Дами и господа, приятели и колеги!

Бих искал да благодаря на парламентарния омбудсман на Дания Ханс Гамелтофт-Хансен и на комисаря по правата на човека на Съвета на Европа Алваро Гил-Роблес за предоставената ми възможност да Ви представя разсъжденията си относно ролята на омбудсмана в бъдеща Европа и мандатите на омбудсманите в бъдеща Европа.

Скандинавската обстановка за това, 9-ата кръгла маса на европейските омбудсмани и комисарят на Съвета на Европа по правата на човека, е особено подходяща за такова представяне. Както всички знаете, Швеция създаде първия в света парламентарен омбудсман през 1809 г., а Финландия последва примера му през 1919 г. През 1955 г., подпомогната от историческия момент, определен от нарастващите след Втората световна война опасения за демокрацията, правата на човека и социалната роля на държавата, Дания създава това, което в крайна сметка се превръща в международно подражаван модел на парламентарно омбудсманство. В този смисъл 50-ата годишнина на датския омбудсман е не само важна годишнина за Дания, но и за омбудсманите по целия свят, за които датският модел на съвременната институция на омбудсмана е вдъхновение.

Успехът на датския модел често се дължи на неговата привлекателна комбинация от лесно разпознаваеми основни характеристики и много значителна гъвкавост, която му позволява да се адаптира към правния, политическия и институционалния контекст, в който е включен. Този успех е свързан с факта, че условията, които първоначално благоприятстваха появата му, се разпространиха в широк кръг от държави в Европа. Днес над 100 държави, включително всички държави — членки на ЕС, с изключение на една, имат парламентарен омбудсман или подобна институция, а в много държави, включително шест от държавите — членки на ЕС, съществуват регионални омбудсмани.

Неотдавнашният преход към демокрация в Централна и Източна Европа доведе до рязко увеличаване на броя на парламентарните институции на омбудсмана. Всички нови държави-членки на ЕС от този регион имат такава институция, а страните кандидатки за членство в ЕС, включително Турция, или възнамеряват да създадат омбудсман, или вече са го направили.

За да се направят квалифицирани прогнози за бъдещето на омбудсмана в Европа, е необходимо да се проучи накратко какво означава понастоящем „европейският омбудсман“ — ако наистина има смисъл да се използва такъв термин — и как се е развил през последните години.

Подробен анализ на това очевидно не е възможен тук. Простият метод, който предлагам да се възприеме, за да се получи поне ориентировъчен преглед, е да се попита до каква степен основните характеристики на прототипа на модела на омбудсмана като цяло са разпознаваеми в институциите на омбудсмана в Европа днес.

Сигурен съм, че всички знаете основните характеристики на омбудсмана, но въпреки това ще се опитам накратко да ги обобщя за целите на настоящото изложение. Според мен основните характеристики са:

• личното измерение на длъжността, изградено около публично признат служител;
• независимостта на неговата работа;
• свободен и лесен достъп за гражданите;
• основен акцент върху разглеждането на жалби (т.е. неговия реактивен режим);
• използване на проактивни средства за постигане на целите;
• функция по преразглеждане, която обхваща правните норми и принципи; принципите на добра администрация; и основните права и правата на човека;
• общ мандат за надзор на целия обхват на публичната администрация (но рядко разширен, така че да включва съдилищата); и
• липса на правомощия за издаване на обвързващи решения; и определено предпочитание, вместо това, за работа чрез убеждаване, морален авторитет и, в някои случаи, авторитета на правителството или събранието, от което е назначен омбудсманът.

Посещенията ми във всички държави-членки на ЕС, както и в страните кандидатки за членство в ЕС, ме оставиха със силното впечатление, че омбудсманите в Европа имат до голяма степен тези общи основни характеристики. Съществуват важни вариации, но в повечето случаи те могат да бъдат приписани на конкретния контекст, в който работи омбудсманът, или на опити за подобряване на прототипния модел.

Поразен съм и от голямото значение, което се отдава на институцията в много държави. В светлината на новите институции на омбудсмана, създадени в Европа през последните 10-15 години, мисля, че е безопасно да се каже, че службата на парламентарния омбудсман продължава да бъде призната като централен и ефективен източник на защита за лицата в техните отношения с администрацията.

Това ясно се илюстрира от факта, че на омбудсманите в новите демокрации на Централна и Източна Европа почти на всички е поверен мандат за насърчаване на правата на човека. Чувствителността на въпросите, свързани с правата на човека в тези държави, не може да бъде надценена. Следователно техните омбудсмани имат не само важната конкретна задача да гарантират зачитането на правата на човека в отделни случаи, но и обща отговорност да допринасят за възстановяването на доверието и увереността в правителството и за подхранването и овластяването на гражданското общество.

Ето защо широкото заключение на тези кратки встъпителни бележки е, че е напълно логично да се говори за „европейски омбудсман“. Ето защо бях доволна от решението да се включи позоваване на омбудсмана в проекта за конституционен договор за Европейския съюз. В част 1 от Конституцията Европейският омбудсман се споменава както в член I-10 от дяла относно гражданството и основните права, така и в член I-49 от дяла относно демократичния живот на Съюза. По този начин се признава, че омбудсманът е съществена връзка между ангажиментите на Съюза по отношение на правата на човека и основните права и неговите демократични ангажименти и стремежи.

За да разгледам въпроса как може да се развие европейският омбудсман в бъдеще, избрах да се съсредоточа върху две теми в речта си днес: проактивния характер на омбудсмана и начина, по който омбудсманът може да постигне резултати чрез партньорства с други институции и органи.

Проактивната работа на омбудсманите се проявява както във функцията за преглед на институциите на омбудсмана, така и в начина, по който работят омбудсманите.

Що се отнася до същността на прегледа на омбудсмана, бих искал по-специално да подчертая честото прилагане на безсрочни принципи на добра администрация. Тези принципи като цяло позволяват на омбудсмана да оценява въпросите по-гъвкаво и по по-ориентиран към бъдещето начин, отколкото например съдилищата могат. Както моят предшественик, първият европейски омбудсман Jacob Söderman заяви в годишния си доклад за 1997 г., „...отвореният характер на термина [лошо администриране] е едно от нещата, които отличават ролята на омбудсмана от тази на съдия.“ Всъщност прилагането на такива отворени принципи на добра администрация може дори да повлияе на разработването и прилагането на разпознаваеми правни норми и принципи.

Наясно съм, че датският опит е отличен пример за това как омбудсманът може проактивно да допринася за разработването на правни норми. Дори бях информиран, че няколко от правните норми, съдържащи се в датския Закон за публичната администрация от 1985 г., са по същество кодифицирани правила, формулирани в решения и препоръки, издадени от датския омбудсман.

В това отношение бих искал да припомня един въпрос, поставен от бившия датски омбудсман, покойния професор Ларс Нордсков Нилсен, по повод 40-ата годишнина на датския омбудсман, който остава също толкова актуален десет години по-късно. Професор Нилсен попита „...дали Законът за публичната администрация следва... да представлява единствената основа за оценката на омбудсмана дали даден въпрос е бил разгледан правилно“.

Същият въпрос днес може да бъде поставен за Европа в по-общ план, където през последните години наблюдаваме много забележителна тенденция да се създават писмени инструменти - независимо дали са обвързващи или не - съдържащи правила за добра администрация. Може да се твърди, че кулминацията на това е въвеждането на право на добра администрация в Хартата на основните права на Европейския съюз (член 41).

Подобни усилия за изясняване и укрепване на принципите на добра администрация в писмените инструменти могат да бъдат само от полза за гражданите. За омбудсманите обаче те повдигат въпроса дали навлизаме във фаза, в която ще се задоволим само с надзора на правилното прилагане на вече формулираните правни норми за добра администрация, или ще продължим да прилагаме широка и гъвкава концепция за добра администрация, която може да допринесе за непрекъснатото подобряване на административното поведение.

Покойният професор Нилсен категорично се застъпи за важността на защитата на принципа на добра администрация като гъвкава основа за преглед и аз от своя страна със сигурност следвам този съвет в ежедневната си практика като Европейски омбудсман. Моето впечатление е, че този подход се прилага и от националните омбудсмани в цяла Европа, които като цяло изглежда се отклоняват от легалистичния модел на преразглеждане. Освен това бях окуражен от неотдавнашните решения на Първоинстанционния съд на Европейския съюз в Люксембург, в които Съдът - който сам прилага понятието "солидна" или "добра" администрация - изглежда признава значението на поддържането на гъвкав принцип на "добра администрация", прилаган от омбудсманите.

Аз лично приветствам това, особено като се има предвид, че омбудсманите функционират като връзка между най-висшите и най-фундаменталните принципи - като човешкото достойнство и равенството пред закона - и може би прозаичните, но все пак изключително важни норми на ежедневното административно поведение към гражданите (отговор на писма, учтивост, служене и т.н.). Всъщност тази комбинация отличава омбудсмана от многото специализирани органи, създадени през последните години (надзорни органи за защита на данните и служби за борба с измамите, да дадем само два примера).

Ето защо не само очаквам, но и се надявам, че важна роля за омбудсмана в бъдеща Европа ще бъде да допринесе за развитието на административни култури, основани на гъвкави принципи на добра администрация и способни да повишат капацитета на публичната администрация да се придържа към най-добрите практики и да предоставя висококачествени услуги на потребителите.

Що се отнася до методите на работа на омбудсманите, добре известно е, че повечето омбудсмани разполагат с официални проактивни правомощия за разследване в допълнение към основната си отговорност за разглеждане на жалби. Те включват правомощието за извършване на проверки и правомощието за започване на т.нар. разследвания по собствена инициатива. Освен това повечето омбудсмани имат правомощия да препоръчват промени в законите и административните практики. В допълнение към официалните проактивни правомощия, омбудсманите естествено имат и важната роля да предоставят на държавните служители насоки за това как те самите и публичните администрации, в които служат, могат непрекъснато да подобряват отношенията си с физическите лица. Това е, което понякога се нарича "образователна" роля на омбудсмана.

Моето впечатление от гостуващите колеги на национално равнище в цяла Европа е, че тези проактивни правомощия се използват много широко в по-новите институции на омбудсмана и все повече се разгръщат и от по-старите институции. Наясно съм, че с изменение от 1996 г. на законите за прилагане на службата на датския омбудсман беше въведена изрична компетентност за провеждане на разследвания по собствена инициатива, практика, която вече беше започнала през 1988 г.

Особено важни в това отношение са въпросите за легитимността, повдигнати, донякъде неизбежно, от използването на проактивни методи на работа, все по-често използвани от омбудсманите. Първият аспект се отнася до начина, по който държавните служители възприемат използването на проактивните правомощия на омбудсмана. За разлика от разглеждането на жалби, при което омбудсманът просто отговаря на използването на правата на дадено лице, използването на проактивни методи на работа неизбежно включва риска длъжностните лица да се запитат дали действията на омбудсмана са наистина необходими и обосновани. Според мен все по-положителният отговор на публичните администрации на такива проактивни дейности от страна на омбудсманите предполага не само, че действителните инициативи се възприемат добре, но и че широката проактивна роля на омбудсманите като цяло се счита за естествена и легитимна.

Вторият аспект се отнася до общи препоръки, т.е. препоръки, които се отнасят по-скоро до системни проблеми, отколкото до конкретни административни решения по отношение на физически лица. В класическия подход спазването на общите препоръки на омбудсмана, които се доближават до 100 %, се счита за съществено. Загрижеността, която стои в основата на това становище, е, че ако администрацията започне да отхвърля препоръките на омбудсмана, авторитетът на институцията може да претърпи непоправими вреди.

Настоящите събития показват, че изглежда се появява подход на реформи, ориентиран в по-голяма степен към риска, по отношение на общите препоръки. Тук обосновката е, че ролята на омбудсмана като катализатор на непрекъснати реформи намалява значението на почти 100 % степен на съответствие. Всъщност има такива, които твърдят, че омбудсман, чиито препоръки винаги се приемат, вероятно ще бъде възприет като омбудсман, който е прекалено загрижен да гарантира, че неговите препоръки са в границите на това, което администрацията ще приеме.

Моето впечатление е, че много национални омбудсмани, особено наскоро създадените, се движат в посока на подхода, ориентиран към риска. Следователно може да се окаже, че едно интересно развитие в областта на европейския омбудсман е появата на модели на омбудсман, характеризиращи се с по-голяма готовност за създаване на по-голям риск при вземането на решения, свързани с общи препоръки, предназначени за решаване на проблеми, свързани със системно лошо управление.

Следва да подчертая, че тези забележки се отнасят само до общи препоръки - по отношение на препоръките в случаи, свързани с индивидуални оплаквания и твърдения, остава мнението, че такива препоръки обикновено винаги следва да се спазват.

Да се твърди, че омбудсманите не работят сами, че зависят от своите институционални събеседници и че добрите и конструктивни отношения с тези събеседници следва да се поддържат и развиват, може би е очевидно.

Въпреки това обхватът и естеството на тези партньорства са една от областите, в които съществуват особено значителни различия между институциите на омбудсмана в Европа. Ето защо бих искал накратко да се опитам да идентифицирам ключови въпроси и да предложа една или две скромни цели за бъдещето.

Съдилищата естествено представляват основният механизъм за правна защита, за да се гарантира спазването на принципите на правовата държава. Когато съществуват омбудсмани, гражданите могат да изберат извънсъдебното средство за защита на омбудсмана като алтернатива на сезирането на съда. Съдилищата и омбудсманите обаче са или могат да бъдат свързани по няколко преки и непреки начина.

Важна непряка връзка между съдилищата и омбудсманите е взаимното използване на решенията. Това означава, че омбудсманите прилагат съдебната практика на съдилищата и съдилищата могат да се обърнат към докладите на омбудсмана, за да получат вдъхновение за своето тълкуване на закона. Изключително трудно е да се прогнозира дали този непряк обмен ще се развие в бъдеща Европа. Най-многото, което можем да кажем, е, че развитието в тази посока изглежда правдоподобна възможност, като се има предвид, че принципите на добрата администрация все повече се формализират в писмени инструменти.

Подобно развитие всъщност може да бъде подкрепено и от положителния опит с пряката връзка, която може да се открие в някои, макар и само няколко, европейски държави. В Испания, Португалия и Полша например омбудсманът има правомощието да отправя въпроси относно валидността на законодателството до конституционен съд. От колегите си в тези държави разбирам, че тази власт е изключително полезна и че тя допринася за ефективността на цялостната им работа. Тази власт естествено изисква да се полагат големи грижи и умения, за да се избегне появата на вземане на страна в политическите спорове.

Моето впечатление е, че европейският омбудсман е достигнал етап на зрялост, ако желаете, което го прави подходящо да се преразгледа въпросът за достъпа на омбудсманите до съдилищата. Ако в такава система за пряк достъп бъдат вградени съответни гаранции — например да се даде възможност на съдилищата да отхвърлят искането на омбудсмана за тълкуване — достъпът до съдилищата би могъл да бъде както приемлив, така и полезен в рамките на повечето европейски юрисдикции.

Що се отнася до отношенията на омбудсмана с правителствата и парламентите, ще засегна само въпроса за законодателството. В съответствие с предишните ми забележки относно тенденцията за по-силен акцент върху проактивните методи на работа, като например разследванията по собствена инициатива, може да се предвиди възможността за засилен диалог между омбудсманите и съответните им правителства и/или парламенти, когато се изготвя и обсъжда законодателство, свързано с широките опасения на омбудсмана. Известно ми е например, че с шведския омбудсман систематично се провеждат консултации относно съответното законодателство и че естонският омбудсман има право да се изказва на заседанията на парламента и на правителството, когато обсъжда законодателни предложения.

Отново, в някои държави подобна практика може да се възприеме като твърде тясно участие в политическия процес и потенциалните противоречия, често свързани с него. От друга страна, моето впечатление е, че омбудсманите все повече се възприемат като изключително важни източници на информация при прилагането на законите. Като пример, докладите на омбудсманите в страните кандидатки за членство в ЕС неколкократно са били използвани от Европейската комисия за получаване на информация относно състоянието на прилагането на законодателството, свързано с правата.

Следователно може да се окаже, че натрупаните знания и опит на омбудсмана по отношение на прилагането на законите все повече ще бъдат вземани предвид на равнището на изготвяне на законите.

Последните събеседници, които бих искал да спомена, са наистина по-добре наричани колеги. Те са семейство на омбудсмани на европейско, национално, регионално и местно равнище, чието сътрудничество се илюстрира от събитията от тази седмица в Копенхаген. Както повечето от вас знаят, омбудсманите в Европа редовно се срещат на семинари, организирани от Европейския омбудсман, и на кръгли маси, организирани от Съвета на Европа, за да обсъждат въпроси от общ интерес.

Европейската мрежа на омбудсманите, която беше създадена от моя предшественик Jacob Söderman, днес се състои от почти 90 офиса в 29 държави и си сътрудничи ежедневно при разглеждането на случаи и непрекъснато при обмена на опит и най-добри практики чрез семинари и срещи, двугодишен бюлетин, електронен дискусионен форум и електронна ежедневна новинарска услуга. Интензивността на това сътрудничество ще продължи да нараства в бъдеще, както на географско равнище, с нарастването на ЕС, така и на материално равнище, тъй като прилагането на правото на ЕС на национално равнище става все по-важна област на загриженост за националните омбудсмани. Бъдещото сътрудничество между омбудсманите на европейско, национално, регионално и местно равнище може все повече да бъде под формата на съвместни разследвания, създаване на общи канали за предоставяне на информация и консултации и разработване на нови начини за обмен на информация и най-добри практики.

Завършвайки тези разсъждения относно омбудсмана в бъдеща Европа, е важно отново да си припомним две големи постижения, които засягат всички нас: първо, недвусмисленото признаване на омбудсмана в Конституцията за Европа и второ, включването в Конституцията на Харта на основните права, съдържаща право на добра администрация. Бих искал да отдам дължимото на неуморните усилия на моя предшественик Якоб Сьодерман да помогне за постигането на тези два важни успеха.

Фактът, че европейските политици са избрали да засилят значително омбудсмана, не се основава само на обща визия за бъдещето. Това е и отговор на много високата степен на доверие, което омбудсманите в Европа отдават през последните няколко десетилетия на концепцията за омбудсман чрез ефективното насърчаване на принципите на правовата държава и добрата администрация.

Според мен фактът, че сега можем да се позовем на омбудсмана като част от европейската правна и политическа традиция, означава също, че трябва да се положат усилия, за да се гарантира, че правата на гражданите са еднакво добре защитени, независимо към кой омбудсман се обръщат. Със сигурност омбудсманите ще продължат да прилагат различни методи на работа, като внимателно адаптират отделните си служби към съответната си политическа и институционална среда и култура. Равнището на правата, с които се ползват гражданите, обаче трябва да бъде еднакво във всички области. За да се гарантира, че това е очевидно не само задача на самите омбудсмани, но изисква непрекъснат диалог със законодателите, които в крайна сметка ще бъдат призовани да предоставят на омбудсманите необходимите законови правомощия и ресурси за постигането на тази цел.

Аз, от своя страна, очаквам с нетърпение да задълбоча сътрудничеството си с моите колеги омбудсмани в цяла Европа, така че всички заедно да можем да помогнем за превръщането на правата в жива реалност за всички граждани.

Благодаря за вниманието!