1 Въведение

Радвам се, че последната пленарна сесия на тази конференция е посветена на ролята на Европейския омбудсман. Благодарен съм на Ан Ейбрахам и Гордън Адамс за предоставената ми възможност да говоря пред толкова голяма и разнообразна аудитория от практикуващи и студенти по омбудсман от Република Ирландия и Обединеното кралство.

Обединеното кралство ще поеме председателството на Европейския съюз през втората половина на тази година и планирам да направя информационно посещение в Обединеното кралство по време на неговото председателство.

Такива посещения обикновено са повод да се срещна с граждани и потенциални жалбоподатели, за да обясня ролята на омбудсмана, да обменя мнения с държавни служители, за да подчертая значението на извънсъдебните средства за защита и да обсъдя с моите колеги омбудсмани как най-добре да защитавам и насърчавам правата на гражданите. По време на срещи с представители на правителството и висши държавни служители обикновено съм придружаван от националния омбудсман на съответната държава-членка, така че съответните ни правомощия, както и значението на сътрудничеството ни, да могат да бъдат подчертани.

Участието в тази добре организирана конференция, на която разискването беше на много високо равнище, ще бъде от голяма полза за мен при подготовката на информационното ми посещение в Обединеното кралство.

На тази пленарна сесия възнамерявам да се изкажа за около 20-25 минути, за да оставя време за въпроси и дискусии.

Ще започна с кратко описание на това, което е моят офис и какво прави.

След това ще обясня някои ключови елементи от моята философия на омбудсмана, като се съсредоточа върху обхвата на моите проверки относно лошото управление и отношенията между омбудсмана и европейските съдилища.

Ще завърша с поглед към бъдещето и особено към по-нататъшното развитие на сътрудничеството чрез Европейската мрежа на омбудсманите.

2 Европейски омбудсман

Службата на Европейския омбудсман е създадена с Договора от Маастрихт с цел подобряване на отношенията между гражданите и равнището на управление на Европейския съюз.

Първият омбудсман е избран от Европейския парламент през 1995 г. и започва работа през септември същата година. Така че сега сме в навечерието на нашите празненства по случай 10-годишнината.

Все още сме сравнително малка операция. През 2004 г. получихме малко над 3700 жалби, което представлява увеличение с 53 % в сравнение с 2003 г. През първите два месеца и половина на тази година имаше допълнително увеличение от 30% в сравнение със същия период на 2004 г., така че сега жалбите се движат с годишен темп от близо 5000.

Първоначално мандатът беше ограничен до институциите и органите на Европейската общност, но през 1997 г. Договорът от Амстердам включваше и т.нар. „трети стълб“ на полицейското и съдебното сътрудничество по наказателноправни въпроси. Поради това понастоящем мога да разследвам жалби срещу Европол и Евроюст.

Договорът за създаване на Конституция за Европа, за който разбирам, че референдумите ще се проведат както в Ирландия, така и в Обединеното кралство, определя мандата като „Съюз, институции, органи, служби и агенции“. Това ще включи в мандата на Европейския омбудсман Европейската агенция по отбрана, създадена в рамките на общата външна политика и политика на сигурност, както и - може би изненадващо - Европейския съвет, който се състои от държавните и правителствените ръководители.

2.1 Основните видове допустими жалби

На практика около 70 % от допустимите жалби са срещу Европейската комисия. Това е разбираемо, тъй като Комисията е основният орган на ЕС, който има преки отношения с гражданите и жителите на Съюза, които са хората, които имат право да се оплачат от мен.

Както ще откриете по-късно, 70% изглежда е магическа фигура за омбудсмана.

Допустимите жалби се отнасят главно до пет вида въпроси:

1. На първо място са споровете относно търговете и договорите. Тази категория включва всички видове договори за обществени поръчки, както и договори, по които Комисията предоставя безвъзмездни средства или субсидии;
2. Втората категория се отнася до ролята на Комисията като „пазител на Договора“, което означава прилагане на европейското право срещу държава членка, която не спазва закона. Наричаме тези жалби „жалби по член 226“ след номера на члена от Договора, който съдържа правомощията на Комисията за правоприлагане срещу държавите членки.
3. Трето, има оплаквания по въпроси, свързани с персонала: набиране на персонал и жалби от съществуващия персонал.
4. Четвъртата категория се отнася до липсата на откритост, по-специално отказ на достъп до документи.
5. Накрая, петата категория обхваща жалби, попадащи в обхвата на общото понятие за лошо администриране (административни нередности, несправедливост, дискриминация, злоупотреба с власт, липса на отговор, отказ на информация, ненужно забавяне и т.н.)

Получаваме и все по-голям брой жалби относно разследващите дейности на Европейската служба за борба с измамите (OLAF). През следващия месец ще започне работа Европейската агенция за управление на оперативното сътрудничество по външните граници на държавите-членки на Европейския съюз. Ще се изненадам, ако това също не доведе до своевременно подаване на значителен брой жалби.

2.2 Недопустими жалби

Също така получаваме голям дял жалби, които не можем да разследваме, най-вече защото са насочени срещу национални, регионални или местни администрации в държавите членки. Предупредих ви, така че няма да се изненадате, когато ви кажа, че тези недопустими случаи представляват около 70 % от общия брой жалби.

В около 70% от 70% (казах ви, че е магическа фигура) сме в състояние да дадем съвет на жалбоподателя за подходящия орган, който да се занимава с въпроса. Ако е възможно, прехвърляме случая директно. Например френският Médiateur de la République има специална разпоредба в законодателството си, която го оправомощава да получава жалби, прехвърлени от Европейския омбудсман. Това е един случай, в който парламентарният филтър за жалби, подадени до френския омбудсман, не е приложим. Много други национални, регионални и местни омбудсмани в Съюза също могат да получават жалби, прехвърлени от Европейския омбудсман, дори без специална правна разпоредба.

Миналата година например посъветвахме жалбоподателите от Обединеното кралство да се свържат, наред с другото, с парламентарния омбудсман, омбудсмана на здравната служба (една от другите функции на Ан Абрахам, разбира се), Службата на финансовия омбудсман и омбудсмана на местното управление. Също така консултирахме жалбоподателите относно различни видове процедури за подаване на жалби, като например тези на Комисията за правни услуги и Министерството на труда и пенсиите.

3 Лошо администриране

Критерият за преразглеждане, определен в Договора за моите разследвания, е „лошо администриране“. Това, разбира се, е само в английската версия, която е една от 21 еднакво автентични езикови версии на Договора.

Понятието „маладминистрация“, подобно на еквивалентните термини на другите 20 езика, остава неопределено в Договора. Не е необходимо да казвам на другите практикуващи омбудсмани, че всяко определение за лошо управление има ограничена стойност и че обяснението на видовете въпроси, които лошото управление обхваща, е много по-полезно.

От първия годишен доклад през 1995 г. насам Европейският омбудсман последователно е изразявал становището, че три вида пропуски могат да доведат до установяване на лошо управление:
- незачитане на правна норма или принцип
- незачитане на принципите на добра администрация или
- незачитане на правата на човека или основните права.

Тези три категории се припокриват. Например Съдът на Европейските общности е постановил, че правата на човека, както са гарантирани от Европейската конвенция за правата на човека и общите конституционни традиции на държавите-членки, също са общи принципи на правото на Общността.

От друга страна, Хартата на основните права все още не е правно обвързваща, но считам, че не би било добра администрация за институциите на Съюза, които тържествено провъзгласиха Хартата през декември 2000 г., да не спазват нейните разпоредби.

Налице е също така известно припокриване между правните норми и принципи и принципите на добра администрация. Например Съдът на Европейските общности и Първоинстанционният съд на Европейските общности понякога включват позоваване в своите решения (които, разбира се, са правно обвързващи) на понятието „здравословна“ или „добра“ администрация.

Тази забележка ме насочва към общия въпрос за отношенията между омбудсмана и съдилищата.

4 Отношенията между омбудсмана и съдилищата

Първото нещо, което трябва да се отбележи по този въпрос, е, че мандатът ми не включва Съда и Първоинстанционния съд, действащи в качеството си на правораздавателни органи. Така например мога да разследвам жалби относно наемането на работа в съдилищата или договорите, които те възлагат, но не и жалби относно разглеждането на дела от тяхна страна.

Договорът също така ми пречи да разследвам „когато твърдените факти са или са били предмет на съдебно производство“. Решаващите думи в тази разпоредба не са „било или би могло да бъде“, а „са или са били“. Това означава, че в много случаи гражданите имат избор на средство за правна защита: те могат да се обърнат или към Съда, или към омбудсмана.

4.1 Омбудсманът като алтернатива на съдилищата

Когато правят своя избор, гражданите без съмнение ще вземат предвид, че няма разходи за отиване до омбудсмана и че обикновено сме по-бързи от Съда. Въпреки ограниченията, наложени от необходимостта от превод, ние се стремим да приключим запитванията в рамките на една година и постигаме тази цел в около 95% от случаите.

Съществуват и два други фактора, които спомагат за превръщането на Европейския омбудсман в истинска алтернатива на Съда.

Първо, критериите за контрол, които прилагам, се припокриват, но не са идентични с тези на Съда. Както Първоинстанционният съд наскоро призна, лошото администриране не е непременно незаконосъобразно (вж. решение от 28 октомври 2004 г. по съединени дела T-219/02 и T-337/02, точка 101). Нарушаването на закона е форма на лошо управление, но принципите на добрата администрация изискват повече от институциите, отколкото просто да не нарушават закона.

Второ, начинът ни на работа е много по-гъвкав от този на съдилищата. Що се отнася например до допустимостта, няма изискване жалбоподателят да е лично засегнат от лошото администриране или да има официален акт, който да бъде оспорен. Ето защо мога да разследвам жалби по член 226 въпреки факта, че не би било възможно жалбоподател да се обърне към Съда.

Мога също така да използвам правомощието да отправям запитвания по собствена инициатива за разглеждане на жалби от лица, които не са нито граждани, нито постоянно пребиваващи, ако считам, че има проблем с лошо управление от страна на институция или орган на Общността, който следва да бъде разследван.

Освен това, когато открия лошо управление, се стремя към приятелско решение, ако е възможно. Преминаването към режим на приятелско решение създава пространство за маневриране, което мога да използвам, за да се опитам да осигуря печеливш резултат, удовлетворяващ както гражданите, така и съответната институция.

Фактът, че решенията ми не са правно обвързващи, е от основно значение за тези характеристики на омбудсмана. Затова виждам необвързващостта като сила, а не като слабост. Гражданинът, който иска правно обвързващо решение относно своите права и задължения, може да се обърне към Съда. Необвързващият характер позволява на омбудсмана да бъде реална алтернатива на Съда.

Наличието на тази алтернатива подобрява избора на гражданите. Гражданинът може да реши каква е подходящата форма за разрешаване на спорове - съд или омбудсман - в неговите или нейните обстоятелства.

Наличието на избор за гражданите повишава качеството на демокрацията.

4.2 Омбудсманът като допълнение към съдилищата

Ние също така допълваме съдилищата, като работим проактивно за повишаване на качеството на публичната администрация. Например моята служба изготви Европейския кодекс за добро административно поведение и препоръча приемането му от всички институции и органи на Съюза като ръководство както за гражданите, така и за длъжностните лица.

Европейската мрежа на омбудсманите изигра важна роля за предоставянето на информация и ресурси в помощ на изготвянето на Кодекса: например тогавашният ирландски омбудсман Кевин Мърфи предостави своето Ръководство за стандарти за най-добри практики за държавните служители като източник на вдъхновение, от което моята служба черпи широко вдъхновение.

Няколко омбудсмани в мрежата също използваха Кодекса като ресурс за повишаване на качеството на публичната администрация в собствените си държави, особено в държавите, които наскоро се присъединиха към Съюза или водят преговори за това. Планираме да публикуваме Кодекса на 13 нови езика преди лятото на тази година, с което общият брой на езиците ще достигне 24 (20-те официални езика на ЕС и четирите езика на страните кандидатки за членство в ЕС).

5 Поглед към бъдещето

Бих искал да завърша тази презентация с няколко коментара за това как виждам бъдещето на моята служба и по-специално сътрудничеството в рамките на Европейската мрежа на омбудсманите, която е както неформална, така и многопластова.

И Ирландия, и Обединеното кралство планират да проведат референдум за Договора за създаване на Конституция за Европа. Аз лично силно подкрепям Конституцията, тъй като считам, че тя би могла да донесе реални ползи за гражданите, както по отношение на повишаването на защитата на техните права, така и по отношение на улесняването на разбирането на това какво представлява Съюзът и как функционира.

Но каквато и да е съдбата на Конституцията, считам, че сътрудничеството на националните администрации с институциите на ЕС и сътрудничеството между националните администрации чрез институциите на ЕС ще продължат да се развиват.

5.1 Засилено сътрудничество и евентуално съвместни разследвания

За да бъдат гражданите защитени от лошо управление, сътрудничеството между националните администрации трябва да бъде съчетано със сътрудничество между омбудсманите.

Нека ви дам само един пример. Получих и продължавам да получавам много жалби срещу Европейската комисия от испански граждани, които считат, че Комисията се опитва да накара испанските органи да сложат край на безплатното кредитиране от обществените библиотеки.

Научих от испанския омбудсман, че той разглежда жалби, в които твърди, че испанските органи избират да приложат директива на ЕС чрез налагане на такси за заемане от обществени библиотеки, вместо да приемат други възможни решения.

Испанският омбудсман и аз се съгласихме да споделим информация за съответните ни проверки и поискахме информация от други национални омбудсмани в мрежата относно положението в техните държави.

Надявам се, че по този начин поне ще можем да хвърлим светлина върху това кой точно носи отговорност за какво и, ако е уместно, да използваме правомощията си, за да гарантираме, че пълният набор от правно възможни решения е адекватно и надлежно проучен.

В бъдеще бих искал да проуча заедно с националните колеги осъществимостта и ползата от разширяване на този вид неформално сътрудничество в съвместни разследвания в някои ситуации.

Да дам един пример: новата Агенция на ЕС за границите, която споменах по-рано, ще работи в сътрудничество с националните администрации. Ако си представим възможни сценарии, които биха могли да доведат до жалби, свързани с този орган на ЕС, може да се окаже, че само разследване би могло да помогне да се изясни кой е отговорен за случилото се: Агенцията, националните органи или и двете.

В такъв случай със сигурност би било в интерес на жалбоподателя участващите омбудсмани да се заемат и да разгледат въпроса, евентуално чрез съвместно разследване, вместо да губят време в обсъждане на въпроси от компетентността с Агенцията и съответните национални органи.

5.2 Общ интерес за насърчаване и защита на идеята за омбудсман

Считам също така, че в бъдеще ще трябва заедно да обмислим как най-добре да насърчаваме и защитаваме идеята за омбудсмана.

Изпитвам силна неприязън към използването на езика на пазара, когато говоря за гражданството или правата на гражданите. Но трябва също така да признаем, че терминът „омбудсман“ представлява един вид марка. Тя представлява имплицитно обещание към гражданите, включително гражданите, които упражняват правото си на свободно движение от една държава членка в друга, относно естеството на институцията. Положителните конотации на думата „омбудсман“ също са важен политически и културен актив за всички нас като практикуващи.

Ето защо имаме общ интерес да защитим почтеността на марката на омбудсмана.

В този контекст би могло да има основание за стремеж към защита на интересите на гражданите, както и на по-широкия обществен интерес, чрез регулиране на правото на използване на термина „омбудсман“ и неговия еквивалент на други езици, какъвто например вече е случаят в Дания, Малта, в моята собствена държава Гърция и в Нова Зеландия.

Трябва също така да избягваме претоварването на омбудсманите, като по този начин създаваме риск от неуспех, който би могъл да има странични ефекти върху доверието в омбудсмана като институционална формула.

Имам предвид два вида потенциално претоварване.

Първият е в някои страни, където върховенството на закона и демокрацията (които, разбира се, не са еднакви) имат плитки корени или изобщо нямат корени. Създаването на институции на омбудсмана в такива държави може да спомогне за насочването им в правилната посока и за подобряване на положението на много граждани. Следователно това е полезно начинание.

Важно е обаче да не се създават преувеличени очаквания за това, което институцията може да постигне. По-специално, съмнявам се дали е реалистично да се смята, че омбудсманът може ефективно да служи като средство за правна защита при системни недостатъци в съдебната система.

Казано по друг начин, институцията на омбудсмана е малко вероятно да бъде в състояние самостоятелно да установи върховенството на закона там, където то не съществува.

Вторият вид претоварване е може би по-познат: Огромен брой оплаквания. Не мисля, че това е само въпрос на адекватни ресурси, въпреки че омбудсманите наистина трябва да разполагат с адекватни ресурси, за да се справят с обема на жалбите, които получават.

Това, което имам предвид, е, че докато омбудсманът следва да действа като първа инстанция в сравнение със съдилищата, гражданите следва да се обръщат към омбудсмана само след като са изчерпали всички вътрешни процедури за разрешаване на спорове. От тази гледна точка част от ролята на омбудсмана е да насърчава, както с морков, така и с пръчка, създаването на ефективни процедури за подаване на жалби на първа линия, а не самият той да служи като такъв.

6 Заключение

И накрая, бих искал да подчертая, че „Европа“ се отнася само в ограничена степен до това, което се случва в Брюксел или Страсбург.

След Договора от Маастрихт, който създаде, наред с другото, Европейския омбудсман, европейският бизнес все повече включва така нареченото междуправителствено сътрудничество, което означава и сътрудничество между националните администрации. Дори в областта на традиционния общностен метод прилагането до голяма степен е въпрос от компетентността на националните органи.

Ето защо приносът на националните, регионалните и специализираните омбудсмани, Вашият принос, е също толкова важен, колкото и моят, за да се гарантира, че гражданите се ползват от добра администрация по отношение на „европейските“ въпроси. Готов съм да работя с вас по всякакъв начин, по който мога да помогна за постигането на това.

Благодаря за вниманието.