1 Въведение

За мен е удоволствие да участвам в тази 34-та сесия на колоквиума на оценителите по европейско право.

Ще започна своя принос, като обясня какво представлява омбудсманът, как институцията на омбудсмана се е разпространила и развила, както и отношенията между омбудсманите и съдилищата.

След това ще говоря за ролята на Европейския омбудсман в Конвенцията и разпоредбите на Конституцията, които се отнасят до омбудсмана.

Накрая ще разгледам Хартата на основните права и ще обясня защо омбудсманите, включително омбудсманите в държавите членки, играят ключова роля в прилагането на Хартата.

2 Какво представлява омбудсманът?
2.1 Основна роля

Основната функция на омбудсмана е да разследва и докладва по жалби срещу публични органи.

Светът на омбудсманите е разнообразен, но има някои общопризнати критерии, на които всеки омбудсман трябва да отговаря. Това са: независимост; справедлива процедура; публична отчетност; и ефективност.

Освен че упражняват контролна функция върху публичните органи, омбудсманите са и ресурс, който спомага за подобряване на качеството на управлението на публичния сектор, особено чрез справяне с основните системни проблеми, които пораждат жалби.

2.2 Развитие на институцията омбудсман

Първата служба на омбудсмана е създадена в Швеция през 1809 г., за да проверява законността на действията на държавните служители.

През следващия век и половина само още две държави създадоха омбудсмани с обща компетентност: Финландия през 1919 г. и Дания през 1955 г.

През 60-те и началото на 70-те години започва първата вълна на глобална експанзия, когато по-стари демокрации като Норвегия, Нова Зеландия, Великобритания и Франция създават омбудсмани.

Те направиха това, за да се справят с проблемите на гражданите с публичната администрация, която се разшири и пое нови роли през 20-ти век, особено след Втората световна война, когато социалните функции на държавата нараснаха драстично.

В две последователни вълни на глобална експанзия в много по-нови демокрации бяха създадени омбудсмани като част от ангажимента им да зачитат правата на човека и принципа на демокрацията:

От средата на 70-те години насам омбудсманът е създаден в поставторитарни държави като Испания, Португалия и Гърция в Европа и в много страни от Латинска Америка.

След 1989 г. в посттоталитарните държави бяха създадени омбудсмани; Тоест, в страни, които преди това са били управлявани от комунистически режими.

Тази последователност на развитие се отразява в различни имена: Омбудсманът; Комисар по въпросите на администрацията; Médiateur; Defensor del Pueblo; Омбудсман по правата на човека; Комисар по гражданските права.

Това означава също така, че работата на съвременните омбудсмани, включително на Европейския омбудсман, се основава на три припокриващи се и взаимно допълващи се елемента: законност, добра администрация и права на човека.

2.3 Европейски омбудсман

Договорът от Маастрихт създаде Европейския омбудсман през 1993 г. с цел подобряване на отношенията между гражданите и равнището на управление на Съюза.

Европейският омбудсман е компетентен да разглежда случаи на лошо администриране в дейността на институциите и органите на Общността.

Институциите, разбира се, са изброени в Договора, но категорията „органи“ е безсрочна и нарасна значително през последните години със създаването на нови агенции.

В основата на работата на Европейския омбудсман, особено по отношение на законността и правата на човека, стои съдебната практика на Съда на Европейските общности и на Първоинстанционния съд.

Това ме отвежда до един важен общ въпрос за връзката между работата на омбудсманите и тази на съдилищата.

2.4 Омбудсманите и съдилищата

Върховенството на закона и зачитането на индивидуалните права не могат да бъдат гарантирани, ако няма силна и независима съдебна система.

Когато обаче това предварително условие е изпълнено, омбудсманите могат също така да играят ценна роля за овластяването на гражданите, предоставянето на правна защита и повишаването на качеството на публичната администрация.

За да се обясни защо това е така, е полезно да се сравнят някои от различните характеристики на съдилищата и омбудсманите.

Решенията на съдилищата са задължителни и могат да предоставят авторитетни тълкувания на закона. Въпреки това

процедурните правила са строги и сложни;

производствата често са продължителни и скъпи;

съдебното дело обикновено е игра с нулев резултат: т.е. едната страна печели, а другата губи; и накрая

съдилищата могат да действат само когато е заведено дело пред тях.

От друга страна:

Омбудсманите разполагат с гъвкави и неофициални процедури. Това е възможно, тъй като омбудсманът обикновено няма правомощия да взема правно обвързващи решения. (Нито е необходима такава сила: когато принципите на правовата държава и демокрацията са силни, публичните органи обикновено следват препоръките на омбудсмана);

те могат да действат сравнително бързо и евтино, обикновено без разходи за жалбоподателя;

те могат да насърчават положителни резултати, които са от полза както за жалбоподателя, така и за публичния орган;

и накрая, омбудсманите могат да бъдат както проактивни, така и реактивни. Например те могат да предприемат инициативи за справяне със системни проблеми в публичната администрация. Те могат също така да организират информационни кампании, за да информират гражданите за техните права и как да ги използват.

Значението на съдилищата за спазването на принципите на правовата държава и индивидуалните права означава, че е от съществено значение да не се претоварват с ненужни дела.

Следователно в идеалния случай сезирането на съда следва да бъде последното, а не първото прибягване за гражданин, който има проблем с публичните органи.

Когато съществуват омбудсмани, гражданите могат да изберат извънсъдебното средство за защита на омбудсмана като алтернатива на сезирането на съда. Това разширява достъпа до правосъдие и укрепва както върховенството на закона, така и качеството на демокрацията.

Този анализ на омбудсманите и на различните средства за правна защита послужи като основа за основните предложения на Европейския омбудсман за Конституцията.

3 Конвентът, Конституцията и омбудсманите (1)
3.1 Основни предложения на Европейския омбудсман

Европейският омбудсман участва като наблюдател както в Конвента, председателстван от Valéry GISCARD D’ESTAING, който изготви Конституцията, така и в предишния Конвент (председателстван от Roman HERZOG), който изготви Хартата на основните права, провъзгласена в Ница през декември 2000 г.

И в двете конвенции омбудсманът настоява разискванията да се съсредоточат не само върху структурите на властта, но и върху гражданите.

Що се отнася до съдебната защита на правата на човека, омбудсманът подкрепи както присъединяването на Съюза към Европейската конвенция за правата на човека, така и правно обвързващата Харта на основните права, като заяви, че двете следва да се разглеждат като взаимно допълващи се, а не като алтернативи.

Конституцията действително предвижда и двата вида защита.

Омбудсманът също така подчерта, че добрата администрация е от съществено значение, за да могат гражданите да упражняват правата си като ежедневна реалност, и призова Конституцията да предвиди закон за добрата администрация, който да се прилага за всички институции и органи на Съюза.

Такъв закон би приложил правото на гражданите на добра администрация, съдържащо се в член 41 (II-101) от Хартата на основните права, и би сложил край на настоящата объркваща ситуация, при която различните институции на Съюза прилагат различни кодекси за добра администрация.

Както членът на Комисията DE PALACIO посочи в разискването на Европейския парламент относно годишния доклад на омбудсмана (25 септември 2003 г.), на този призив е отговорено в член III-304 (III-398) от Конституцията, който предвижда европейските закони да гарантират открита, ефикасна и независима европейска администрация.

Освен това генералният секретар на Европейската комисия г-н O’SULLIVAN посочи 2006 г. като възможна дата, на която Комисията да представи проектопредложение за такъв закон.

И накрая, омбудсманът призова Конституцията да определи ясно средствата за правна защита, с които разполагат гражданите, ако правата им съгласно правото на Съюза не се зачитат, включително правото на сезиране на национален съд и правото на ефективни извънсъдебни средства за правна защита.

3.2 Мястото на Европейския омбудсман в Конституцията

Що се отнася до ролята на Европейския омбудсман, резултатът беше много положителен.

В част 1 от Конституцията Европейският омбудсман се споменава както в член I-8 (I-10) от дял „Гражданство и основни права“ (дял II), така и в член I-48 (I-49) от дял „Демократичен живот на Съюза“ (дял VI).

Следователно омбудсманът представлява връзката между ангажиментите на Съюза по отношение на правата на човека и основните права и неговите демократични ангажименти и стремежи.

В член I-48 (I-49) също така се пояснява, че Европейският омбудсман се избира от Европейския парламент, а не се назначава. Тази промяна отразява по-добре действителността, както и има символично значение за независимостта на омбудсмана.

Освен това прекратяването на структурата на „стълба“ на Съюза означава, че мандатът на Омбудсмана е разширен, така че да включва всички институции, органи, служби и агенции на Съюза.

Разпоредбите относно Европейския омбудсман в Хартата на основните права и в част III от Конституцията (II-43, III-237 (II-103, III-335) също включват тези промени.

3.3 Съдебни и извънсъдебни средства за защита в държавите членки

Що се отнася до средствата за правна защита, член I-28 (I-29) отговаря (макар и донякъде косвено) на призива на омбудсмана Конституцията да информира гражданите за правото им да се обърнат към национален съд. В него от държавите членки се изисква да предоставят „право на обжалване, което е достатъчно, за да се гарантира ефективна правна защита в областите, обхванати от правото на Съюза“.

Нито Конвенцията, нито МПК обаче намериха време да предприемат действия по предложения за укрепване на извънсъдебните средства за правна защита в случаите, когато държавите членки не спазват правото на Съюза.

Въпреки това оставам убеден, че омбудсманите на всички равнища трябва да играят жизненоважна роля за гарантиране на пълното и правилно прилагане на правото на Съюза, включително Хартата на основните права, към която сега искам да се обърна.

4 Харта на основните права
4.1 Прилагане на Хартата на равнището на Съюза

По отношение на равнището на управление на Съюза Европейският омбудсман активно насърчава Хартата още от провъзгласяването ѝ от Европейския парламент, Съвета и Комисията на срещата на високо равнище в Ница през декември 2000 г.

При разглеждането на жалби и при проверките по собствена инициатива омбудсманът последователно е застъпвал становището, че незачитането на правата, съдържащи се в Хартата, представлява лошо управление.

Конституцията включва Хартата като част II и изрично предвижда, че съдилищата на Съюза ще бъдат призовани да тълкуват Хартата [преработения преамбюл на Хартата].

Разбира се, когато се появи, Европейският омбудсман ще следва съдебната практика на съдилищата на Съюза.

4.2 Прилагане на Хартата от държавите членки

Хартата е насочена и към държавите членки, „когато те прилагат правото на Съюза.“ [II-51 (II-111)]

Нямам намерение да навлизам в сложен правен дебат относно точното значение на този израз в специфичния му контекст. Ако е необходимо, Съдът може в бъдеще да даде авторитетно правно тълкуване.

За настоящите цели е достатъчно да се отбележи, че като цяло понятието за прилагане включва не само транспонирането в националното право на директиви (или „рамкови закони“, както ще станат съгласно Конституцията), но и прилагането на такова национално право от публичните органи в държавите членки.

В съответствие с принципа на субсидиарност задачата за прилагане на правото и политиката на Съюза всъщност се пада най-вече на националните, регионалните и местните органи и други публични организации в държавите членки.

Следователно, за да могат гражданите да се ползват на практика от правата си по Хартата, е от съществено значение различните публични органи на държавите членки да следват Хартата дори когато действат съгласно националното право, поне ако съответното национално право прилага правото на Съюза.

4.3 Средства за правна защита срещу държавите членки

Правата зависят и от наличието на ефективни правни средства за защита.

Разбираемо е, че гражданите, които считат, че дадена държава членка не спазва правото на Съюза, често търсят правна защита на равнището на Съюза.

Някои граждани се оплакват на Комисията в ролята ѝ на пазител на Договора. Това в крайна сметка може да накара Комисията да отнесе въпроса до Съда на Европейските общности съгласно член 226 от Договора за ЕО. Много жалбоподатели обаче се надяват, че Комисията ще разреши случая им бързо в административния етап на процедурата по член 226, без да се стига до съд.

Гражданите също така подават петиции до Европейския парламент относно нарушения. На практика Комисията често е тази, която трябва да разгледа и тези случаи.

И накрая, много граждани подават жалби до Европейския омбудсман срещу публичните администрации на държавите членки, но тези жалби са извън мандата.

Очаквам, че когато Конституцията влезе в сила и Хартата стане правно обвързваща, много повече граждани вероятно ще се опитат да заведат дела на равнището на Съюза.

Считам, че би било по-ефективно и в съответствие с принципа на субсидиарност повечето такива случаи да се разглеждат на местно равнище, в самата държава-членка. По този начин също така ще се избегне претоварването на процедурата на Комисията по член 226 и процедурата на Европейския парламент за внасяне и разглеждане на петиции.

4.4 Необходимост от укрепване на извънсъдебните средства за правна защита в държавите членки

Гражданите, които желаят да защитят основните си права срещу публичните администрации на държавите членки, могат, разбира се, да заведат дело в националните съдилища.

Но по причини, които вече обясних, сезирането на съда трябва да бъде последното, а не първото прибягване за гражданин, който има проблем с публичните органи.

От опит знам също, че малко граждани, които търсят правна защита на равнището на Съюза, са удовлетворени от информацията, че единственото им средство за защита е съдебна защита в държавата членка.

Ето защо съм твърдо убеден, че основен елемент на субсидиарността при средствата за правна защита е укрепването на извънсъдебните средства за правна защита в държавите членки.

Подкрепен съм в това убеждение от факта, че гарантирането на пълно и правилно прилагане на правото на Съюза не е само въпрос на предоставяне на ефективни средства за правна защита, въпреки че това е от жизненоважно значение.

То включва също така трудната и старателна задача за укрепване на капацитета на публичните органи на държавите членки да спазват закона, да спазват принципите на добра администрация и да зачитат правата на човека.

Омбудсманите са особено подходящи за съчетаването на такива реактивни и проактивни функции и за създаването на полезни взаимодействия между тях.

Например чрез популяризиране на критериите за добра администрация (като Кодекса за добро административно поведение, който споменах по-горе) омбудсманите могат:

да направят собствените си констатации по-лесно разбираеми; и

да помогне както на гражданите, така и на администрацията да се съсредоточат върху взаимните си очаквания по начин, който насърчава доверието и по-ефективната комуникация.

4.5 Ролята на Европейската мрежа на омбудсманите

Настоящата ситуация в Европейския съюз е, че във всички 25 държави-членки има омбудсмани на национално или регионално равнище или, в някои страни - като Испания - и на двете равнища.

От своя страна работя активно за задълбочаване на съществуващото ни сътрудничество с тях чрез Европейската мрежа на омбудсманите.

Мрежата включва и омбудсмани в държавите кандидатки и в по-широкото Шенгенско пространство, като обхваща повече от 90 офиса в 30 държави.

Тя гарантира бързото насочване на жалбите към компетентния омбудсман и улеснява обмена на информация относно най-добрите практики и развитието на европейското право.

Вече работя с нашите партньори от държавите членки в мрежата, за да ги подпомагам и насърчавам да гарантират пълното и правилно прилагане на правото на Съюза.

Считам, че със сътрудничеството на Европейския парламент и Комисията бихме могли да въведем, до влизането в сила на Конституцията, всеобхватна, съгласувана и ефективна система от извънсъдебни средства за защита в държавите членки, за да помогнем на гражданите да се ползват от правата си съгласно правото на Съюза спрямо публичните органи в държавите членки, включително от основните си права съгласно Хартата.

Това би:

подобряване на избора за гражданите чрез предоставяне на алтернативни средства за правна защита;

засилване на субсидиарността;

да се освободят институциите на Съюза от претоварване; и

да допринася за изграждането на административен капацитет в държавите членки, когато е необходимо.

5 Заключение

В заключение бих искал да споделя с вас няколко общи разсъждения относно конституциите, които според мен са от особено значение за бъдещата Конституция на Европа.

Всяка конституция може да бъде разгледана от две гледни точки.

Първият го разглежда като начин за разпределяне на публичната власт между различните институции и различните териториални равнища на управление.

От тази гледна точка конституцията може да се разбира както като резултат от конкуриращи се политически сили, така и като рамка, в която се осъществява политическата конкуренция.

По време на Конвента, който изготви Конституцията за Европа, чухме много дебати от тази гледна точка. Несъмнено ще чуем повече по време на процеса на ратификация.

Този дебат е нормален и здравословен във всяка демокрация, но не трябва да изключва втората перспектива.

От втора гледна точка конституцията е рамка за отношенията между физическите лица и публичните органи - от всякакъв вид и на всички равнища на управление.

В една демокрация двете гледни точки са неразривно свързани чрез идеята за гражданство.

Бъдещата Конституция представлява важна стъпка напред по пътя към създаването на истинско гражданство на Съюза като допълнение към националното гражданство.

По-специално Хартата е инструмент с голям потенциал за превръщане на основните ценности и принципи в реалност чрез овластяване на гражданите и укрепване на демокрацията на всички равнища на Съюза.

За да се постигне този потенциал, е необходима проактивна намеса от страна на институциите, за да се запознаят гражданите с новите възможности, които Хартата им предоставя, и за да се насърчат и подпомогнат публичните органи на всички равнища на Съюза да превърнат правата и стремежите, залегнали в Хартата, в крайъгълен камък за своите действия.

Институциите следва да се стремят към постигането на тази цел и като Европейски омбудсман се ангажирам да работя усилено за нейното постигане.

Благодаря за вниманието.

---

(1) Номерацията на членовете е като в проекта за Конституционен договор, изготвен от Конвента. Числата в (скоби и курсив) са тези в документ CIG 87/04 (6 август 2004 г.), изготвен след споразумението на МПК от 18 юни 2004 г.