Въведение

1. През юли 1995 г. Европейският парламент ме избра за първи Европейски омбудсман, а през септември същата година поех тържествен ангажимент пред Съда да изпълнявам задълженията си с абсолютна независимост и безпристрастност. Така че съм на поста от малко повече от година.

Днешната ми презентация се състои основно от три части. Най-напред ще Ви обясня позицията на Европейския омбудсман в системата за правна защита на правата, предоставени на европейските граждани от учредителните договори. След това ще споделя с вас опита си от изминалата година и накрая ще коментирам бъдещето на европейското гражданство и позицията на Европейския омбудсман.

Омбудсманът в системата за правна защита

2. Правната защита на правата, предоставени на частноправните субекти от общностното право, се осигурява преди всичко от Съда, Първоинстанционния съд и националните юрисдикции. Член 173 от Договора за създаване на Европейската общност позволява на частноправните субекти да предприемат правни действия срещу актове, приети от институциите на Общността, но по отношение на актове с общо приложение, само при трудното условие, че жалбоподателят трябва да бъде "пряко и лично" засегнат от обжалвания акт. Доколкото изпълнението на такива актове е от компетентността на общностните институции, частноправният субект обикновено може да оспори подлежащия на изпълнение акт пред двете общностни юрисдикции в Люксембург и в рамките на такава жалба да се позове на неприложимостта на акта с общо приложение. Доколкото националните органи трябва да извършват актове с общо приложение - и бих искал да подчертая, че по-голямата част от законодателството на Общността се администрира от националните органи - , ще може да оспорва пред националните съдилища мерките, с които националните органи прилагат законодателството на Общността, и в контекста на такъв иск да твърди, че общностният акт с общо приложение, който е в основата на мярката за национално прилагане, е незаконосъобразен. При разглеждането на този въпрос националният съд може да използва процедурата, предвидена в член 177 от Договора от Рим, за да отправи преюдициални въпроси до Съда.

2.1. Ако частноправен субект счита, че дадена държава-членка нарушава правата му, произтичащи от общностното право, той по принцип трябва да се обърне и към националните съдилища или евентуално към националния омбудсман. Физическото лице може също така да счита, че неговите интереси са защитени чрез подаване на жалба до Европейската комисия, което се изисква съгласно член 155 от Договора, за да се гарантира прилагането на правото на Общността; за да улесни подаването на жалби, Комисията публикува стандартен формуляр в Официален вестник (ОВ C 26, 1989 г., стр. 6). Жалбите от физически лица действително са най-важният източник на Комисията за откриване на несъответствия от страна на държавите членки. В крайна сметка такава жалба може да доведе до решение на Комисията да предяви иск по член 169 срещу съответната държава членка. Спорен е въпросът дали Комисията е длъжна да разгледа подадена жалба; в практиката на Съда обаче е установено, че частноправен субект не може да предяви иск срещу Комисията с мотива, че Комисията не е предприела действия в случай на неизпълнение на задължения от държава-членка (вж. по-специално Решение от 21 февруари 1990 г. по дело Sonito, C-87/89, Recueil, стр. I-1981). Общоприето е Комисията да информира жалбоподателите, от една страна, че националните съдилища трябва да следят за прилагането на общностното законодателство от националните органи, при условие че въпросните разпоредби се прилагат пряко и незабавно, и ако е необходимо, да разпоредят на съответната държава-членка да поправи вредите, които частноправният субект може да е претърпял в резултат на нарушението на въпросните общностни разпоредби.

2.2. Ако лицето счита, че правата му са били нарушени, то може също така да избере да внесе петиция в Европейския парламент. До Договора от Маастрихт правото на внасяне на петиции до Европейския парламент беше предвидено единствено в Правилника за дейността на Парламента. Това право е официално признато от Договора от Маастрихт и понастоящем е предвидено в членове 8Г и 138Г от Договора от Рим и следователно представлява неразделна част от понятието за европейско гражданство. Петициите се разглеждат от една от постоянните парламентарни комисии на Парламента, която много често изисква от Европейската комисия да разследва въпроса. В случай на неспазване от страна на държава членка лицето може да има интерес да отнесе въпроса до Парламента, а не директно до Европейската комисия, поради всякакъв натиск, който Парламентът може да упражни върху Комисията да отнесе въпроса до съответната държава членка.

2.3. И накрая, стигаме до длъжността Европейски омбудсман, която също беше създадена с Договора от Маастрихт като компонент на понятието за европейско гражданство. В Договора от Рим бяха добавени членове 8г и 138д, съгласно които всеки гражданин на Съюза има право на достъп до омбудсмана във връзка със случаи на лошо администриране в действията на органите и институциите на Общността, с изключение на Съда и Първоинстанционния съд при упражняването на техните съдебни функции.

По този начин виждаме, че ролята, която омбудсманът може да играе в контрола на правилното прилагане на правото на Общността, е силно ограничена в смисъл, че прилагането, извършвано от националните органи, е изключено от сферата на компетентност. Повтарям, че по-голямата част от законодателството на Общността се администрира от националните органи. Следователно контролът с тази администрация трябва да се упражнява на национално равнище от компетентния орган, като например националния омбудсман, което подчертава необходимостта от някакъв вид сътрудничество между Европейския омбудсман и неговите национални партньори; Това е тема, към която ще се върна по-късно в тази статия.

Работата, извършена през изминалата година

3. Това ограничение на обхвата на компетентност на Европейския омбудсман, на което току-що се позовахме, до голяма степен обяснява големия брой получени недопустими жалби. Изглежда, че много граждани не са възприели ограничението и следователно се обръщат към Европейския омбудсман, когато са изправени пред проблем на Общността в ръцете на националната администрация. За да се коригира това положение, аз и моята служба положихме значителни усилия да информираме обществеността за новата институция и нейната област на компетентност.

3.1. Към днешна дата са получени около 1000 жалби, от които около 700 са били разгледани. От тези 700 около 150 са изпратени до институция на Общността, която да вземе решение по предмета на жалбата, и почти всички от тях се отнасят до Европейската комисия, което едва ли е изненадващо, като се има предвид, че Комисията е институцията на Общността, която основно взема решения, които имат пряко въздействие върху гражданите. До края на септември тази година бяха приключени 27 случая; в 11 случая беше постигнато споразумение по взаимно съгласие между съответната институция и жалбоподателя и само в 1 случай сметнах за целесъобразно да направя критичен коментар относно институцията. Тази ситуация до голяма степен се дължи на факта, че Европейската комисия възприе много положително отношение. Причината, поради която обработването е приключило само при толкова малко жалби, се дължи по-специално на сроковете, които се прилагат в процедурата. Институцията, срещу която е насочена жалбата, разполага със срок от 3 пълни календарни месеца (4 месеца с превод), за да представи първите си коментари по жалбата, а след това жалбоподателят разполага с пълен календарен месец, за да представи коментарите си по коментарите. Тези срокове доведоха до това, че едва през есента беше възможно да се започнат опити за намиране на приятелски решения между жалбоподателя и въпросната институция или да се започнат по-задълбочени разследвания. Ясно е, че едва в края на годината могат да бъдат оценени всички случаи, в които ищецът е постигнал някакъв успех; Националният опит показва, че това се случва в 10-15% от случаите.

В разпространения материал ще намерите повече подробности за (някои?) конкретни случаи, както и повече статистически елементи.

Що се отнася до най-често срещаните обекти на жалби, е трудно да се извлече тази информация от статистиката. Сред най-често срещаните предмети според мен е възможно да се споменат предполагаеми забавяния при разглеждането на случаите, предполагаеми откази за предоставяне на информация и твърдения относно нередности в процедурите за набиране на персонал за европейската публична служба.

Що се отнася до географското разпределение на вземанията, може да се види, че следните държави имат пропорционално повече вземания от техния дял в общото население на Общността: Испания, Португалия, Англия, Ирландия, Австрия, Белгия, Люксембург, Финландия и Дания. В случая с Белгия и Люксембург това вероятно се обяснява с факта, че институциите на Общността се намират в тези две държави.

3.2. Договорът предвижда, че омбудсманът може да извършва проверки „по своя собствена инициатива“. Междувременно започнах три разследвания по собствена инициатива. Най-важното се отнася до прозрачността в рамките на Общността, а не до варианта на прозрачност, наречен публичен достъп. Като част от подписването на Договора от Маастрихт държавите-членки приеха декларация, в която изразяват ангажимента си за прозрачност (1). За да изпълнят тази декларация, Съветът и Комисията приеха в края на 1993 г. Кодекс за поведение, уреждащ публичния достъп до техните документи. Въпреки това, другите институции и органи на общността продължиха да живеят в тъмнина. С оглед на това и на факта, че много от жалбите, подадени до моята служба, се отнасяха до откази за предоставяне на информация, през лятото на тази година се обърнах към другите институции и органи на Общността, за да ги попитам дали възнамеряват да приемат правила, подобни на тези на Комисията и на Съвета. Първите получени отговори са положителни и се надявам, че тези, които все още липсват, могат да бъдат характеризирани по същия начин.

От своя страна установих, че в моята служба обществеността може да има достъп до жалби, освен ако жалбоподателят не е поискал поверителност. Освен това съм предвидил публичен достъп до първите становища, представени от съответната институция по жалба. За останалата част от процедурата обаче, докато не взема окончателното си решение по случая, принципът на публичен достъп не се прилага, за да се улесни възможността за постигане на уреждане на спора по взаимно съгласие между жалбоподателя и институцията. Описах тази практика в годишния си доклад за 1995 г., който беше представен на Парламента през пролетта на тази година, и Парламентът не повдигна възражения; Напротив, реакциите бяха положителни. Парламентът обаче счита, че правомощието за започване на разследвания по собствена инициатива може да се използва по-често.

Едната от другите две инициативи се отнася до правото на информация в контекста на конкурси, организирани от институциите на Общността, а другата се отнася до правата на жалбоподателя в производства, провеждани от Комисията с цел да се установи дали дадена държава-членка не е изпълнила задълженията си, когато такива производства се основават на жалба (процедури преди член 169).

3.3. Що се отнася до вече приключените въпроси, струва си да се отбележи следното: Както вече споменах, Европейската комисия има за задача да гарантира прилагането на законодателството на Общността. Що се отнася до гарантирането на изпълнението от страна на държавите членки, Комисията твърди, че разполага със свобода на преценка при определянето на това дали е налице неспазване от страна на държава членка и че следователно тази дейност на Комисията не може да бъде предмет на разследване от моя страна. От своя страна поддържам становището, че въпреки дискреционните правомощия трябва да се спазват правните принципи и доброто административно поведение и че съм компетентен да разследвам дали това е така в конкретен случай. От друга страна, ясно е, че моята компетентност отстъпва, доколкото дискреционните правомощия на Комисията отразяват елементи от по-скоро политически характер, които Комисията може основателно да вземе предвид. Изглежда, че моето мнение е надделяло.

3.4. Що се отнася до недопустимите жалби, както казах, голяма част от тях се отнасят до националните органи или когато те действат съгласно правилата на Общността или в области, уредени единствено от националното право. Това ме вдъхнови да започна сътрудничество с националните омбудсмани или еквивалентни органи. Повечето държави членки имат национален омбудсман; в Люксембург и Германия е създадена парламентарна комисия по петиции. Белгия има двама регионални омбудсмани — един за Фландрия и един за Валония. В Италия има и регионални омбудсмани, въпреки че се планират национални служби както в Италия, така и в Гърция.

На семинар, който организирах в края на септември в Страсбург и на който бяха представени всички национални омбудсмани или еквивалентни органи, се споразумяхме да започнем сътрудничество с оглед насърчаване на правилното прилагане на правото на Общността в полза на европейските граждани. Присъстваха също Европейската комисия и комисията по петиции на Европейския парламент.

Сътрудничеството, което се осъществява при пълно равенство и с голяма гъвкавост, има за цел по-специално да може възможно най-бързо да насочи гражданина към компетентния орган, който да разгледа неговия случай. Освен това ще бъде проучена възможността за организиране на съвместни семинари, провеждане на взаимни посещения и обмен на информация с цел повишаване на познанията за правото на Общността на всички равнища. Всички служби ще назначат член на персонала, който ще носи особена отговорност за насърчаване на сътрудничеството с другите служби.

Надявам се, че това сътрудничество, което беше изцяло замислено в духа на първоначалната испанска инициатива от 1990 г., ще бъде възможно най-успешно и ще допринесе за правилното прилагане на правото на Общността на всички равнища както в институциите на Общността, така и в държавите-членки.

Окончателни разсъждения

4. Често ме питат дали обхватът на правомощията, предоставени на Европейския омбудсман, е твърде тесен. В това изказване се надявам, че съм дал отговор на този въпрос в смисъл, че ограничението не пречи на конструктивното сътрудничество с другите органи, които гарантират правилното прилагане на законодателството на Общността, а именно комисията по петиции на Европейския парламент, Европейската комисия или омбудсманите на държавите-членки. Всъщност един от тези органи почти винаги е компетентен да подпомага гражданите и следователно важното е да може да си сътрудничи по гъвкав и ефективен начин, за да предостави на гражданите тази помощ. Ще дам всичко от себе си, за да бъде сътрудничеството успешно.

Ако сътрудничеството се провали, компетентните органи ще трябва да преценят дали областта на компетентност на Европейския омбудсман следва да бъде разширена. Дори и да бъде решено така, омбудсманът може да упражнява правомощията си единствено в тясно сътрудничество с националните органи, преди всичко с омбудсманите на държавите членки; би могло да се разгледа възможността да се предвиди, че омбудсманът може да отнесе въпроса до омбудсмана само ако усилията на омбудсмана са неуспешни.

Доколкото ми е известно, Междуправителствената конференция не се интересува от въпроса за евентуално разширяване на обхвата на компетентността.

4.1. Конференцията обаче ще разгледа въпроси, които могат да представляват интерес за Европейския омбудсман, например по отношение на прозрачността. Лично аз считам, че би било подходящо принципът на публичен достъп до документи на институциите да бъде официално признат в Договора. Не може да се изключи, че такова признаване би могло да накара администрациите на Общността да възприемат по-положително отношение към исканията за публичен достъп.

През първата си година като омбудсман за съжаление останах с впечатлението, че ефективното упражняване на правата, предоставени на гражданите от Договора, на практика среща много пречки, например при признаването на дипломи и дипломи. Не трябва да се изключва, че би било полезно да се проучи по-подробно как могат да се прилагат правата на гражданите, например на свободно движение.

Друг въпрос, който лично ме интересува, е възможността Съюзът да се присъедини към Европейската конвенция за правата на човека, дори ако присъединяването би имало слабо въздействие върху изпълнението на задълженията ми като омбудсман, като се има предвид, че съгласно практиката на Съда - а сега и съгласно член Е от Договора за Европейския съюз - институциите на Общността от години са задължени да зачитат правата на човека, гарантирани от Конвенцията. Считам обаче, че е важно Съюзът да покаже готовността си да бъде част от международната правна общност.

Това са все предложения, които според мен трябва да бъдат успешни, защото имат за цел да направят Съюза по-хуманен и социален.

Аз, на моето ниво, занимавайки се с оплаквания и предприемайки добре обосновани инициативи, ще работя за постигането на същата цел.

Благодаря ви за вниманието.

(1) Декларация No 17 относно правото на достъп до информация:
„Конференцията счита, че прозрачността на процеса на вземане на решения укрепва демократичния характер на институциите, както и доверието на обществеността в администрацията. Поради това Конференцията препоръчва Комисията да представи на Съвета до 1993 г. доклад относно мерките за подобряване на обществения достъп до информацията, с която разполагат институциите.“