Souvislosti stížnosti

1. Stěžovatel, francouzská nevládní organizace, podepsal dne 1. prosince 2008 s Evropskou komisí grantovou dohodu ^[1]. Dohoda se týkala projektu udržitelného rozvoje v odvětví zemědělství v Demokratické republice Kongo. Poté, co byl projekt v roce 2013 ukončen, auditor určený v grantové dohodě přezkoumal výdaje projektu. Nebyly zjištěny žádné nezpůsobilé náklady.

2. V září 2014 však delegace EU v Kinshase (dále jen „delegace“) požádala stěžovatele, aby předložil všechny dokumenty související s projektem pro účely studie zbytkových chyb, kterou pro Komisi prováděli jiní auditoři. Auditoři předložili v únoru 2015 zprávu, v níž dospěli k závěru, že nezpůsobilé náklady projektu činily 27 173 EUR.

3. V září 2015 požádala delegace stěžovatele o dodatečné informace o výdajích, které auditoři považovali za problematické. Na základě vlastního posouzení dospěla delegace k závěru, že nezpůsobilé náklady činily 13 107 EUR. Tato částka podle delegace odpovídala výdajům vynaloženým nikoli samotným příjemcem, ale smluvním partnerem příjemce, a sice starostou města Butembo.

4. Dne 16. listopadu 2015 předložil stěžovatel svá stanoviska k dotčené částce. Vysvětlila, že tyto výdaje byly vynaloženy starostou města Butembo v rámci smlouvy o partnerství podepsané se stěžovatelem za účelem spolufinancování výstavby oblasti vykládky na trhu Kitulu v Butembu.

5. Navzdory výměnám mezi stěžovatelem a delegací, které trvaly téměř dva a půl roku, se stěžovatel stále domníval, že delegace neodůvodnila své zjištění, že existují nezpůsobilé náklady ve výši 13 107 EUR. Rovněž shledala, že odpovědi delegace jsou nedostatečné a opožděné. Stěžovatel uvedl, že to prokazuje, že se spisem bylo špatně zacházeno. Dne 4. května 2018 se obrátila na veřejnou ochránkyni práv.

Šetření

6. Veřejná ochránkyně práv zahájila šetření hmotněprávních a procesních obav stěžovatele.

7. V průběhu šetření obdržel veřejný ochránce práv stanoviska Komise (Generální ředitelství pro mezinárodní spolupráci a rozvoj – GŘ DEVCO) ke stížnosti a následně připomínky stěžovatele v reakci na odpověď Komise. Vyšetřovací tým veřejné ochránkyně práv zkontroloval spis Komise týkající se tohoto případu a vypracoval inspekční zprávu. Stěžovatel předložil své připomínky ke zprávě o kontrole.

8. V průběhu tohoto šetření stěžovatel informoval veřejného ochránce práv, že Komise spornou částku započetla částkou, která měla být stěžovateli vyplacena v rámci jiného projektu ^[2].

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

9. Stěžovatel popisuje dohodu s obcí Butembo (dále jen „obec“) jako partnerství veřejného a soukromého sektoru pro výstavbu oblasti vykládky na trhu v Kitulu v Butembu. Po několika kontaktech se zástupci obce uzavřeli smlouvu o „spolufinancování“. Podle této smlouvy provedl stěžovatel stavební práce ve výši 64 000 USD, zatímco obec souhlasila s využitím svých vlastních služeb a odborných znalostí k provedení prací ve výši 26 000 USD. Město vystavilo stěžovateli fakturu na tuto částku ve výši 26 000 USD ^[3].

10. Stěžovatel tvrdí, že tyto výdaje jsou způsobilé, neboť byly předmětem „spolufinancování“ mezi stěžovatelem a obcí. Zásada „spolufinancování“ je v oblasti grantů EU dobře známa, uvádí stěžovatel. Jedná se o akci nebo projekt, který je financován nejméně dvěma stranami. To rovněž stanoví Praktická příručka GŘ DEVCO pro postupy zadávání zakázek v oblasti vnější činnosti EU (PRAG)^[4]. V tomto případě byly náklady na akci rozděleny mezi stěžovatele a starostu města Butembo a příspěvky obou stran by měly být pokryty grantem.

11. Stěžovatel dále uvádí, že příspěvek nebyl „v naturáliích“^[5], neboť obec investovala do infrastruktury, která nebyla k dispozici před podpisem smlouvy o spolufinancování ^[6]. Příspěvek obce podle smlouvy byl pro projekt nepostradatelný.

12. Pokud jde o použitý postup, stěžovatel tvrdí, že došlo ke značným zpožděním, že delegace nikdy řádně nevysvětlila nezpůsobilost dotčených výdajů a že stěžovatel nikdy neobdržel zápis z telefonní konference, která se konala se zástupci delegace dne 26. listopadu 2015.

13. Komise uvádí, že dotčené výdaje nejsou způsobilé z následujících důvodů: za prvé, způsobilými náklady jsou pouze výdaje vzniklé stěžovateli a jeho „partnerům“ podle grantové dohody ^[7]. Za „partnery“ se považují pouze osoby výslovně uvedené v grantové dohodě ^[8].

14. Za druhé, smlouva mezi stěžovatelem a obcí se nepovažuje za „dohodu o spolufinancování“. Zásada spolufinancování znamená, že náklady na projekt jsou rozděleny mezi Komisi a příjemce. Komise proto uhradí pouze část nákladů na akci, zatímco příjemce (nebo třetí strana) musí uhradit zbývající částku ^[9].

15. Zatřetí částka, kterou stěžovatel zaplatil za tuto akci, byla nulová, jak je uvedeno na příslušné faktuře. Jinými slovy, stěžovatel nikdy neuhradil městu žádnou platbu výměnou za práci, kterou město provedlo. Příspěvky ve formě věcného plnění navíc nebyly podle předmětné grantové dohody možné ^[10].

16. Pokud jde o provedené audity, Komise uvádí, že prvním auditem bylo ověření výdajů. Naproti tomu studie zbytkových chyb vychází z metodiky vypracované na základě doporučení Evropského účetního dvora. Jeho cílem je identifikovat chyby, které nebyly zjištěny při předchozích ověřeních.

17. V průběhu šetření veřejného ochránce práv Komise zjistila chybu ve výpočtu ve prospěch stěžovatele, takže požadovaná částka byla snížena z 13 107 EUR na 8 511 EUR ^[11].

18. Pokud jde o řízení, Komise uvádí, že stěžovateli opakovaně poskytla možnost předložit důkazy dokládající způsobilost dotčených výdajů. Stěžovatel tak neučinil. Kromě toho Komise zkoumala různé způsoby, jak by výdaje mohly být v zásadě odůvodněné (například jako spolufinancování nebo jako věcný příspěvek). V daném případě se však neuplatnila žádná z různých alternativ.

19. Komise potvrdila, že nejsou k dispozici žádné zápisy z konferenčního hovoru ze dne 26. listopadu 2015.

20. Komise odmítla upustit od navrácení podpory s ohledem na zásadu proporcionality ^[12]. Pokud by Komise upustila od vymáhání, vytvořila by precedens, který by ovlivnil její pověst, vyslal nesprávný signál hospodářským subjektům na trhu a podpořil praktiky, které nejsou v souladu s pravidly. Pokud jde o skutečnost, že stěžovatelem je nevládní organizace, Komise uvedla, že musí zajistit rovné zacházení s příjemci bez ohledu na jejich status a že v každém případě je většina grantových smluv GŘ DEVCO uzavírána s nevládními organizacemi.

21. V neposlední řadě Komise uvedla, že při vyhlášení výzvy k předkládání návrhů vždy pořádá informační schůzku zaměřenou na pokyny pro žadatele a na způsobilost nákladů. Příjemce grantu může navíc během provádění akce vždy klást otázky.

Posouzení veřejného ochránce práv

22. Veřejná ochránkyně práv oceňuje, že grantové dohody a související pravidla mohou být složité a někdy matoucí. Vítá proto skutečnost, že Komise pořádá informační schůzky se zvláštním zaměřením na pokyny pro žadatele a způsobilost nákladů. Zdůrazňuje rovněž, že je důležité, aby zaměstnanci Komise byli k dispozici pro zodpovězení otázek příjemců při provádění projektu.

23. Veřejná ochránkyně práv rovněž vítá skutečnost, že Komise v průběhu svého šetření snížila částku, která má být navrácena, poté, co byla zjištěna chyba ve výpočtu.

24. Celkově se veřejný ochránce práv v tomto případě domnívá, že Komise poskytla přiměřené a přesvědčivé vysvětlení pro své rozhodnutí o zpětném získání dotyčné částky ^[13]. Toto rozhodnutí je nejen právně správné, ale také spravedlivé. Dotčená částka neměla být v první řadě označována jako „náklad“, neboť byla vynaložena třetí osobou, a nikoli stěžovatelem. Tato třetí strana není podle grantové dohody považována za partnera příjemce. Grantová dohoda v tomto ohledu jasně stanoví, že způsobilé jsou pouze výdaje příjemce a jeho partnerů ^[14].

25. Grantová dohoda navíc výslovně vylučovala „věcné“ příspěvky ^[15].

26. Pokud jde o „spolufinancování“, z tohoto šetření jasně vyplynulo, že stěžovatel nesprávně pochopil jeho význam: „spolufinancováním“ se rozumí sdílení nákladů mezi Komisí a příjemcem, a nikoli mezi příjemcem a třetí stranou.

27. Veřejný ochránce práv rovněž konstatuje, že rozhodnutí provést druhý audit ^[16] bylo odůvodněné. První auditor, kterého příjemce sám vybral v souladu se svými povinnostmi vyplývajícími z grantové dohody, provedl ověření výdajů, které mělo omezený rozsah. Účelem druhého auditu, založeného na specifické metodice, bylo zjistit zbytkové chyby.

28. Pokud jde o postup, veřejná ochránkyně práv se domnívá, že se Komise snažila být nápomocná a opakovaně stěžovateli vysvětlovat, proč tuto částku nelze považovat za způsobilý výdaj podle žádného ze stávajících pravidel.

29. Ačkoli může být politováníhodné, že výměny mezi oběma stranami probíhaly po dlouhou dobu, čímž se prodloužila nejistota ohledně inkasního příkazu, veřejný ochránce práv se domnívá, že to lze částečně přičíst žádostem stěžovatele o vysvětlení. Pokud jde o skutečnost, že neexistuje žádný zápis z telefonní konference mezi stěžovatelem a delegací, stěžovatel přesvědčivě netvrdil, že by jakýkoli takový zápis změnil závěr veřejného ochránce práv v tomto případě.

30. Za okolností daného případu považuje veřejný ochránce práv odmítnutí Komise upustit od zpětného získání částek s ohledem na zásadu proporcionality za přiměřené.

Závěr

Na základě šetření veřejná ochránkyně práv uzavírá tento případ následujícím závěrem:

Nedošlo k nesprávnému úřednímu postupu ze strany Evropské komise.

Stěžovatel a Evropská komise budou o tomto rozhodnutí informováni.

 

Emily O'Reillyová

Evropský veřejný ochránce práv

Štrasburk, 25. září 2019

 

 

[1] Grantová dohoda DCI-FOOD/2008/164-562 s názvem „Podpora udržitelného rozvoje zemědělských odvětví na severovýchodě provincie Severní Kivu“(ve francouzštině „Appui au développement durable des filières agricoles du nord-est de la province du Nord Kivu“)

[2] Viz článek 102 nařízení (EU, Euratom) č. 966/2012, kterým se stanoví finanční pravidla o souhrnném rozpočtu Unie (verze z roku 2018) [https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32012R0966]

[3] Tato částka byla zaevidována v účetních knihách stěžovatele ve dvou položkách, jedna ve výši 6 939 EUR (9 000 USD) a druhá ve výši 13 107 EUR (17 000 USD), neboť tyto dvě výdaje patřily do dvou různých rozpočtových položek. Stěžovatel uvádí, že auditoři považovali částku 13 107 EUR za nezpůsobilý výdaj, zatímco ohledně částky 6 939 EUR neměli žádné námitky. Stěžovatel tvrdí, že je to nekonzistentní (viz poznámka pod čarou 13 níže).

[4] "Le bénéficiaire contribue au cofinancement de l'action soit par ses propres ressources (autofinancement) soit par les revenus générés de l'action soit par des contributions [financières ou en nature] fournies par des tiers. [...] Le bénéficiaire doit déclarer le cofinancement effectivement apporté dans le rapport final. À ce stade, le ou les bénéficiaire(s) peuvent remplacer toute contribution planifiée provenant de ses propres ressources par des contributions financières de tiers» [Anglicky: Spolufinancování může mít podobu vlastních zdrojů příjemce (samofinancování), příjmů z akce a příspěvků třetích stran. [...] Příjemce musí uvést spolufinancování skutečně poskytnuté v závěrečné zprávě. Příjemce (příjemci) může (mohou) v tomto okamžiku nahradit jakýkoli plánovaný příspěvek z vlastních zdrojů finančními příspěvky třetích stran]. Zdá se, že stěžovatel cituje verzi PRAG z roku 2018, přestože se na dotčenou grantovou dohodu vztahovala verze z roku 2007.

[5] Podle stěžovatele jsou „věcné“ příspěvky nepeněžními zdroji, které jsou dány k dispozici zdarma.

[6] Město vybudovalo určitou infrastrukturu k renovaci dotčených trhů na vlastní náklady. Tato infrastruktura byla stěžovateli zpřístupněna.

[7] Článek 1.3 obecných podmínek grantové dohody stanoví, že „les partenaires participent 'à la mise en œuvre de l'Action, et les coûts qu´ils encourent sont éligibles au même titre que ceux encourus par le Bénéficiaire“. [V angličtině: „partneři se podílejí na provádění akce a náklady, které jim vzniknou, jsou způsobilé na stejném základě jako náklady vynaložené příjemcem“.]

[8] Podle čl. 1 odst. 3 grantové dohody „příjemce jedná sám nebo v partnerství s jednou nebo více nevládními organizacemi jiných subjektů uvedených v popisu akce“[zvýraznění doplněno]. Příjemce musí rovněž uzavřít „dohodu o partnerství“ se svými partnery a předložit ji Komisi. Uzavře-li příjemce během provádění grantové dohody dohodu s jinou stranou, musí být tato dohoda zpřístupněna Komisi. Komise ověří způsobilost této strany před tím, než ji bude možné přidat k akci jako „partnera“ prostřednictvím dodatku ke grantové dohodě.

[9] Spolufinancování může pocházet z vlastních zdrojů příjemce (samofinancování) nebo z finančních či věcných příspěvků třetích stran. Jinými slovy, třetí strana může převzít podíl příjemce na spolufinancování (nebo jinými slovy poskytnout finanční příspěvek). Příspěvek na spolufinancování se však podle grantové dohody nepovažuje za „náklad“.

[10] Článek 14.5 grantové dohody stanoví: „[...] veškeré věcné příspěvky, které musí být uvedeny samostatně v příloze III, nepředstavují skutečné výdaje a nejsou způsobilými náklady. Příspěvky ve formě věcného plnění nelze považovat za spolufinancování příjemcem“.

[11] Podle Komise skutečnost, že určitá částka představuje nezpůsobilý výdaj, automaticky neznamená, že musí být vrácena tatáž částka. Při určování částky, která má být získána zpět, je rovněž třeba vzít v úvahu maximální výši způsobilých nákladů, celkovou vyplacenou částku a míru financování EU.

[12] V souladu s článkem 91 nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 1268/2012 ze dne 29.

října 2012 o prováděcích pravidlech k nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 966/2012

Parlament a Rada, kterým se stanoví finanční pravidla pro souhrnný rozpočet Unie

(Úř. věst. L 362, 31.12.2012, s. 1), „[s]chvalující osoba může upustit od inkasa celé zjištěné částky nebo její části.

částka obdržená pouze v těchto případech: ... c) je-li vymáhání v rozporu se zásadou

přiměřenost.

... Schvalující osoba [...] použije tato kritéria [...]: a) skutečnosti, s ohledem na

závažnost nesrovnalosti, která vedla ke stanovení pohledávky (podvod, opakované porušení předpisů,

úmysl, píle, dobrá víra, zjevný omyl)

[...] schvalující osoba [...] může rovněž zohlednit tato dodatečná kritéria: ... b) o

hospodářské a sociální škody, které by byly způsobeny, pokud by dluh byl vymáhán v plné výši.“

[13] Komise objasnila, že z 26 000 USD, jimiž přispěl starosta města Butembo, vykázal příjemce jako související s projektem a ve své finanční zprávě pouze výše uvedenou částku ve výši 13 107 EUR. Z tohoto důvodu se Komise snažila tuto částku získat zpět.

[14] Viz výše uvedený článek 1.3 obecných podmínek grantové dohody.

[15] Viz čl. 4 odst. 5 obecných podmínek grantové dohody. Komise uvedla, že považovat určitý výdaj za „věcný“ příspěvek je v zásadě jediným prostředkem, kterým lze výdaj, který nevznikl ani příjemci, ani jeho partnerům, považovat za způsobilý podle grantové dohody. To však nebylo v projednávané věci použitelné.

[16] Podle čl. 6 odst. 2 obecných podmínek grantové dohody mají Komise, Účetní dvůr a Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF) právo provést úplný audit do sedmi let od vyplacení grantu příjemci.