(изготвено в съответствие с член 3, параграф 7 от Устава на Европейския омбудсман [1])

Жалбата

Жалбоподателят, г-н R., е директор на Bavarian Lager Company Ltd., което внася германска бира в Обединеното кралство.  Той среща трудности при продажбата на продукта си поради изключителните споразумения за закупуване, които изискват много кръчми в Обединеното кралство да се снабдяват с бира от определени пивоварни в Обединеното кралство.  Тези споразумения се регулират от закона на Обединеното кралство, известен като "Guest Beer Provision", който позволява на кръчмите също да купуват определени бири от други доставчици.

Жалбоподателят счита, че разпоредбата относно бирата за гости нарушава член 30 (понастоящем член 28) от Договора за ЕО, като дискриминира вносните бири.  През април 1993 г. той подава жалба по този въпрос до Европейската комисия.  Комисията регистрира жалбата под номер P/93/4490/UK и започна разследване съгласно член 169 (понастоящем член 226 от Договора за ЕО).

През август 1996 г. жалбоподателят научава от прессъобщение, издадено от Министерството на търговията и промишлеността на Обединеното кралство, че през октомври 1996 г. ще се проведе тристранна среща между Комисията, органите на Обединеното кралство и търговска асоциация, Confédération des Brasseurs du Marché commun (CBMC), за обсъждане на разпоредбата за бира за гости.  Той моли Комисията да му разреши да присъства на заседанието, но искането му е отхвърлено.

В началото на март 1997 г. органите на Обединеното кралство предложиха изменение на разпоредбата за бирата за гости.  Комисията счете предложеното изменение за задоволително и прекрати своето разследване по член 169.

През май 1998 г. жалбоподателят подаде заявление съгласно Решение 94/90 на Комисията относно публичния достъп до документи за достъп до всички документи, подадени под номер на досие P/93/4490/UK от единадесет посочени дружества и организации и от три определени категории лица или дружества.  Комисията отхвърля искането и потвърдителното заявление.  На 8 юли 1998 г. г-н R. подава жалба до омбудсмана срещу този отказ.

През февруари 1999 г., по време на проверката на омбудсмана, жалбоподателят поясни, че истинската му загриженост е да получи информация.  Той иска да знае кой е представил становища пред Комисията по време на разследването по член 169 във връзка с предоставянето на бира за гости и кои представители на CBMC са присъствали на тристранната среща през октомври 1996 г.  Жалбоподателят се е опитал да получи последната информация директно от CBMC, която го е уведомила, че трябва да потърси отговор от Комисията, тъй като съответните служители са напуснали организацията и досиетата са били унищожени.

Г-н R. иска тази информация, тъй като подозира непристойно поведение от страна на определени лица, които в съответния момент са били сред длъжностните лица и политиците в Обединеното кралство, отговарящи за пивоварната промишленост.

В съответствие с обичайната процедура омбудсманът информира жалбоподателя в писмена форма за хода на разследването.

Проучването

Проверката на омбудсмана първоначално беше съсредоточена върху въпроса за правата на достъп до документи съгласно Решение 94/90 на Комисията.  Въпреки това, когато стана ясно, че истинската цел на жалбоподателя е да получи информация, омбудсманът счете, че е целесъобразно да предложи приятелско решение.  Поради това на 3 март 1999 г. той изпрати писмо до Комисията в съответствие с член 3, параграф 5 от Устава на омбудсмана, в което предложи Комисията да предостави информацията, която жалбоподателят иска.

Отговор на Комисията

В отговора си от 7 юни 1999 г. Комисията счете, че Директивата за защита на данните [2] ѝ пречи да разкрива самоличността на засегнатите лица без тяхното изрично разрешение.  Комисията изрази готовността си да потърси ad hoc решение на жалбата, като поиска от засегнатите лица да ѝ позволят да предостави имената им на жалбоподателя.  Комисията също така заяви, че ще информира омбудсмана за техните отговори и ще съобщи имената им, когато има разрешение за това.

Отговорът на омбудсмана

На 30 юли 1999 г. омбудсманът изпрати писмо до Комисията.  Той заявява, че не приема, че Директивата за защита на данните може да попречи на Комисията да предостави въпросната информация, без да иска съгласието на засегнатите лица. Въпреки това, с оглед на ad hoc решението, предложено от Комисията, все още изглежда възможно да се постигне приятелско решение.  Поради това омбудсманът поиска от Комисията да го информира до 30 септември 1999 г. за броя на лицата, от които Комисията е поискала съгласие да съобщи имената им, както и за броя на получените положителни и отрицателни отговори.

През октомври и ноември 1999 г. Комисията информира омбудсмана, че е изпратила писмо до заинтересованите лица с искане за одобрение за разкриване на самоличността им на жалбоподателя, че са изпратени общо 45 писма и че са получени 20 отговора, от които 14 положителни и 6 отрицателни.  Комисията предоставя и имената и адресите на лицата, които са отговорили положително.

Отговорът на Комисията беше препратен на жалбоподателя, чиито забележки ясно показаха, че непълната информация, предоставена от Комисията, не го удовлетворява. Поради това през декември 1999 г. омбудсманът информира Комисията, че не е възможно приятелско решение на жалбата.  Той също така поиска от Комисията да предостави обяснение на правната си позиция, че Директивата за защита на данните не ѝ позволява да разкрива самоличността на засегнатите лица без тяхното изрично разрешение, включително точно позоваване на разпоредбите на директивата, които Комисията счита, че налагат правно задължение за поверителност в този случай.

През януари 2000 г. Комисията отговаря по следния начин:

„По силата на член 286 от Договора за ЕО Директива 95/46/ЕО се прилага и за Комисията.

Що се отнася до тълкуването на настоящата директива, следва да се припомни, че по силата на член 2 от нея данните, поискани от г-н R., са лични данни по смисъла на директивата.  Съобщаването на тези данни на г-н R. представлява обработване на лични данни по смисъла на директивата.

По силата на член 7 от директивата обработването на лични данни е разрешено само ако е обхванато от една от шестте възможности, изброени в тази разпоредба. Следователно разкриването на г-н R. на въпросните имена е разрешено само ако се прилага една от възможностите по член 7. Според Комисията обработването на лични данни в този случай е допустимо само съгласно член 7, буква а). Другите възможности на тази разпоредба не се прилагат в случая на г-н R. Следователно е необходимо субектът на данните "недвусмислено да даде своето съгласие". Ако той или тя откаже да даде съгласието си, личните данни не могат да бъдат обработвани.“ (препратката към бележката под линия е пропусната)

Проектопрепоръката на омбудсмана

На 17 май 2000 г. омбудсманът отправи следната проектопрепоръка към Комисията в съответствие с член 3, параграф 6 от Устава на Европейския омбудсман:

"Комисията следва да информира жалбоподателя за имената на делегатите на Confédération des brasseurs du marché commun, които са присъствали на среща, организирана от Комисията на 11 октомври 1996 г., и на дружествата и лицата от 14-те категории, посочени в първоначалното заявление на жалбоподателя за достъп до документи, които са подали изявления до Комисията под номер на досие P/93/4490/YK."[3]

Европейският омбудсман мотивира проектопрепоръката, както следва:

1 Задължение за предоставяне на информация

1.1 Жалбоподателят поиска от Комисията да го информира за имената на лицата, които са представили становища във връзка с неговата жалба срещу разпоредбата за гостуваща бира в Обединеното кралство, и на представителите на търговско сдружение (Confedération des brasseurs du marché commun), които са присъствали на среща, организирана от Комисията в контекста на нейното разследване на твърдението на жалбоподателя за възможно нарушение на правото на Общността от държава-членка.

1.2 Принципите на добро административно поведение изискват длъжностното лице, което отговаря за съответния въпрос, да предоставя на обществеността информацията, която иска.[4] Поради това на жалбоподателя следва да бъдат предоставени имената, които е поискал, освен ако Комисията има правно задължение да запази поверителността на тази информация.

1.3 Единственото правно основание за такова задължение, на което се позовава Комисията, е Директивата за защита на данните [5]. Комисията счита, че директивата ѝ пречи да предостави на жалбоподателя имената на засегнатите лица, без преди това да е получила тяхното съгласие.  Това твърдение е разгледано в следващия раздел.

2 Директива за защита на личните данни

2.1 Член 286 от Договора за ЕО предвижда, че актовете на Общността за защита на физическите лица при обработването на лични данни и за свободното движение на тези данни се прилагат за институциите и органите, създадени от или въз основа на Договора. Съответно Директивата за защита на данните [6] се прилага за институциите и органите на Общността, включително Комисията [7].

2.2 Директивата установява някои принципи, които трябва да се прилагат чрез подробно законодателство в държавите-членки.  При разглеждането на прилагането на директивата към Комисията следва да се припомни, че все още не съществува подробно законодателство за прилагане, което да е обвързващо за институциите и органите на Общността.

2.3 На принципно равнище омбудсманът отбелязва, че член 1 от директивата определя нейната цел като гарантиране на защитата на „основните права и свободи на физическите лица, и по-специално правото им на личен живот по отношение на обработването на лични данни“. 

2.4 Информацията, предоставена на административен орган от лице, което участва в административно производство, не изглежда да е "лични данни", свързани с това лице само поради факта, че то я е предоставило.  Обратното би означавало, че съществува основно право на тайно предоставяне на информация на административен орган, което не е така.

2.5 Освен това при тълкуването и прилагането на директивата е важно да се вземе предвид и принципът, че решенията следва да се вземат при възможно най-голямо зачитане на принципа на откритост.  Този принцип се потвърждава от Декларацията относно правото на достъп до информация, приложена към заключителния акт на Договора от Маастрихт [8], от съдебната практика на съдилищата на Общността [9] и от член 1 [10] от Договора за Европейския съюз.

2.6 Член 7 [11] от Директивата предвижда, че са допустими шест категории обработване (което включва предаване) на лични данни.  Три от тези категории изглежда са приложими към публичното оповестяване от страна на Комисията на предоставената ѝ информация относно упражняването на една от нейните функции.  Такова оповестяване може да се счита за необходимо за:

- спазване на правно задължение, тъй като Договорът за Европейския съюз постановява, че откритостта е задължение на европейските институции;

- изпълнението на задача, осъществявана в обществен интерес или при упражняване на публична власт, тъй като публичното оповестяване на информация е нормална част от изпълнението на задача, осъществявана при упражняване на публична власт;

- за целите на законните интереси, преследвани от администратора или от третата страна или страни, на които се разкриват данните, тъй като предоставянето и получаването на достъп до официална информация са законни интереси, преследвани съответно от администратора и от трети страни.

2.7 Поради посочените по-горе причини омбудсманът счита, че правото на неприкосновеност на личния живот по отношение на обработването на лични данни съгласно Директивата за защита на личните данни не изисква от Комисията да разглежда като секретни мненията или информацията, които са ѝ били предоставени във връзка с упражняването на нейните функции, нито имената на лицата, които са представили мненията или информацията.

2.8 Поради това Омбудсманът счита, че Комисията не е разбрала правилно задълженията си съгласно Директивата за защита на данните и по този начин е нарушила принципа на откритост.  Това е случай на лошо управление.  Тъй като не е възможно приятелско решение, омбудсманът отправя проектопрепоръка до Комисията в съответствие с член 3, параграф 6 от Устава на омбудсмана.

Подробно становище на Комисията

След като получи проектопрепоръката и в съответствие с член 3, параграф 6 от Устава на Европейския омбудсман, на 3 юли 1999 г. Комисията изпрати подробно становище.

В подробното си становище Комисията на първо място припомни, че по силата на член 286 от Договора за ЕО Директивата за защита на данните се прилага и за Комисията. 

Второ, Комисията поддържа становището си, че съгласието на заинтересованото лице е необходимо, за да се разреши съобщаването на лични данни в този вид случаи.  След това в подробното становище се посочва:

„Член 7а от Директива 95/46/ЕО изисква недвусмисленото съгласие на субекта на данните.

При прилагането на член 7е от Директива 95/46/ЕО интересът, свързан с основните права и свободи на субекта на данните, и по-специално с неговия личен живот, има предимство пред законните интереси, преследвани от администратора или от третата страна или страни, на които се разкриват данните, ако не е получено съгласието на субекта на данните.

Комисията обаче е на мнение, че в настоящия случай интересите на субектите на данни, до които е адресирано писмо, за да получат тяхното съгласие, не надделяват, когато не е получен отговор, като се имат предвид следните фактори.  От една страна, писмото е последвано от предварителен контакт между Комисията и субектите на данни, а от друга страна, то е адресирано до тези лица от Комисията в качеството ѝ на публичен орган.  С други думи, при липсата на отговор на писмото и като се имат предвид конкретните обстоятелства в този случай, Комисията е на мнение, че интересите или основните права и свободи на субектите на данни нямат предимство.“

Комисията приложи актуализирана таблица, включваща имената на 25 лица, които не са отговорили на писмото на Комисията, приканвайки ги да дадат съгласието си имената им да бъдат съобщени на жалбоподателя.

Оценка на Омбудсмана на подробното становище на Комисията

Накратко, подробното становище на Комисията:

- не оспорва становището на Омбудсмана, че принципите на добро административно поведение изискват от него да предостави имената на засегнатите лица, освен ако не е правно задължен да запази поверителността на тази информация

- поддържа становището, че Директивата за защита на данните забранява на Комисията да предоставя имената на засегнатите лица без тяхното недвусмислено съгласие, като се има предвид по-специално техният интерес от личния им живот

- счита, че в настоящия случай тя следва да посочи имената на всички засегнати лица, с изключение на тези, които изрично са отказали да дадат съгласието си.

Подробното становище на Комисията не отговаря пряко на правните аргументи, съдържащи се в проектопрепоръката на омбудсмана.  В подробното становище обаче се посочва „интересът за основните права и свободи на субекта на данните, и по-специално неговият личен живот“. Въпреки че признава основното значение на този интерес, омбудсманът счита, по причини, посочени в проектопрепоръката от 17 май 2000 г., че не съществува основно право за тайно предоставяне на информация на административен орган и че Директивата за защита на данните не изисква от Комисията да пази в тайна имената на лицата, които ѝ представят становища или информация относно упражняването на нейните функции.

Препоръка на Омбудсмана

Според Омбудсмана подробното становище на Комисията не посочва основателна причина за пълно неспазване на проектопрепоръката на Омбудсмана от 17 май 2000 г. Поради това Омбудсманът представя отново проекта на препоръка като препоръка към Комисията:

Комисията следва да информира жалбоподателя за имената на делегатите на Confédération des brasseurs du marché commun, които са присъствали на среща, организирана от Комисията на 11 октомври 1996 г., и на дружествата и лицата от 14-те категории, посочени в първоначалното заявление на жалбоподателя за достъп до документи, които са представили становища пред Комисията под номер на досие P/93/4490/YK.

Европейският парламент би могъл да обмисли приемането на препоръката като резолюция.

Страсбург,

Якоб Сьодерман

 

---

 

[1] Решение 94/262 на Европейския парламент от 9 март 1994 г. относно правилата и общите условия за изпълнението на функциите на омбудсмана (ОВ L 113, 1994 г., стр. 15).

[2] Директива 95/46/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 24 октомври 1995 г. за защита на физическите лица при обработването на лични данни и за свободното движение на тези данни (ОВ L 281, 1995 г., стр. 31).

[3] На 6 април 2000 г. беше изготвена по-ранна версия на проектопрепоръката. Той съдържаше грешка и беше оттеглен с извинение към жалбоподателя и към Комисията.

[4] Вж. член 22 от Кодекса за добро поведение на администрацията на Европейския омбудсман от 19 юли 1999 г.

[5] Директива 95/46/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 24 октомври 1995 г. за защита на физическите лица при обработването на лични данни и за свободното движение на тези данни (ОВ L 281, 1995 г., стр. 31).

[6] Пак там.

[7] Директивата се прилага и за Европейския омбудсман. Вж. решението на Омбудсмана от 30 ноември 1999 г. относно назначаването на длъжностно лице по защита на данните, което е достъпно на уебсайта на Омбудсмана: http://www.euro-ombudsman.eu.int/LBASIS/EN/Dataprot.htm

[8] Декларация 17: „Конференцията счита, че прозрачността на процеса на вземане на решения укрепва демократичния характер на институциите и доверието на обществеността в администрацията. Конференцията съответно препоръчва Комисията да представи на Съвета не по-късно от 1993 г. доклад относно мерките, предназначени за подобряване на обществения достъп до информацията, с която разполагат институциите.“

[9] Вж. например дело C-58/94, Нидерландия срещу Съвета [1996] ECR I-2169.

[10] Вторият параграф от който гласи: Този договор бележи нов етап в процеса на създаване на все по-тесен съюз между народите на Европа, в който решенията се вземат възможно най-открито и възможно най-близо до гражданите.

Държавите-членки предвиждат, че личните данни могат да бъдат обработвани само ако:

а) субектът на данните недвусмислено е дал съгласието си; или

б) обработването е необходимо за изпълнението на договор, по който субектът на данните е страна, или за предприемане на стъпки по искане на субекта на данните преди сключването на договор; или

в) обработването е необходимо за спазването на правно задължение, което се прилага спрямо администратора; или

г) обработването е необходимо, за да се защитят жизненоважните интереси на субекта на данните; или

д) обработването е необходимо за изпълнението на задача от обществен интерес или при упражняването на официални правомощия, които са предоставени на администратора или на трета страна, на която се разкриват данните; или

е) обработването е необходимо за целите на законните интереси, преследвани от администратора или от третата страна или страни, на които се разкриват данните, освен когато пред тези интереси преимущество имат интересите, свързани с основните права и свободи на субекта на данните, които изискват защита съгласно член 1, параграф 1.“