rozsudek francouzského Ústavního soudu, který prohlásil články francouzského celního kodexu umožňující zabavení zboží na dobu neurčitou za protiústavní. Stěžovatel se domníval, že se jedná o zásadní prvek, který veřejný ochránce práv musí při projednávání svého případu zohlednit. Z důvodů, které byly stěžovateli vysvětleny dne 14. prosince 2011, se však toto šetření netýká podstaty rozhodnutí Komise nezahájit řízení o nesplnění povinnosti [4]. Veřejný ochránce práv se proto nebude v tomto rozhodnutí zabývat argumenty stěžovatele v tomto ohledu.

Šetření

18. Dne 14. prosince 2011 postoupil veřejný ochránce práv stížnost předsedovi Evropské komise s výzvou k předložení stanoviska. Komise zaslala své stanovisko dne 26. dubna 2012 a dne 2. května 2012 poskytla veřejné ochránkyni práv překlad do francouzštiny.

19. Dne 7. května 2012 požádala veřejná ochránkyně práv stěžovatele, aby předložil své připomínky ke stanovisku Komise. Stěžovatel tak učinil dne 30. května a 28. srpna 2012.

Analýza a závěry veřejného ochránce práv

A. Tvrzení týkající se toho, že Komise řádně nevyřídila stížnost pro nesplnění povinnosti

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

20. Stěžovatel ve své stížnosti veřejnému ochránci práv zopakoval stanovisko uvedené v jeho dopise Komisi ze dne 7. června 2011. Kromě těchto úvah uvedl, že po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost byla posílena práva občanů. Stěžovatel odkázal zejména na čl. 41 odst. 1 Listiny [5] a čl. 17 odst. 1 Evropského kodexu řádné správní praxe jako na ustanovení chránící tato práva [6].

21. Komise ve svém stanovisku uvedla, že zpoždění v registraci dopisu stěžovatele bylo způsobeno složitou povahou vznesených otázek, což vyžadovalo interní konzultace s několika útvary s cílem určit příslušný útvar. Tyto útvary provedly počáteční posouzení s cílem vytvořit vazby s právem Unie, které by podpořilo stanovisko stěžovatele.  Příslušný útvar byl určen dne 5. dubna 2011 a následující den bylo stěžovateli zasláno potvrzení o přijetí.

22. Příslušný útvar poté musel stížnost řádně analyzovat. Poté, co byl učiněn závěr ve věci samé, byla připravena odpověď, která byla stěžovateli zaslána dne 18. dubna 2011. Dopis výslovně odkazoval na korespondenci stěžovatele. Neměla však číslo CHAP, neboť analýza neprokázala žádné porušení unijního práva. Komise uvedla, že odkazy na CHAP jsou uvedeny pouze v případech souvisejících s porušením unijního práva.

23. Komise měla za to, že stěžovatel měl příležitost odpovědět na její argumenty, a ve skutečnosti tak učinila dne 7. června 2011. Komise znovu pečlivě analyzovala jeho tvrzení. Ve své odpovědi ze dne 27. července 2011 Komise odkázala na oba jeho dopisy a uvedla jejich předmět a data. Při této příležitosti dospěla Komise ke stejnému závěru jako dříve a měla za to, že jelikož stěžovatel nepředložil žádné další skutečnosti, které by mohly odůvodnit zahájení řízení o nesplnění povinnosti. V důsledku toho byl jeho případ uzavřen. Dne 16. prosince 2011 zaslala Komise stěžovateli dopis, v němž potvrdila uzavření případu CHAP.

24. Stěžovatel ve svém vyjádření zdůraznil, že Komise při registraci jeho stížnosti porušila své procesní povinnosti. Trvalo také jeden rok, než bylo přijato konečné rozhodnutí ve věci samé. Podle názoru stěžovatele názor Komise ukazuje, že nerozlišovala mezi procedurálním řešením jeho stížnosti na porušení právních předpisů a věcným posouzením argumentů obsažených v této stížnosti. Za prvé se nezdá, že by Komise řádně zohlednila argumenty a důkazy stěžovatele. Zadruhé jej Komise vyzvala, aby využil opravných prostředků dostupných na vnitrostátní úrovni, přičemž ignorovala jasné prohlášení obsažené v jeho stížnosti pro nesplnění povinnosti, že je již všechny vyčerpal.

Posouzení veřejného ochránce práv

25. Veřejný ochránce práv nejprve poukazuje na to, že jeho přezkum se bude týkat dvou procesních aspektů, a to i) doby, kterou Komise potřebuje k zaslání potvrzení o přijetí, a ii) procesního řešení případu Komisí po jeho registraci.

Pokud jde o potvrzení o přijetí

26. Veřejná ochránkyně práv bere na vědomí, že Komisi trvalo čtyři měsíce, než dne 6. dubna 2011 potvrdila přijetí dopisu stěžovatele ze dne 9. prosince 2010.

27. Za prvé je třeba poznamenat, že podle prvního odstavce bodu 4 sdělení Komise z roku 2002 o vztazích se stěžovateli, platného v té době [7], byla Komise povinna do patnácti dnů potvrdit přijetí korespondence stěžovatele. Jedná se o automatické správní opatření, které je rovněž stanoveno v článku 14 Evropského kodexu řádné správní praxe a které nevyžaduje žádné posouzení podstaty věci. Argumenty Komise zcela nevysvětlují, proč nezaslala takové potvrzení včas.

28. Za druhé, bod 3 sdělení Komise z roku 2002 poskytuje generálnímu sekretariátu Komise patnáct kalendářních dnů po jeho obdržení, aby konzultoval příslušné útvary v případě pochybností o povaze korespondence, a poskytuje útvarům patnáct pracovních dnů na odpověď [8].

29. Čtyři měsíce zjevně nejsou přiměřenou lhůtou pro to, aby unijní orgán pouze provedl, podle vlastních slov Komise, předběžné posouzení toho, zda se případ potenciálně týká práva Unie. Vysvětlení Komise v tomto ohledu, a sice že povaha stížnosti byla taková, že její útvary potřebovaly téměř čtyři měsíce na to, aby ověřily, zda souvisí s unijním právem, či nikoli, není přesvědčivé. Řádná správa by navíc vyžadovala, aby Komise konzultovala všechny potenciálně zúčastněné útvary současně, a nikoli postupně.

30. V každém případě třetí odstavec bodu 3 sdělení Komise z roku 2002 stanoví, že korespondence se automaticky zaeviduje jako stížnost pro porušení právních předpisů, pokud konzultované útvary neodpoví do patnácti pracovních dnů od oslovení. V projednávané věci tomu tak zjevně nebylo.

31. Veřejný ochránce práv se proto domnívá, že Komise zjevně ignorovala lhůtu pro zaslání potvrzení o přijetí stanovenou ve sdělení z roku 2002 a v Evropském kodexu řádné správní praxe. Tím uvedl stěžovatele do téměř čtyřměsíční nejistoty, pokud jde o vyřizování jeho korespondence. Jedná se o případ nesprávného úředního postupu.

Pokud jde o vyřizování stížnosti na porušení právních předpisů

32. Dne 6. dubna 2011 jej Komise poté, co mu bohužel trvalo čtyři měsíce, než posoudil dopis stěžovatele ze dne 9. prosince 2010, informovala, že uvedený dopis byl zaregistrován jako stížnost na nesplnění povinnosti CHAP(2010)3922. Jakmile Komise rozhodla, že dopis stěžovatele představuje stížnost na porušení právních předpisů, měla postupovat konzistentně a podle bodu 4 druhého pododstavce svého sdělení z roku 2002 [9] měla ve veškeré korespondenci se stěžovatelem uvést číslo stížnosti, tj. registrační číslo CHAP. Následný dopis Komise stěžovateli ze dne 18. dubna 2011 tak však neučinil.

33. Vysvětlení Komise, podle jejího názoru, že odkaz na CHAP se používá pouze u stížností, které se týkají práva EU, je matoucí a neopodstatněné. Podle bodu 3 sdělení z roku 2002 nejsou dopisy obsahující stížnosti, které zjevně nespadají do oblasti působnosti unijního práva, evidovány jako stížnosti na porušení práva, a proto neobdrží registrační čísla CHAP. Útvary Komise však již dopis posoudily a zaevidovaly jako stížnost na nesplnění povinnosti s číslem CHAP. Komise již nemohla legálně přijmout označení CHAP zpět z jakéhokoli důvodu.

34. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že dne 6. dubna 2011 zahájila Komise na případ stěžovatele zvláštní postup, a aby byla důsledná, měla se řídit plánovaným postupem v plném rozsahu. To zahrnovalo nutnost přiznat mu v plném rozsahu procesní práva, která jsou nedílnou součástí tohoto řízení, zejména právo být informován o záměru Komise uzavřít případ a podle bodu 10 sdělení [10] mít čtyři týdny na to, aby se k němu vyjádřil. Jinými slovy, jakmile je dopis zaregistrován jako stížnost na porušení právních předpisů, použije se zvláštní postup se zvláštními zárukami pro stěžovatele, bez ohledu na konečný závěr ve věci samé.

35. Dopis Komise stěžovateli ze dne 18. dubna 2011 nejenže neuvádí registrační číslo CHAP, ale odkazuje na stížnost stěžovatele na porušení právních předpisů jako na prostý „dopis“, který byl přidělen zpracovateli případu „k odpovědi“. Odpověď nijak neodkazuje na možnost stěžovatele předložit ve lhůtě čtyř týdnů připomínky na podporu svých názorů proti záměru Komise případ uzavřít. Odpověď Komise ve skutečnosti nevypadá jako "dopis o záměru uzavřít případ"pro účely prvního odstavce bodu 10 sdělení z roku 2002, ale spíše se zdá, že uvádí, že se Komise již rozhodla nepodniknout žádné kroky.

36. Skutečnost, že stěžovatel nakonec předložil připomínky k postoji Komise, je důkazem jeho pečlivosti a povědomí o jeho vlastních právech v rámci řízení o nesplnění povinnosti. Nenahrazuje však skutečnost, že Komise výslovně nevyzvala stěžovatele, aby předložil své připomínky, jak byla povinna učinit.

37. Kromě toho, i když stěžovatel na tuto otázku upozornil ve svém dopise ze dne 7. června 2011, Komise nevyužila příležitosti k nápravě selhání. Ve své odpovědi ze dne 27. července 2011 nadále odkazovala na „dopisy“ stěžovatele a neuváděla žádné registrační číslo CHAP ani na vyřizování „dopisů“ jako stížnosti na porušení právních předpisů. Dopis Komise ze dne 27. července 2011 je ve skutečnosti pouze shrnutím její předchozí odpovědi ze dne 18. dubna 2011.

38. Teprve 16. prosince 2011, po zahájení šetření veřejného ochránce práv, zaslala Komise stěžovateli dopis, v němž uvedla registrační číslo CHAP a jeho dopisy jako stížnost na porušení práva [11]. Nicméně i v tomto okamžiku jsou vysvětlení Komise poněkud tajemná a zdá se, že jejich cílem je dát najevo, že ve skutečnosti vždy řešila případ stěžovatele jako stížnost na porušení práva. Komise doslova uvedla, že dodatečné připomínky stěžovatele ze dne 7. června 2011 nezměnily jeho předchozí závěry ze dne 27. července 2011, což je logicky a chronologicky nemožné. Kromě toho Komise informovala stěžovatele, že jeho řízení o nesplnění povinnosti bylo uzavřeno, ale neuvedla datum, kdy sbor komisařů, jediný orgán oprávněný přijímat konečná rozhodnutí týkající se stížností na nesplnění povinnosti, mohl toto rozhodnutí přijmout.

39. Veřejný ochránce práv proto dospěl k závěru, že se Komise nevypořádala se stížností stěžovatele na porušení právních předpisů, jakmile byla jako taková zaregistrována, v souladu s postupem stanoveným ve sdělení z roku 2002. Jedná se o druhý případ nesprávného úředního postupu.

40. Nakonec veřejná ochránkyně práv s politováním konstatuje, že místo toho, aby uznala své nesprávné procesní postupy a omluvila se za ně stěžovateli, omezila se Komise na předložení nepřesvědčivých a protichůdných vysvětlení. Tato obranná pozice plná popírání zdaleka nedosahuje dobrého administrativního chování.

B. Závěry

Na základě svého šetření této stížnosti ji veřejný ochránce práv uzavírá těmito kritickými připomínkami:

Komise nedodržela lhůtu pro zaslání potvrzení o přijetí stanovenou ve sdělení z roku 2002 a v Evropském kodexu řádné správní praxe. Jedná se o první případ nesprávného úředního postupu.

Komise se nevypořádala se stížností stěžovatele na porušení právních předpisů, jakmile byla jako taková zaregistrována v souladu s postupem stanoveným ve sdělení z roku 2002. Jedná se o druhý případ nesprávného úředního postupu.

Stěžovatel a Evropská komise budou o tomto rozhodnutí informováni.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Ve Štrasburku dne 27. listopadu 2012.

---

[1] Protokol ze dne 8. dubna 1965, který stanoví: „Poslanci Parlamentu nesmějí být vyšetřováni, zadrženi nebo stíháni pro své názory nebo hlasování při výkonu své funkce.“

[2] "1. Při rozhodování o svých občanských právech a povinnostech nebo o jakémkoli trestním obvinění proti němu má každý právo, aby jeho věc byla spravedlivě a veřejně projednána v přiměřené lhůtě nezávislým a nestranným soudem zřízeným zákonem. Rozsudek se vynáší veřejně, ale tisk a veřejnost mohou být z celého procesu nebo jeho části vyloučeny v zájmu morálky, veřejného pořádku nebo národní bezpečnosti v demokratické společnosti, pokud to vyžadují zájmy mladistvých nebo ochrana soukromého života stran, nebo v rozsahu nezbytně nutném podle názoru soudu za zvláštních okolností, kdy by zveřejnění poškodilo zájmy spravedlnosti.

2. Každý, kdo je obviněn z trestného činu, je považován za nevinného, dokud není prokázána jeho vina podle zákona.“

[3] "Každá fyzická nebo právnická osoba má právo pokojně užívat svůj majetek. Nikdo nesmí být zbaven svého majetku, s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek stanovených zákonem a obecnými zásadami mezinárodního práva.“

[4] Stěžovatel ve své stížnosti rovněž uvedl, že Komise nezahájila řízení o nesplnění povinnosti proti Francii, a požadoval, aby Komise takové řízení zahájila. Dne 14. prosince 2012 však veřejný ochránce práv stěžovatele informoval, že neshledal důvody pro zahájení šetření těchto aspektů vzhledem k tomu, že vysvětlení Komise pro její rozhodnutí neprošetřit skutečnosti se jevila jako přiměřená a odůvodněná.

[5] „Každý má právo na to, aby jeho záležitosti byly orgány, institucemi a jinými subjekty Unie řešeny nestranně, spravedlivě a v přiměřené lhůtě.“

[6] "Úředník zajistí, aby rozhodnutí o každé žádosti nebo stížnosti podané orgánu bylo přijato v přiměřené lhůtě, neprodleně a v každém případě nejpozději do dvou měsíců ode dne obdržení."

[7] Sdělení Komise Evropskému parlamentu a evropskému veřejnému ochránci práv o vztazích se stěžovatelem v případě porušení práva Společenství (KOM/2002/0141 v konečném znění), Úř. věst. 2002, C 244, 10/10/2002, s. 5.

[8] V novém sdělení Komise o vztazích se stěžovateli (KOM/2012/0154 v konečném znění), které nahradilo sdělení z roku 2002, je obecnou zásadou týkající se registrace, že „[s] výhradou výjimek uvedených v bodě 3 [které již existovaly podle sdělení z roku 2002] Komise zaregistruje korespondenci jako stížnost podle údajů jejího autora, jak vyplývají z korespondence“.

[9] "[S]pisové číslo stížnosti ... musí být uvedeno ve všech korespondencích".

[10] „Pokud nenastanou výjimečné okolnosti vyžadující naléhavá opatření a pokud má útvar Komise v úmyslu navrhnout, aby v souvislosti se stížností nebyly podniknuty žádné další kroky, uvědomí o tom stěžovatele předem dopisem, v němž uvede důvody, na jejichž základě navrhuje případ uzavřít, a vyzve stěžovatele, aby ve lhůtě čtyř týdnů předložil případné připomínky.“

[11] Z toho rovněž vyplývá, že tvrzení Komise, podle jejího názoru, že v předchozí korespondenci nepoužila číslo CHAP, protože stížnost se netýkala práva EU, bylo chybné.