Тематичен документ [i]

А. Въведение

В настоящия документ се описва ролята на проверките по собствена инициатива (ПОИ) в работата на Европейския омбудсман (ЕО). Правното основание за ОИИ е установено в член 228 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС). Това оправомощава омбудсмана да провежда разследвания, за които намира основания не само въз основа на жалби, но и по собствена инициатива.

Начинът, по който омбудсманът упражнява правомощията си за провеждане на ОИИ, е ключов въпрос за начина, по който тя използва мандата си, за да помогне за разкриването на случаи на лошо администриране в институциите на ЕС. Правната рамка, уреждаща дейностите на ИО, оставя широка свобода на преценка относно начина на упражняване на това правомощие. ДФЕС включва безсрочната разпоредба, че Омбудсманът провежда ОИИ, „за които [тя] намира основания“. Уставът на Европейския омбудсман уточнява, че омбудсманът, „по своя инициатива или вследствие на подадена жалба, извършва всички проверки, които [тя] счита за основателни, за да изясни всяко съмнение за лошо администриране в дейността на институциите и органите на Общността“.

От процедурна гледна точка разпоредбите за прилагане на ИО предвиждат, че „[п]роцедурите, приложими за разследванията, започнати вследствие на жалба, се прилагат, доколкото са от значение, за [ПОИ]“.

Б. Исторически контекст

Традиционно ИО използва правомощието за провеждане на ОИИ в два основни случая. Първо, да се разследват твърденията за лошо администриране, направени в жалби, които не отговарят на всички условия за допустимост, като например жалби, подадени от т.нар. неоправомощени жалбоподатели (лица, които не са граждани на съответната държава, или лица, които не пребивават в нея). Такива ОИИ по същество се разглеждат като жалби. Второ, да отвори OII след получаване на редица жалби по същия въпрос. Тези ОИИ имат за цел да помогнат да се разкрие дали има системни проблеми, които пораждат проблема, и ако има такива, да се намери общо решение.

ИО също така, макар и по-рядко, използва OII, за да започне разследване въз основа на анонимно подадени материали. OII се използват и като структура за провеждане на посещения в агенциите на ЕС с цел насърчаване на добрата администрация и споделяне на най-добри практики.

В. Неотдавна: „стратегически проучвания“

Акцентът върху ОИИ в работата на Европейския омбудсман се засили след приемането на стратегията „Към 2019 г.“ под ръководството на Емили О'Райли. Проактивното определяне на области от стратегическо значение чрез ОИИ е основен стълб в стратегията на ИО за постигане на по-голямо въздействие, като действа като двигател на промяната в ключови области, свързани с качеството на работата на институциите на ЕС.

„Стратегическите разследвания“ обикновено се провеждат по въпроси от значителен обществен интерес, по които ИО има уникален принос и по които има вероятност да постигнем промяна. Те дават възможност на ИО да разследва проблеми, които изглеждат системни в институциите на ЕС, и да насърчава положителното развитие в ключови области като управлението на ЕС, овластяването на гражданите и основните права.

За да допълни стратегическите проучвания, ИО може също така да стартира „стратегически инициативи“[1], при които разглежда важни теми, без да започва проучване. Целта е да се насърчи администрацията на ЕС да бъде възможно най-открита, отговорна, етична и отзивчива към гражданите. Стратегическите инициативи обикновено са под формата на писмо до ръководителя на въпросната институция. Те дават възможност на ИО да повдига важни въпроси, без да е необходимо да започва официално разследване и/или да твърди, че е налице лошо администриране. При стартирането на стратегическа инициатива ИО може също така да отбележи, че може да обмисли отварянето на ОИИ по въпроса на по-късен етап, ако отговорът на институцията на нейните предложения не е задоволителен.

D. Защо OIIs?

Правомощието за провеждане на ОИИ е едно от ключовите разграничения между ролята на ИО и тази на други органи, участващи в надзора на дейностите на институциите на ЕС, по-специално на Съда на ЕС.

Може да се твърди, че по-широкото използване на ОИИ от страна на ИО има значителни предимства за насърчаване на добрата администрация. Преди всичко ОИИ дават възможност на ИО да се съсредоточи върху въпроси от стратегическо значение в своята работа. Стремежът към идентифициране и разрешаване на потенциални системни проблеми в администрацията на ЕС следва като цяло да доведе до ползи за широката общественост и да увеличи въздействието на работата на ИО. Освен това ОИИ позволяват на ИО да привлича общественото внимание към въпроси от значителен обществен интерес и по този начин да излага административните политики и практики на обществен дебат. Те също така дават възможност на ИО да реагира бързо на външни събития, ако е необходимо. Тъй като много от стратегическите разследвания на Европейския омбудсман получиха голямо обществено внимание, по-широкото използване на ОИИ също допринесе за повишаване на осведомеността относно принципите на добра администрация и направи Европейския омбудсман, като механизъм за правна защита, по-видим. Всичко това следва да помогне на ИО да изпълни мандата си за възможно най-ефективно разкриване на случаи на лошо администриране в институциите на ЕС.

Значително предимство на правомощието на ОИИ е, че то позволява на омбудсмана да разследва важни проблеми, които може никога да не бъдат повдигнати чрез жалби. Това може да се дължи на трудности при подаването на жалби от засегнатите лица (напр. уязвими групи) или на липсата на концентрирани интереси, които да разглеждат конкретни дейности на институциите на ЕС. OII следва, от една страна, да спомагат за предотвратяване на бъдещи жалби чрез решаване на потенциални проблеми по системен начин. Те обаче могат да доведат и до по-голям обществен контрол и жалби в бъдеще чрез повишаване на осведомеността за Европейския омбудсман в области, в които традиционно не се получават много жалби.

Жалби и OII: Постигане на правилния баланс

Омбудсманите обикновено се представят на свой ред като i) средство за правна защита за лица, които изпитват проблеми с публичната администрация, и ii) пазител, който насърчава системното подобряване на стандарта на администрацията.

На равнището на ЕС основното право на подаване на жалба до омбудсмана, съдържащо се в член 43 от Хартата на основните права, съчетано с факта, че ИО е създаден като част от раздела относно гражданството съгласно ДФЕС, води до поставянето на силен акцент върху ролята на индивидуалните правни средства за защита.

Европейският парламент обаче напълно приветства и подкрепи подхода на ИО за по-широко използване на ОИИ за справяне със системните проблеми в администрацията на ЕС [2].

В същото време, при липсата на жалба (която по самото си естество спомага за легитимирането на решение за разследване по даден въпрос), са необходими специални усилия, за да се обясни защо ИО избира да преследва ОИИ.

ИО обаче трябва да продължи да защитава правата на гражданите и да предлага извънсъдебни средства за решаване на проблеми с администрацията на ЕС. Следователно централната функция на ИО ще продължи да бъде извършването на стотици проверки всяка година, чрез които ИО разрешава спорове във връзка с плащания по проекти на ЕС, получава документи, нарушава права и отстранява несправедливости, понесени от отделни жалбоподатели. Фактът, че ИО обикновено не отваря повече от няколко големи ОИИ годишно, може да се разглежда като начин да се търси правилният баланс между двойните функции.

Каквато и да е движещата сила за разследване, остава фактът, че веднъж отворено, то е разследване на ЕО. Основаните на жалби запитвания и OII не трябва да се разглеждат като двоични опции. И двете служат за разкриване на лошо управление и за подобряване на администрацията на ЕС. Проверката може да започне и въз основа на жалба, която може да бъде продължена само по собствена инициатива на омбудсмана, ако жалбоподателят реши да оттегли първоначалната жалба. Обхватът на проверката, основана на жалби, би могъл да бъде разширен, така че да включва и други елементи, които биха могли да доведат до разкриване на лошо администриране по собствена инициатива на омбудсмана. Това изглежда се потвърждава от текста на член 228 от ДФЕС, в който се посочва, че омбудсманът провежда разследвания, за които намира основания не само въз основа на жалби, но и по собствена инициатива.  

Д. Приложение

Правна рамка, уреждаща ОИИ:

Член 228 от ДФЕС: „В съответствие със своите функции омбудсманът провежда разследвания, за които счита, че са основателни, по своя собствена инициатива или въз основа на подадени до него жалби […]“.

Член 3, параграф 1 от Устава на Европейския омбудсман: „Омбудсманът, по своя собствена инициатива или вследствие на подадена жалба, извършва всички проверки, които счита за основателни, за да изясни всяко съмнение за лошо администриране в дейността на институциите и органите на Общността.“

Член 8 от Разпоредбите за прилагане на Европейския омбудсман: „Омбудсманът провежда разследвания по собствена инициатива, за които намери основания. Процедурите, приложими за разследванията, започнати вследствие на жалба, се прилагат, доколкото са от значение, за разследванията по собствена инициатива.“

[1] Списък на стратегическите инициативи може да бъде намерен тук: http://www.ombudsman.europa.eu/en/activities/strategicinitiatives.faces.

[2] Вж. напр. http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P8-TA-2016-0062&language=EN&ring=A8-2016-0020

[i] Настоящият документ беше изготвен от Отдела за стратегически разследвания и финализиран на 20 септември 2017 г.