# Предложение на Европейския омбудсман за приятелско решение в рамките на проверката по жалба 1078/2013/EIS срещу Европейската комисия
- Автор: Европейски омбудсман
- Дата: 2013-06-19T00:00+02:00[Europe/Paris]
- [URL](https://www.ombudsman.europa.eu/bg/solution/bg/60237)
---
Изготвено в съответствие с член 3, параграф 5 от Устава на Европейския омбудсман

Обстоятелства, предхождащи жалбата
----------------------------------

**1.** Тази жалба се отнася до разглеждането от страна на Комисията на жалба за нарушение във връзка с отказа на италианските органи да признаят чуждестранни квалификации на инженери, произтичащи от непризнаване на междинна квалификация, водеща до окончателна квалификация.

**2.** Жалбоподателят е италиански гражданин, който е учил инженерство в Обединеното кралство, където е придобил следните квалификации:

и) Сертификат за "Електронно инженерство", издаден от Британския институт по инженерни технологии (наричан по-долу "BIET") през 1985 г.;

ii) Диплома "Асоцииран член", издадена от Дружеството на инженерите през 1986 г.;

iii) Диплома "Член", издадена от Дружеството на инженерите през 1990 г.;

iv) Диплома за следдипломна квалификация по производство, издадена от Отворения университет през 1997 г.;

v) Магистърска степен по производствен мениджмънт (наричана по-долу „MSc"), издадена от Отворения университет през 1999 г.;

vi) Квалификация за дипломиран инженер (наричана по-долу "CEng"), издадена от Инженерния съвет и от Институцията по инженерство \& Technology през 2006 г.; и

vii) Доктор по философия (доктор) по производствено инженерство, присъдена от Университета Брунел, Лондон, през май 2011 г.

**3.** В член 11 от Директива 2005/36/ЕО[\[1\]](#_ftn1){#_ftnref1} (наричана по-долу "директивата") се предвиждат следните пет нива на признаване на професионалните квалификации:

● атестация за правоспособност, издадена от компетентен орган в държавата-членка по произход, удостоверяваща или че притежателят е придобил общи познания, съответстващи на основно или средно образование, или е преминал обучение, което не е част от свидетелство или диплома, или е положил специален изпит без предишно обучение, или има тригодишен професионален опит;

● удостоверение, съответстващо на обучение в средното образование от техническо или професионално естество или от общ характер, допълнено с курс на обучение или професионално обучение;

● диплома, удостоверяваща успешно завършване на обучение след завършено средно образование с продължителност най-малко една година, или професионално обучение, сравнимо по отговорности и функции;

● диплома, удостоверяваща успешно завършване на обучение на висше или университетско ниво с продължителност най-малко три години и не повече от четири години; и

● диплома, удостоверяваща успешно завършване на обучение на висше или университетско ниво с продължителност най-малко четири години.

**4.** Тъй като през 2007 г. жалбоподателят е искал да упражнява професията инженер в Италия, той е поискал от италианското министерство на правосъдието да признае неговата квалификация „CEng" като съответстваща на диплома, удостоверяваща успешно завършване на обучение на висше или университетско равнище с продължителност най-малко четири години, което би му позволило да бъде регистриран в раздел „A*--- Ingegnere industriale"* в „Albo*degli ingegneri italiani"* [\[2\].](#_ftn2){#_ftnref2}

**5.** През 2009 г. италианското министерство на правосъдието информира жалбоподателя, че счита, че неговите квалификации, по-специално удостоверението за „електронно инженерство", дипломата за „асоцииран член" и дипломата за „член", издадени от Дружеството на инженерите, не са валидни за целите на признаването съгласно италианския указ за транспониране на директивата. Поради това жалбоподателят е регистриран в раздел „Б*--- Ingegnere Junior"* (съответстващ на третото тире в точка 3 по-горе) на „Albo*degli Ingegneri"*вместо в раздел „А", както е поискал. Италианските органи твърдят, че жалбоподателят не е притежавал диплома от първо ниво или равностойна диплома.

**6. Впоследствие**жалбоподателят поиска от италианските органи да преразгледат решението си. Италианските органи отхвърлиха това искане.

**7.** На 13 август 2011 г. жалбоподателят подава жалба за нарушение до Европейската комисия (референтен номер CHAP(2011)02415), в която се оплаква от предполагаемото неспазване на директивата от страна на италианските органи. Жалбоподателят твърди, че италианските органи не са счели квалификациите му по „Електронно инженерство" и по „Асоцииран член" и „Член", издадени от Дружеството на инженерите, за равностойни*на „диплома, удостоверяваща успешно завършване на обучение на по-високо или университетско равнище с продължителност най-малко четири години",* и го е записал в раздел „Б" вместо в раздел „А" от „Albo*degli Ingegneri".*

**8.** В отговора си от 19 декември 2011 г. Комисията изрази становището, че италианските органи не могат законосъобразно да откажат да признаят квалификацията на жалбоподателя като равностойна на италианската квалификация, даваща достъп до раздел А от „Albo*degli Ingegneri".* Комисията твърди, че Отвореният университет е този, който трябва да реши дали обучението, проведено в BIET, може да бъде взето предвид за целите на регистрацията за следдипломно обучение. Освен това квалификацията CEng на жалбоподателя е издадена от Инженерния съвет на Обединеното кралство, който е компетентният орган на Обединеното кралство, издаващ дипломи, които дават право на притежателя да упражнява професията инженер. Комисията стигна до заключението, че италианските органи следва да проведат процедурата по признаване в съответствие с правилата, определени в директивата. Той предложи жалбоподателят да поиска от италианските органи да преразгледат неговия случай и да информират Комисията за своето решение. Впоследствие жалбоподателят информира италианските органи за писмото на Комисията. Италианските органи обаче потвърдиха предишната си позиция.

**9.** На 29 юни 2012 г. Комисията уведоми жалбоподателя, че е поискала от италианските органи допълнителна информация на 15 март и 28 юни 2012 г. Комисията посочи, че случаят на жалбоподателя представлява индивидуален случай на неправилно прилагане на директивата и че не е била информирана за други подобни случаи. Поради това тя твърди, че не може да заключи, че италианските органи са развили последователна и обща административна практика, която противоречи на правото на ЕС. При тези обстоятелства, позовавайки се на съдебната практика на съдилищата на Съюза[\[3\]](#_ftn3){#_ftnref3}, Комисията реши да не открива производство за установяване на нарушение срещу Италия.

**10.** Впоследствие жалбоподателят представи на Комисията допълнителни аргументи в подкрепа на жалбата си и поиска от Комисията да преразгледа позицията си. По-специално той твърди, че неговият случай не се отнася до неправилно транспониране на директивата от страна на италианското правителство, а по-скоро до неправилното ѝ прилагане от страна на италианските органи. Жалбоподателят прилага списък на лицата, които според него са подали заявление и са получили признаване на квалификациите си като равностойни на дипломи, даващи им право да бъдат регистрирани от италианското министерство на правосъдието в раздел „А" на „Albo *degli Ingegneri".* Според жалбоподателя някои от тези лица са се записали в раздел А, въпреки че притежават еквивалентна или дори по-ниска квалификация от него. Според него това показва липса на уеднаквяване i) на начина, по който италианските органи прилагат правилата, което представлява сериозно и несправедливо дискриминационно третиране на всички кандидати; ii) при прилагането на член 13 от директивата относно условията за признаване от компетентен орган в държава-членка; и iii) при прилагането на членове 3, 14 и 15 от директивата. След това жалбоподателят посочи, че на 15 септември 2010 г. Инженерният съвет на Обединеното кралство е потвърдил, че предмагистърското му образование е равностойно на бакалавърска степен и че следдипломната му диплома и магистърската му степен се класират на ниво 7 от Европейската квалификационна рамка. В писмото си посоченият Съвет стигна до заключението, че жалбоподателят следва да бъде третиран като инженер, притежаващ диплома, удостоверяваща успешно завършване на обучение на висше или университетско равнище с продължителност най-малко четири години.

**11.** На 16 септември 2012 г. Комисията потвърди предишната си позиция и намерението си да приключи случая на жалбоподателя. По-специално Комисията заяви, че: i) решението относно признаването на квалификациите се взема за всеки отделен случай, тъй като се основава, наред с другото, на сравнение между „националното обучение" и „обучението за мигранти" на кандидата. Това означава, че могат да бъдат взети различни решения по отношение на двама кандидати, които са преминали едни и същи курсове на обучение; ii) що се отнася до списъка на лицата, посочени от жалбоподателя, няма данни, че на едно или няколко от тези лица е отказано признаване, тъй като тяхната междинна квалификация, даваща достъп до последната, не е била призната от италианските органи; iii) само едно от лицата в списъка е подало жалба. Въпросът, повдигнат в тази жалба, обаче е различен от този, повдигнат от жалбоподателя.

**12.** На 19 септември 2012 г. жалбоподателят информира Комисията за някои случаи, в които италианските органи не са признали дипломи, издадени от органите на Обединеното кралство. Според него италианските органи са установили административни практики, при които систематично отказват да признаят квалификации от Обединеното кралство, издадени от признати институции в Обединеното кралство.

**13.** На 13 януари 2013 г. Комисията повтори предишното си становище, като се основа на доводите, съдържащи се в предходното ѝ писмо. Той също така потвърди решението си да не открива производство за установяване на неизпълнение на задължения.

Проучването
-----------

**14.** Омбудсманът започна разследване на твърдението на жалбоподателя, че Комисията не е разгледала правилно жалбата му за нарушение, и заяви, че Комисията следва да преразгледа позицията си в светлината на аргументите, изложени от жалбоподателя, и да започне производство за установяване на нарушение срещу Италия.

**15.** В хода на проверката омбудсманът получи становището на Комисията по жалбата и впоследствие коментарите на жалбоподателя в отговор на становището на Комисията. При провеждането на проверката омбудсманът взе предвид аргументите и становищата, представени от страните.

Твърдение, че Комисията не е разгледала правилно жалбата за нарушение на жалбоподателя и свързаното с нея твърдение
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

### Аргументи, представени на омбудсмана

**16.** В подкрепа на твърдението си жалбоподателят заяви, че i) Комисията е признала, че решението на италианските органи да не признаят квалификацията му като равностойна на италианската квалификация, която би позволила дадено лице да бъде регистрирано съгласно раздел А от „Albo*degli Ingegneri",* не е в съответствие с директивата; ii) Комисията не е оценила правилно посочените от него случаи, като е предложила италианските органи систематично да отказват да признаят квалификации от Обединеното кралство, издадени от признати институции от Обединеното кралство; и iii) Комисията не е отговорила правилно на изложените от него правни доводи.

**17.** В становището си Комисията твърди, че е разследвала задълбочено случая и е стигнала до заключението, че решението, взето от италианските органи, не е в съответствие с директивата. Всъщност, тъй като решението за присъждане на званието „Chartered Engineer" е от компетентността на органите на Обединеното кралство, италианските органи не биха могли да оспорят това решение. Комисията също така изпрати писмо до италианските органи, в което предлага те да направят повторна оценка на случая. В отговора си обаче италианските органи считат, че не е налице нарушение на Директивата, и по този начин потвърждават предходното си решение. Впоследствие жалбоподателят препраща случая и на СОЛВИТ [\[4\],](#_ftn4){#_ftnref4} но без успех.

**18.** Независимо от гореизложеното и колкото и плачевна да е ситуацията, Комисията заяви, че случаят на жалбоподателя е индивидуален, като се има предвид, че нищо не подсказва, че италианските органи са създали административна практика, при която систематично отказват да признаят чуждестранни квалификации на инженери в резултат на факта, че не признават никаква междинна квалификация, даваща достъп до допълнителни квалификации. В този контекст Комисията се позова на съдебната практика на съдилищата на Съюза, съгласно която подобна административна практика трябва до известна степен да бъде последователна и обща[\[5\].](#_ftn5){#_ftnref5}

**19.**Що се отнася до аргумента на жалбоподателя, че е предал на Комисията списък на инженерите, чиито квалификации са били издадени в Обединеното кралство или Канада, и му е обяснил, че техните квалификации са били признати по различен начин от италианските органи, Комисията се позова на предишния си отговор до жалбоподателя (вж. точка 11 по-горе). Комисията повтори, че само един от инженерите в списъка на жалбоподателя е подал жалба за нарушение до нея. Повдигнатият в това твърдение за нарушение въпрос обаче е различен от този по настоящото дело, тъй като в него става въпрос за някои компенсаторни мерки.

**20.** Комисията добави, че е готова да преразгледа позицията си, ако получи нови жалби по същия въпрос. Жалбоподателят предостави на Комисията информация за още пет случая с цел да докаже, че в противоречие с директивата италианските органи систематично отказват да признаят квалификациите на инженерите в Обединеното кралство или да ги признаят на по-ниско равнище. В първия случай Комисията стигна до заключението, че няма достатъчно информация за това дали е налице нарушение или не. Във втория и третия случай италианските органи все още не са издали решения. В четвъртия случай Комисията стигна до заключението, че решението за отказ на признаване е правилно, тъй като званието от Обединеното кралство е присъдено въз основа на квалификация и професионален опит, придобити само в Италия. В петия случай Комисията не е била в състояние да изрази становището си относно признаването, тъй като не е разполагала с информация относно обхвата на съответното професионално обучение и обучение.

**21.** В заключение Комисията твърди, че в рамките на своето право на преценка, установено в член 258 ДФЕС и в постоянната съдебна практика, тя не може да започне производство за установяване на неизпълнение на задължения в настоящия случай, тъй като няма задължение за това и частноправните субекти нямат право да изискват от нея да заеме определена позиция. Тя също така счете, че е отговорила правилно и е взела предвид аргументите, изтъкнати от жалбоподателя, и предложи жалбоподателят да отнесе случая си до националните съдилища, за да получи правна защита.

**22.** В становището си жалбоподателят поддържа предишните си становища. Той също така заяви, че Комисията не е разгледала правилно анализа, извършен от италианските органи в неговия случай. Според него този анализ е неправилен и води до разлики в третирането между него и други инженери със сходна квалификация.

**23.** Що се отнася до съдебната практика, съгласно която Комисията има право, но не и задължение, да започне производство за установяване на нарушение, жалбоподателят твърди, че решението, на което се позовава Комисията, се отнася до несъвместимостта на белгийското право с правото на ЕС, докато неговият случай се отнася до неправилното прилагане на правото на ЕС от италианските органи. В този контекст съдебната практика, на която се позовава Комисията, не следва да се прилага в настоящия случай. В подкрепа на своята позиция жалбоподателят се позова на редица резолюции на Съвета, съгласно които Комисията има ролята на „пазител" на Договорите и е длъжна да прекрати нарушенията на правото на ЕС. Той също така се позова на Директива 2006/123/ЕО[\[6\]](#_ftn6){#_ftnref6} и повтори становището си, че Комисията не е взела предвид нито един от неговите аргументи при приключването на неговата жалба за нарушение.

**24.** Що се отнася до петимата инженери, чиито случаи е посочил в кореспонденцията си с Комисията, жалбоподателят отхвърли становището на Комисията и заяви, че в първия случай е налице явно нарушение на правото на ЕС, тъй като италианските органи не са разгледали възможността за компенсаторни мерки. Тя също така не е допуснала инженера до раздел Б на Albo*degli ingegneri.* В останалите случаи, в които съответните инженери са поискали признаване на техните квалификации, Комисията просто е пренебрегнала факта, че италианските органи не са ги признали правилно.

**25.**Жалбоподателят настоя, че с оглед на гореизложеното Комисията следва да започне производство за установяване на нарушение срещу Италия.

### Предварителна оценка на омбудсмана, водеща до предложението за приятелско решение

**26.** Жалбите от граждани представляват основно средство за информиране на Комисията за възможни нарушения на правото на ЕС. Те дават възможност на Комисията да изпълнява ефективно ролята си на пазител на Договорите.

**27.** От установената съдебна практика на Съда на Европейския съюз следва, че Комисията разполага с широка свобода на преценка при разглеждането на жалби, подадени от граждани, и че тя не е длъжна да образува производство за установяване на неизпълнение на задължения във всички случаи, когато държава членка е нарушила правото на ЕС. Поради това гражданите нямат право да изискват от Комисията да приеме конкретна позиция по съществото на техните жалби за нарушения[\[7\].](#_ftn7){#_ftnref7} От това следва, че становището на жалбоподателя, че Комисията е длъжна да предприеме действия във връзка с всяко нарушение, не е убедително.

**28.** Обстоятелството, че Комисията разполага с широко право на преценка, очевидно не означава, че при разглеждането на жалбите за нарушения тя не е засегната от ограничения, произтичащи от основните права и от принципите на добра администрация. В това отношение член 41 от Хартата на основните права на Европейския съюз, който предвижда право на добра администрация, е от особено значение. От текста на член 41, параграф 2, буква в) от Хартата следва, че това право включва „задължението*на администрацията да мотивира своите решения".* Това задължение е залегнало и в член 18 от Европейския кодекс за добро поведение на администрацията[\[8\]](#_ftn8){#_ftnref8}. По този начин омбудсманът ще прецени дали Комисията е разгледала правилно жалбата за нарушение на жалбоподателя и дали е мотивирала по подходящ начин решението си да не образува производство за установяване на нарушение срещу Италия.

**29.** Комисията прие, че е налице нарушение в случая на жалбоподателя, но заяви, че случаят на жалбоподателя е отделен случай на неправилно прилагане на правото на ЕС от страна на италианските органи. Поради това, при липсата на последователна и обща практика от страна на италианските органи, Комисията реши да приключи случая на жалбоподателя.

**30.** Жалбоподателят твърди, че съдебната практика, на която се позовава Комисията по отношение на необходимостта от последователна и обща практика, не е от значение за неговия случай. Той твърди, че конкретното решение, на което се позовава, се отнася до несъвместимостта на белгийското право с правото на Съюза и няма по-широко приложение. Всъщност решението се отнася до нарушения като цяло, независимо дали нарушението се отнася до несъвместимостта на национално право с правото на ЕС или до неправилното прилагане на правото на ЕС от органите на държава членка. Следователно този аргумент на жалбоподателя не се подкрепя.

**31.** Въпреки това въпросът по същество, повдигнат в този случай, е дали квалификациите, които жалбоподателят е получил в Обединеното кралство, са еквивалентни на италианската квалификация, даваща достъп до раздел А от „Albo*degli Ingegneri".* Това е прост въпрос. Жалбоподателят е признат за „Chartered Engineer" в Обединеното кралство. Както правилно отбелязва Комисията, решението за присъждане на този дял е от компетентността на органите на Обединеното кралство и италианските органи не биха могли да оспорят това решение. Омбудсманът отбелязва също така, че Комисията изрично е информирала италианските органи, че тяхното тълкуване на правото на ЕС е неправилно и че начинът, по който те са разгледали случая на жалбоподателя, следователно е довел до нарушение на правото на ЕС. Вярно е, че Комисията има право да не преследва отделни нарушения на правото на Съюза от страна на държавите членки, ако нищо не подсказва, че такова нарушение е нещо повече от изолиран инцидент и е част от последователна и обща практика. Следва да се има предвид обаче, че италианските органи пренебрегнаха становището на Комисията и заявиха, че в този случай не е имало нарушение. Според Омбудсмана това отношение предполага, че подобни случаи биха били третирани по същия начин и че следователно съществува системен проблем, който заслужава намесата на Комисията, без да се чака да възникнат бъдещи проблеми от този вид. Омбудсманът признава, че Комисията се е намесила бързо и с похвална яснота, след като жалбоподателят я е предупредил за своя проблем. С оглед на това, което може да е било принципно противопоставяне от страна на италианските органи, според омбудсмана би било целесъобразно да се предприемат последващи действия във връзка с първоначалните стъпки, за да се изясни въпросът веднъж завинаги, вместо случаят на жалбоподателя да бъде приключен.

**32.** Това би дало също така възможност на Комисията да поиска от италианските органи подробности относно случаите на други лица, на които жалбоподателят се е позовал в подкрепа на становището си, че е налице системно и общо нарушение. В тази връзка омбудсманът отбелязва, че Комисията е признала, че не е разполагала с достатъчно информация, за да оцени някои от тези случаи, докато в два случая италианските органи дори не са взели решение по подадените до тях искания.

**33.** С оглед на гореизложеното Омбудсманът прави предварителната констатация, че Комисията не е разгледала правилно жалбата за нарушение на жалбоподателя във всяко едно отношение. Поради това тя прави предложение за приятелско решение по-долу в съответствие с член 3, параграф 5 от Устава на Европейския омбудсман.

Предложението за приятелско решение
-----------------------------------

**Като взема предвид горните констатации, Омбудсманът предлага Комисията да възобнови своето разследване на жалбата за нарушение на жалбоподателя. Като се има предвид, че са изминали повече от три години, откакто жалбоподателят е подал за първи път жалбата си за нарушение, би било целесъобразно Комисията да продължи разследването си енергично на този етап.**

Емили О'Райли

Европейски омбудсман

Страсбург, 4.9.2014 г.

[\[1\]](#_ftnref1){#_ftn1} Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 септември 2005 година относно признаването на професионалните квалификации (ОВ L 255, 2005 г., стр. 22; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 8, стр. 3).

[\[2\]](#_ftnref2){#_ftn2} Терминът се отнася до регистъра на инженерите, поддържан от Инженерния съвет на Италия.

[\[3\]](#_ftnref3){#_ftn3} Например дело C-287/03 *Комисията срещу Белгия* \[2005\] ECR I-3761, параграф 29.

[\[4\]](#_ftnref4){#_ftn4} SOLVIT е неформална мрежа за решаване на проблеми, създадена за решаване на проблеми, които гражданите или предприятията на ЕС изпитват с публичните администрации на държавите --- членки на ЕС.

[\[5\]](#_ftnref5){#_ftn5} Вж. бележка под линия 4 и съдебната практика, посочена в това решение.

[\[6\]](#_ftnref6){#_ftn6} Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар (ОВ L 376, 2006 г., стр. 36; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 58, стр. 50).

[\[7\]](#_ftnref7){#_ftn7} Дело T-571/93*Lefebvre frères et soeurs и други срещу Комисията* \[1995\] ECR II-2379, параграф 60.

[\[8\]](#_ftnref8){#_ftn8} "*1. Във всяко решение на институцията, което може да засегне неблагоприятно правата или интересите на частно лице, се посочват мотивите, на които то се основава, като ясно се посочват съответните факти и правното основание на решението."*