Ролята на омбудсмана в съвременните парламентарни демокрации
- 18 ноември 2015
Емили О'Райли

Добър ден,

Радвам се, че откривам този семинар по най-важния въпрос и след седмица, когато омбудсманите и други защитници на универсалните човешки ценности са призовани да играят нашата роля в справянето с многобройните предизвикателства, пред които е изправена Европа днес.

Искам да започна, като изкажа съболезнованията си на жертвите и семействата на загиналите при нападенията в Париж и да изразя дълбокото си желание всички наши лидери да намерят смелостта, мъдростта и човечността да намерят начин да преодолеят тези кризи и да помогнат не само на тези от нас в Европа, но и на многото хора извън нашите граници, чийто живот е разрушен от насилие, бедност и терор.

Много съм благодарна на Европейския парламент, и по-специално на неговия отдел за предприсъединителни действия, за организирането на днешната важна среща в сътрудничество с моя кабинет. Омбудсманите на присъединяващите се страни са членове на Мрежата на европейските омбудсмани и за мен е особено удоволствие да се срещна по този повод с Вас, омбудсманите и членовете на Парламента, и да Ви приветствам с добре дошли.

Осъзнавам и предизвикателствата, пред които много от вас се изправиха в последно време с продължаващата миграционна криза. С право признахте, че решението не е в границите на никоя конкретна страна, но също така смело изиграхте ролята си в опитите да гарантирате зачитането на човешките права на онези, които или се опитват да влязат във вашите страни и да останат, или преминават по пътя към друга страна. Това не е лесна задача и аз признавам конкретните предизвикателства, пред които сте изправени. Тази криза показа пукнатини във всички наши демокрации и ако сме мъдри, можем да използваме този опит, за да извлечем поуки за бъдещите си практики.

Каква е ролята на омбудсмана в парламентарната демокрация? Има много отговори, но за мен най-простото е, че омбудсманът играе роля, подобна на тази, която някога играеше малка пееща птица, канарче, във въглищните мини отдавна. Канарчето е изпратено в мината, за да се провери дали е безопасно, за да се види, че въздухът, който миньорите ще дишат, е здравословен въздух.

И това е, което правят омбудсманите. Те проверяват здравето на демокрацията, като проверяват въздуха на администрацията. Те проверяват, за да видят, че законите се спазват, но също така и че хората се третират справедливо, че администрацията е справедлива, етична и отговорна. И тъй като идеята за омбудсман е разработена за първи път в Швеция преди повече от 200 години, тя се превърна в толкова жизненоважен показател за добре функционираща демокрация, че Европейският съюз превръща съществуването на институция от типа на омбудсмана в един от критериите за членство.

Съгласно критериите от Копенхаген и програмите на ЕС за подпомагане на разширяването омбудсманът се счита за основна институция, която гарантира демокрацията, принципите на правовата държава и защитата на правата на човека. Това само по себе си е дълбоко признание за неговата стойност в съвременната демокрация.

Демокрацията, както добре знаете, не е статично нещо и никога не може да се приема за даденост. Тя трябва постоянно да бъде подхранвана и защитавана и това е вярно, независимо дали говорим на европейско или национално ниво, за страните-членки на ЕС или за онези страни, които тепърва ще станат страни-членки.

Здравите демокрации имат система на взаимозависимост и взаимоограничаване на изпълнително, законодателно и съдебно равнище и всяка от тях играе своята уникална и жизненоважна роля в този демократичен баланс.

Наред с тази система е и омбудсманът — допълнителен, но неконкурентен слой за отчетност, който проверява дали системата работи в полза на гражданите. Ролята на омбудсмана е да позволи на тези, които създават законите, и на тези, които ги прилагат, да знаят как тези закони действително се чувстват на практика за хората.

Чрез нашите жалби можем да забележим всички недостатъци и несправедливости и като ги подчертаваме и правим препоръки как те могат да бъдат коригирани, ние по същество подобряваме качеството на демократичния живот на държавата.

Нашата ключова и незаменима сила се крие във факта, че сме независими и отделени от другите клонове на държавата. Но не е достатъчно нашата независимост да е заложена в устава или в конституцията. Самите хора трябва да чувстват, че сме независими, че решенията, които вземаме, не се влияят от натиска на администрацията и че могат да ни се доверят, че сме справедливи и безпристрастни, дори и другите да не са били.

Омбудсманът е безполезен, ако не е истински независим омбудсман. И това означава, че не само омбудсманите трябва да вземат безпристрастни решения, но също така трябва да им бъдат предоставени ресурси, за да изпълняват ефикасна и ефективна длъжност, и не трябва да се страхуват от репресии или освобождаване от длъжност, ако дадено решение или поредица от решения не удовлетворяват тези, които са на власт.

В добре функциониращите демокрации омбудсманът, народът, парламентът и администрацията трябва да формират основен кръг на доверие. Хората трябва да имат доверие на омбудсмана, а администрацията трябва да има доверие на омбудсмана. От своя страна омбудсманът трябва да се довери на администрацията да приеме нейните препоръки в повечето случаи и ако не, трябва да се довери на парламента за подкрепа. Ако това доверие бъде нарушено в която и да е част от този кръг, омбудсманът не може да функционира както трябва.

А един добре функциониращ омбудсман също така позволява на хората да знаят какво трябва да очакват от една демократична държава. Те следва да знаят, че имат право на открита и справедлива публична администрация, да знаят как се вземат политически решения и защо. Те имат право да знаят кой се опитва да повлияе на вземането на решения. И те имат право на обезщетение. Публична администрация, която не се основава на тези принципи, не е добра публична администрация.

Но докато ние като омбудсман може да имаме много силно чувство за това какво означава да бъдем справедливи, какво означава да бъдем отворени, какво означава да бъдем наистина отговорни, може да бъде много трудна работа да се уверим, че администрацията споделя това разбиране. Преводът на тези фини думи в действителни административни актове невинаги протича гладко, но именно задачата на омбудсмана е да спомогне за развитието на това споделено съзнание и да даде възможност на администрацията да прави нещата не защото съдилищата или омбудсманът са ѝ казали да направи това, а защото тя инстинктивно, без колебание знае, че това е правилното нещо. Ето защо разработването от омбудсманите на кодекси за добри практики е толкова важно за успеха на нашата работа.

Но това не може да се случи за една нощ. Може да отнеме много, много години, за да се промени културата и да се промени мисленето и много от вас тук в тази зала ще оценят истината за това. Да, можем да получим индивидуални препоръки, но ако не постигнем културна промяна, никога няма да успеем да създадем наистина ориентирана към гражданите и отговорна администрация.

Всеки ден, в качеството си на омбудсман на ЕС, се изправям пред това предизвикателство. Благодарен съм, че публичната администрация на ЕС като цяло е с много висок стандарт, но това не означава, че в институциите или в държавите членки има споделено разбиране по въпроси като прозрачност, етика, откритост, защита на данните, отчетност.

Съществува различна чувствителност — често поради исторически причини — сред държавите членки по отношение на достойнствата на прозрачността и откритото законотворчество и това означава, че постигането на висок и споделен стандарт може да бъде предизвикателство. Но не е невъзможно.

Нещата се развиват с течение на времето и нивото на прозрачност в големите институции на ЕС в момента би било немислимо преди 20 години или дори преди десет години. В най-новия документ на ЕС за търговската политика например прозрачността вече е основна ценност, докато в последния почти не се споменава.

Миналата седмица ми беше напомнено за значителната опозиция, която имаше преди две десетилетия дори срещу създаването на службата на Европейския омбудсман, но сега тя се разглежда просто като нормална, стандартна част от една добре функционираща администрация и въпреки че понякога изпитваме разногласия с институциите, считам, че кръгът на доверие, за който говорих по-рано, е налице и Европейският парламент изигра огромна роля, за да гарантира това.

Така че тези от вас, които биха могли да се борят със собствените си администрации, може дори понякога да се отчайват или да поставят под въпрос стойността на работата, която вършите, моля, вземете положително послание от това, което току-що казах. Фокусираната, етична и усърдна работа ще доведе до промяна, може би не днес или утре, но с течение на времето ще видите големия принос, който една служба на омбудсмана може да направи, и силата, която имате като отделни омбудсмани, за да постигнете голяма и положителна промяна във вашите държави.

Предполагам, че през последните месеци, тъй като сте се опитали да проверите определено поведение от страна на някои агенции, попадащи в обхвата на вашата компетентност, във връзка с третирането на бежанците и мигрантите, някои от вас може да са почувствали, че намесата ви е била ограничена или малка. Но повярвайте ми, когато казвам, че това, което сте направили, има значение, защото ще се основава на други интервенции и други промени с течение на времето, докато в крайна сметка, да се надяваме, вече няма да се налага да правите определени препоръки, защото доброто поведение ще бъде автоматично.

А в трудни времена винаги е полезно да се обърнете към колегите си омбудсмани в Мрежата или другаде за съвет или просто да ги изслушате. Като ирландски омбудсман получих голяма подкрепа и полезни съвети от моите колеги омбудсмани в цяла Европа и бих Ви насърчил да се свържете с мен.

Правим това заедно в Мрежата от дълго време, но сега се опитвам да направя съвместната ни работа още по-полезна и по-динамична и да се подкрепяме взаимно по още по-конкретни начини.

Обхватът на работата на Европейския омбудсман и на националния омбудсман е различен, но основните принципи за обслужване на гражданите остават същите.

Това означава, че където можем да работим заедно, трябва да го направим. Съществуват много общи въпроси, които засягат както ЕС, така и националните администрации и които изискват контрол от страна на Омбудсмана и на двете равнища.

Моята служба и Европейската мрежа на омбудсманите вече работиха заедно за провеждане на паралелно разследване на условията, при които мигрантите, които не са приети за убежище в ЕС, се връщат в родните си страни.

Мрежата проучи дали основните права на тези народи се спазват на национално равнище. Моята служба провери как Frontex, граничната агенция на ЕС, отстоява тези права в ежедневната си работа, а няколко колеги разгледаха положението в собствените си държави.

Успехът на това първо съвместно усилие ме насърчи да потърся други области, в които бихме могли да работим заедно на равнището на ЕС, и по този начин придава още по-голяма тежест на нашата индивидуална работа в името на всички граждани, на които служим.

Искаме хората да кажат: „Те работят при тези високи стандарти в тази страна, защо това не е така в моята страна?“.

Това също е добър момент да се отбележи, че работата на омбудсмана никога не е приключила.

Никога няма момент, в който можем да седнем и да се отпуснем и да кажем, че сме достигнали върха на това, което можем да постигнем. Не само защото демокрацията е крехка, но и защото административният фон, на който работим, непрекъснато се променя.

Да дам един пример: В момента разглеждам неофициални преговори по законите на ЕС. Те се наричат "триалози". Те по същество са преговори между Европейската комисия, Европейския парламент и държавите членки за ускоряване на законотворчеството, така че законодателството да бъде договорено рано, например след едно парламентарно четене.

Това означава, че законодателната машина е по-бърза и по-ефективна. Трябва само да погледнем на големия обем закони, излизащи от ЕС в разгара на финансовата криза, за да видим това и да го приемем като положително.

Но тази скорост повдигна въпроси дали процесът е достатъчно прозрачен и дали това е точно този въпрос, който разглеждам. Но това е скорошен проблем. Бързото проследяване се случи едва през последните години и за моите предшественици това или изобщо не беше проблем, или в най-добрия случай едва започваше да привлича истинското внимание на гражданското общество.

Моето разследване на прозрачността на преговорите по предложеното търговско споразумение между ЕС и САЩ, ТПТИ, естествено също беше продукт на настоящите политически и икономически обстоятелства. Имаше сериозна загриженост за начина, по който се водят преговорите между Вашингтон и Брюксел. Това, заедно с това, което моята служба вече беше чула от няколко заинтересовани страни, ме подтикна да започна разследването.

След това проучване и много работа на Европейския парламент и гражданското общество резултатът е, че Европейската комисия стана много по-активна по отношение на публикуването на документи, свързани с ТПТИ. Считам, че може да има още по-голяма откритост по отношение на лобирането във връзка с ТПТИ, но си струва да се отбележи, че е постигнат реален напредък. Миналия месец, например, както казах по-рано, новият търговски документ на Комисията посочи прозрачността като един от трите стълба на стратегията. Това беше за първи път.

Преди да приключа, искам да направя някои забележки въз основа на 12-те ми години като омбудсман в Ирландия и в ЕС. Основното е, че за да бъде ефективен, омбудсманът никога не трябва да вярва, че има ограничени правомощия, просто защото препоръките по принцип не са задължителни по дефиниция.

Омбудсманът по-скоро има големи правомощия, с които потенциално разполага. Силата на собствената им личност, силата на качеството на персонала в тяхната институция, силата на техните инструменти за разследване, силата на моралния авторитет на самата роля, силата на нейните съюзи с парламента и с гражданското общество, силата на общественото мнение и силата на медиите.

Успешният омбудсман, както съм казвал много пъти, е като диригент на оркестър. Те знаят какви инструменти да свирят и кога да ги свирят. Те знаят кога да пуснат барабаните или просто меката малка флейта. И понякога, те знаят, кога да спрат и да помислят.

Като омбудсман ние непрекъснато тестваме здравето на нашите демокрации. Това е жизненоважна и важна роля, призната като такава от Европейския съюз. Демокрацията и нейните граждани се обслужват най-добре, когато тези, които държат властта отговорна, непрекъснато питат: Защо се прави нещо такова? Кой има полза? Може ли да се направи по-добре?

Добрият омбудсман винаги задава такива въпроси. Една "добра" демокрация им позволява да го направят. Без страх. Без услуга.

Благодаря за отделеното време. Очаквам с нетърпение една много успешна конференция.