# Възлагане на обществени поръчки
- Автор: Европейски омбудсман
- Дата: 2017-10-09T00:00+02:00[Europe/Paris]
- [URL](https://www.ombudsman.europa.eu/bg/thematic-paper/bg/84477)
---
Тематичен документ[\[i\]](#_edn1){#_ednref1}

А. Въведение
------------

Институциите и органите на ЕС използват „покани за участие в търгове", за да вземат решения относно разпределението на финансирането за проекти по програми на ЕС, както и за закупуване на услуги, строителни работи и стоки за вътрешни цели. Институциите и органите на ЕС също така наблюдават тръжните процедури, провеждани от външни участници, отговарящи за програмите на ЕС, т.е. непряко управлявани от институциите или органите на ЕС[\[1\]](#_ftn1){#_ftnref1}. Това важи с особена сила за външната дейност на ЕС.

Както е посочено в първия доклад на ЕС за борбата с корупцията[\[2\],](#_ftn2){#_ftnref2} обществените поръчки са област, изложена на значителен риск от корупция поради размера на съответните финансови потоци. Ето защо почтеността при управлението на обществените поръчки е от съществено значение за поддържане на доверието на гражданите в дейностите на институциите на ЕС.

Европейският омбудсман (ЕО) е единственият контролен орган извън правната система за икономически оператори, които считат, че са били третирани несправедливо от институциите на ЕС. Някои от въпросите, които редовно се повдигат в жалбите до Омбудсмана, включват предполагаемо неравно третиране на оферентите, появата на конфликти на интереси, засягащи лицата, натоварени с оценяването на офертите, и недостатъци по отношение на прозрачността.

В настоящия документ се разглежда ролята на икономическия оператор в жалбите, свързани с търгове, с **акцент върху етапа на възлагане.** В него са очертани **правната рамка** , **„омбудсманът"** [\[3\]](#_ftn3){#_ftnref3} и **приносът на икономическия оператор в тази област**.

Б. Правна рамка и „омбудсман"
-----------------------------

### Правна рамка

В областта на обществените поръчки институциите на ЕС трябва да спазват съответните разпоредби на Договорите, общите принципи на правото на ЕС и Хартата на основните права. За институциите на ЕС, финансирани от общия бюджет, правилата за възлагане на обществени поръчки са определени във Финансовия регламент на ЕС и в допълнителен делегиран регламент[\[4\].](#_ftn4){#_ftnref4} Европейската централна банка и Европейската инвестиционна банка са извън обхвата на Финансовия регламент и прилагат свои собствени правила за възлагане[на обществени поръчки \[5\].](#_ftn5){#_ftnref5}

Общите **принципи на обществените поръчки** са **равно третиране** на оферентите, **прозрачност** , **пропорционалност** и **недискриминация .** От институциите и органите на ЕС се изисква също така да гарантират **широка конкуренция** и да прилагат принципа на **добро финансово управление**, което предполага ефикасни и ефективни публични разходи.

### Омбудсманът

Между 2008 г. и 2016 г. ИО е издал около 70 решения по жалби, свързани с обществени поръчки. По-голямата част от тези решения (38 случая) са свързани с дейности по възлагане на обществени поръчки извън ЕС, в които често участват делегации на ЕС. Много жалби се основават на твърдението, че съответната институция не е спазила принципите на ЕС за възлагане на обществени поръчки, както е посочено във Финансовия регламент; някои се отнасяха до правото на достъп до документи; а други се отнасят до потенциални нарушения на принципите на добра администрация, като например задължението за разясняване на решенията и „правото на изслушване".

ЕО счита, че институциите и органите на ЕС трябва не само да прилагат подходящи стандарти при прякото управление на процедурите за възлагане на обществени поръчки, но и да гарантират правилното управление на средствата на ЕС, изразходвани в държави извън ЕС, особено в държави, в които принципите на правовата държава може да не са толкова напреднали[\[6\].](#_ftn6){#_ftnref6}

Ако жалбите включват доказателства за потенциално неверни декларации и/или съмнение за измама, ИО е длъжен да уведоми Европейската служба за борба с измамите (OLAF)[\[7\].](#_ftn7){#_ftnref7}

#### 1. Равно третиране и недискриминация на оферентите

ИО е разгледал различни жалби относно определянето и тълкуването на критериите, определени в поканите за представяне на оферти. Публичните органи могат да **използват различни критерии** при оценката на офертите, обикновено за определяне на разходите и техническите спецификации, но също така и по отношение на социалните и екологичните стандарти. Те разполагат и с широка свобода на преценка при определянето **на тежестта, която придават** на всеки критерий. **Принципът на равно третиране** означава, че **оферентите трябва да имат еднакви условия на конкуренция** както **при формулирането на своите оферти,** **така и по отношение на начина, по който техните оферти се оценяват** от възлагащия орган[\[8\]](#_ftn8){#_ftnref8}.

Принципът на равно третиране се прилага по отношение на **информацията, предоставяна на потенциалните оференти.** По дело 277/2008/IP ЕО посочи, че „основно*е несъвместимо с \[принципите на равно третиране и недискриминация\] да се предоставя на потенциалните оференти конкретна и привилегирована информация относно публична покана за участие в търг преди публикуването на тази покана за участие в търг."* [\[9\]](#_ftn9){#_ftnref9} Принципът на равно третиране не възпрепятства комисията за оценка да поиска разяснения относно дадена оферта, ако стане очевидно, че това е необходимо [\[10\]](#_ftn10){#_ftnref10}.

#### 2. Предотвратяване на конфликти на интереси и поява на конфликти на интереси

По дело 491/2007/PB ИО подчерта, че задължението за равно третиране „е*взаимосвързано с необходимостта да се гарантира, че тръжната процедура се провежда по обективен и безпристрастен начин, без, наред с другото, никакви конфликти на интереси".*

Случаите на ИО, свързани с предполагаеми конфликти на интереси, се отнасят предимно до експерти и членове на комисии за подбор за публични търгове или процедури за набиране на персонал. Като общо правило ИО е пояснил, че институциите и органите на ЕС са длъжни да предотвратяват конфликти на интереси и да предприемат действия за преодоляване на всяко подозрение или поява на такива конфликти.**Институциите или органите на ЕС следва да действат незабавно,** когато има твърдения за евентуален конфликт на интереси. Институциите и органите на ЕС също така имат задължението да водят регистър на своя анализ на предполагаеми конфликти на интереси, за да бъдат в състояние да защитават своите решения (51/2011/AN ).

Конкретните примери, основани на случаи, в които ИО е установил или би могъл да установи очевиден конфликт на интереси, включват:

* делегация на ЕС (или друга институция или орган на ЕС), позволяваща на дружество да участва в публичен търг, за който един от неговите служители е съдействал при изготвянето на техническото задание, без доказателство, че участието на експерта в предишните етапи на проекта не представлява нелоялна конкуренция (1005/2011/MMN)[\[11\];](#_ftn11){#_ftnref11}
* комисия за оценка, която оценява офертите в рамките на процедура за възлагане на обществена поръчка, като използва технически съветник, който е работил за някои или за всички оференти, включени в предварителния списък (642/2008/MMN)[\[12\].](#_ftn12){#_ftnref12}

#### 3. Осигуряване на конкуренция

Осигуряването на възможно най-широка конкуренция в тръжните процедури не само гарантира принципа на свободно движение на стоки и услуги, но и позволява на институциите на ЕС да получат най-доброто съотношение между качество и цена. По дело 491/2007/PB ИО отбеляза, че отправянето на покана за представяне на предложения при особено тесни условия оставя възлагащия орган отворен за обвинения, че умишлено ограничава броя на оферентите[\[13\].](#_ftn13){#_ftnref13}

#### 4. Прозрачност

Принципът на прозрачност има за цел да предотврати всякакъв риск от фаворизиране или произвол от страна на възлагащия орган. Това означава, че условията и правилата на процедурата за възлагане трябва да бъдат обяснени по ясен, точен и недвусмислен начин в обявлението за поръчката или в спецификациите.

ЕО започна проучвания относно **прозрачността на критериите за подбор** и **последователността на тръжната документация,** като отбеляза, че „добра***административна практика в тръжните процедури е администрацията да определя ясно и недвусмислено условията, на които кандидатите трябва да отговарят"*** (920/2010/VIK).

ИО също така насърчи институциите и органите на ЕС да **разкрият имената** **на оценителите** на офертите, които организират. Тя също така предложи**преди назначаването на лица в комисия за оценка на обществените поръчки възлагащият орган да получи тяхното съгласие за оповестяване на имената им**(1874/2013/MG и 393/2015/MDC).

ИО обаче приема, че принципът на прозрачност не обхваща публикуването на имената и информацията за губещите оференти, тъй като това би могло да накърни техните търговски интереси.

#### 5. Други принципи, произтичащи от правото на добра администрация

**Задължение за мотивиране на решенията:** по дело 2573/2007/VIK ЕО е счел, че „независимо*от широкото право на преценка, предоставено на съответната администрация, неуспелият оферент има право да получи информация за причините, поради които неговата оферта е била отхвърлена. Това право е израз на задължението на администрацията да мотивира решенията си във всяка административна процедура, която би могла да засегне неблагоприятно дадено лице."*

**Право на изслушване:** по дело OI/3/2008/FOR относно системата на Комисията за ранно предупреждение (СРП)[\[14\]](#_ftn14){#_ftnref14} ИО предложи „Комисията***да гарантира, че прилага настоящото решение относно СРП по начин, който на практика зачита основните права на изслушване и искане за преразглеждане на решение за включване на дадено лице в СРП."***

В. Ролята на омбудсмана в жалбите във връзка с възлагането на обществени поръчки
--------------------------------------------------------------------------------

### Обхват на проверката на омбудсмана

При разглеждането на етапите на процедура за възлагане на обществена поръчка ИО проверява дали институцията е спазила правилата и принципите, уреждащи обществените поръчки, както и принципите на добра администрация като цяло.

ИО признава, че **избирателните** **комисии разполагат с** **широка** **свобода на преценка** (150/2015/DK, 3345/2008/TS, 1983/2011/AN, 1091/2012/AN). ИО също така признава, че институцията или органът, изготвящ поканата за участие в търг, има право на преценка при определянето на целта на поканата и условията, които счита за необходими за постигането на тази цел. ИО може да провери дали прилаганите условия „съответстват*на основните принципи, установени във Финансовия регламент, или дали очевидно са налице нарушения на тези принципи"*(491/2007/PB).

Когато дадена институция на ЕС отговаря за наблюдението на тръжна процедура, ИО обикновено проверява дали институцията е положила достатъчно грижа и старание, за да гарантира спазването на приложимите правила (2400/2006/JF, 3112/2007/MF).

ИО може да оцени законосъобразността на тълкуването на тръжната документация от страна на институцията (2400/2012/ANA). По случай 178/2014/AN ЕО стигна до заключението, че *„решението на институцията да запази липсата на възражения срещу изключването на офертата на жалбоподателя се основава на неправилен от правна гледна точка прочит на тръжните документи"*и представлява лошо управление.

### Възможни възпиращи ефекти

Възможно е много проблеми да не бъдат докладвани на ИО (или на съдилищата), тъй като участващите лица или организации се опасяват, че това може да окаже отрицателно въздействие върху шансовете им да осигурят бъдещи договори с ЕС. Европейската сметна палата сравни броя на делата на Общия съд, свързани с обществени поръчки, с броя на решенията за възлагане, публикувани от институциите и органите на ЕС в Електронния ежедневник за обществени поръчки (TED) [\[15\].](#_ftn15){#_ftnref15} Тя установи, че само 1 % от процедурите за възлагане на обществени поръчки, провеждани от институциите и органите на ЕС, са били предмет на съдебни производства в Общия съд на ЕС. Това е по-ниско, отколкото на национално равнище, където между 2 и 12 % от процедурите за възлагане на обществени поръчки са довели до „процедури за преглед"[\[16\].](#_ftn16){#_ftnref16}

### Възможни средства за правна защита за жалбоподателите

В своя специален доклад относно обществените поръчки, публикуван през 2016 г.[\[17\]](#_ftn17){#_ftnref17} Европейската сметна палата установи, че от 60 решения, взети от ИО между 2008 г. и 2015 г., 30 случая са приключени с констатация, че не е налице лошо администриране, 8 случая са приключени с решение, а 20 случая са довели до констатация за лошо администриране[\[18\].](#_ftn18){#_ftnref18} В повечето случаи, когато предложените решения са били приети от институциите, те или са довели до това съответната институция да предостави информация на жалбоподателя, или да даде обяснение за причините за решението си по дадено предложение за търг.

За ИО може да е трудно да осигури ефективна правна защита за жалбоподателите по жалби във връзка с обществени поръчки. Често такива случаи се приключват, като ИО отправя препоръки и предложения за подобрения към институциите. Правилата за обществените поръчки обикновено предвиждат период на изчакване от 10---15 дни между решението за възлагане на договор и сключването на договора. Това се прави, за да се даде време за решаване на всички проблеми, с които се сблъскват неуспелите оференти. За оферти, които водят до подаване на жалба до ЕО, възлагащият орган не спира възлагането на поръчката. Тъй като жалбоподателят трябва първо да изрази загрижеността си пред институцията на ЕС, преди да подаде жалба до ИО, към момента, в който ИО вземе решение, договорът вече ще е бил възложен на друг оферент и вероятно цялата тръжна процедура ще е приключила.

Когато дадена тръжна процедура не е проведена правилно и/или справедливо, **най-значителното отрицателно въздействие е, че участниците в търга са лишени от финансиране,** което биха получили, ако договорът им беше възложен. Тъй като **изготвянето на предложение за тръжна процедура може да включва разходи** , това е друга област с потенциално отрицателно финансово въздействие за кандидатите в оферти, които не се провеждат правилно и/или справедливо[\[19\].](#_ftn19){#_ftnref19}В съответствие с принципите на добра администрация институцията следва да компенсира всяка загуба, понесена от което и да е лице в резултат на неправомерни или несправедливи действия от страна на тази институция. В случаите на възлагане на обществени поръчки обаче размерът на съответните средства означава, че институциите като цяло не са склонни да предоставят правна защита, като доброволно предлагат обезщетение (1983/2011/AN, 1005/2011/MMN, 2400/2012/ANA).

ЕО счита, че не следва да бъде толкова трудно да се осигури компенсация за разходите, направени при подготовката на оферта, когато тръжната процедура е проведена неправилно и несправедливо. В един случай съответната институция е възстановила разходите, направени от жалбоподател, който е участвал в процедура за възлагане на обществена поръчка, проведена неправомерно и несправедливо (дело 3000/2009/JF).

[\[1\]](#_ftnref1){#_ftn1} В случай на програми под пряко управление Комисията е „възлагащият орган". В случай на програми при непряко управление Комисията поверява изпълнението на бюджета на държавите/организациите партньори и упражнява надзор върху тях.

[\[2\]](#_ftnref2){#_ftn2} Доклад на Комисията до Съвета и Европейския парламент --- Доклад на ЕС за борбата с корупцията, Брюксел, 3.2.2014 г., COM(2014) 38 final: [https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/e-library/documents/policies/organized-crime-and-human-trafficking/Corruption/docs/acr_2014_en.pdf](https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/e-library/documents/policies/organized-crime-and-human-trafficking/corruption/docs/acr_2014_en.pdf)

[\[3\]](#_ftnref3){#_ftn3} Терминът „омбудсман" се отнася до обичайния подход или мислене на Европейския омбудсман по конкретен въпрос, както е посочено в предишни доклади и решения на Европейския омбудсман. Омбудсманът представлява набор от етични норми, които според Европейския омбудсман следва да се спазват от публичната администрация на ЕС.

[\[4\]](#_ftnref4){#_ftn4} Дял V от Регламент (ЕС, Евратом) No 966/2012 относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза („Финансовия регламент"), и Делегиран регламент (ЕС, Евратом) No 1268/2012 на Комисията от 29 октомври 2012 г. относно правилата за прилагане на Регламент (ЕС, Евратом) No 966/2012.

[\[5\]](#_ftnref5){#_ftn5} Решение на ЕЦБ от 3 юли 2007 г. за определяне на правилата за възлагане на обществени поръчки (ЕЦБ/2007/5) и „Ръководство на ЕИБ за възлагане на обществени поръчки за услуги, доставки и строителство от ЕИБ за нейна собствена сметка" (2016 г.).

[\[6\]](#_ftnref6){#_ftn6} По дело 178/2014/AN ИО стигна до заключението, че „лошото **управление на* ЕИБ в този случай рискува да постави под въпрос не само собствената репутация на ЕИБ, но и ангажимента на Съюза за укрепване на принципите на правовата държава в Босна и Херцеговина".*

[\[7\]](#_ftnref7){#_ftn7} Член 4.2 от Устава на ЕО.

[\[8\]](#_ftnref8){#_ftn8} Вж. дело 1137/2005/ID. „По-конкретно*това означава, че а) критериите за възлагане няма да предоставят на възлагащия орган неограничена свобода на избор по отношение на възлагането на поръчката и б) когато се оценяват офертите, критериите за възлагане трябва да се прилагат обективно и еднакво за всички оференти*".

[\[9\]](#_ftnref9){#_ftn9} Вж. също дело 546/2007/JMA.

[\[10\]](#_ftnref10){#_ftn10} По дело 3222/2005/IP ИО счете, че макар комисията*за оценка „да не е задължена да поиска разяснения по всеки въпрос, който може да е неясен в офертата, със сигурност би било злоупотреба с правото ѝ на преценка и следователно случай на лошо администриране, ако комисията за оценка не поиска разяснения по въпрос, който очевидно е неясен и който може да се окаже *решаващ* за приемането или отхвърлянето на оферта."*

[\[11\]](#_ftnref11){#_ftn11} В този случай офертата е възложена на съответното дружество (чийто служител е съдействал при изготвянето на техническото задание).

[\[12\]](#_ftnref12){#_ftn12} „Омбудсманът*счита, че член на комисия за оценка или наблюдател на процедура за оценка на оферти, който е работил или понастоящем работи за някой от оферентите, може да се счита най-малкото за лице с очевиден конфликт на интереси." По отношение на* високоспециализираните области ИО счита, че „ако*Комисията е задължена да избере експерт, който има връзки с някои от оферентите, Комисията ще трябва да положи специални усилия, за да гарантира, че работата на експерта не е неправомерно засегната от конфликт на интереси. Например тя ще трябва да гарантира, че самоличността на оферентите остава скрита от експерта при разглеждането на офертите."*

[\[13\]](#_ftnref13){#_ftn13} *„Ако съответната комисия за оценка впоследствие тълкува широко това условие \[...\], то не само дискриминира онези, които поради горепосочената причина не са приложили, но и нарушава целта за осигуряване на възможно най-широка конкуренция."*

[\[14\]](#_ftnref14){#_ftn14} Системата за ранно предупреждение (СРП) на Комисията е компютризирана информационна система, която има за цел да идентифицира "заплахите"за финансовите интереси и репутацията на ЕС. През 2016 г. тя беше заменена със „Система за ранно откриване и отстраняване".

[\[15\]](#_ftnref15){#_ftn15} Европейска сметна палата, Специален доклад, „Институциите на ЕС могат да направят повече за улесняване на достъпа до своите обществени поръчки" (2016 г.), стр. 44.

[\[16\]](#_ftnref16){#_ftn16} Жалби, подадени пред национален орган за преразглеждане, административен или съдебен. Източник: Работен документ на службите на Комисията SWD(2014) 262 final от 1 август 2014 г., стр. 26.

[\[17\]](#_ftnref17){#_ftn17} Европейска сметна палата, Специален доклад, „Институциите на ЕС могат да направят повече за улесняване на достъпа до своите обществени поръчки" (2016 г.), стр. 46. За 5 от 20 случая на лошо администриране вече не беше възможно да се намери решение. В 5 други случая институцията е отхвърлила предложеното решение.

[\[18\]](#_ftnref18){#_ftn18} Освен това едно дело е приключено, тъй като е било предмет на производство от Общия съд, а друго дело е било оттеглено от жалбоподателя.

[\[19\]](#_ftnref19){#_ftn19} Например, когато е налице лошо управление, но жалбоподателят не може да докаже, че то със сигурност би било избрано, ако съответната институция беше обработила правилно тръжната процедура.

[\[i\]](#_ednref1){#_edn1} Изготвянето на настоящия документ беше ръководено от отдел „Стратегически разследвания" и приключи на 5 септември 2017 г.