Произведено в съответствие с член 3, параграф 5 от Устава на Европейския омбудсман [1]

Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Правилникът за длъжностните лица на Европейския съюз (наричан по-нататък "Правилникът") предвижда, че длъжностните лица с деца на издръжка имат право на надбавка. В случаите, когато длъжностното лице носи правна отговорност за издръжката на дадено лице и тази издръжка е свързана с големи разходи, това лице може по изключение и винаги въз основа на оправдателни документи да бъде третирано като дете на издръжка на длъжностното лице [2]. През 2004 г. Европейската комисия изясни обхвата на горепосочените принципи с решение ("Решението на Комисията от 2004 г.")[3]. Тя обясни, че правната отговорност на длъжностното лице за издръжката на лицето, което желае да бъде третирано като дете на издръжка, трябва да произтича от националното право. Длъжностното лице трябва да представи доказателства за тази отговорност и разходи. Комисията може да съдейства на длъжностното лице с тези доказателства и в някои случаи, а именно когато лицето, което трябва да бъде третирано като дете на издръжка, пребивава постоянно в домакинството на длъжностното лице, да освободи длъжностното лице от задължението да ги предостави [4]. В решението си от 15 април 2004 г. Европейският орган за безопасност на храните („ЕОБХ“) транспонира решението на Комисията от 2004 г. („решението на ЕОБХ от 2004 г.“)[5]. През 2009 г. тя издаде вътрешни насоки за отпускане на надбавки за лице, третирано като дете на издръжка („Насоките на ЕОБХ от 2009 г.“)[6].

2. Към момента на настъпване на фактите жалбоподателят е работил в ЕОБХ като сътрудник на временен договор. Дъщерята на жалбоподателя и малкият ѝ син живеят с жалбоподателя в Парма от 2009 г. насам. Цялото семейство на жалбоподателя (жалбоподателят също има син, който по това време е учил в друга държава членка) живее изключително въз основа на заплатата му.

3. През януари 2011 г. жалбоподателят попита ЕОБХ какви документи ще трябва да представи, за да поиска надбавки за дете на издръжка за внука си. Той също така попита дали ЕОБХ може да приеме доказателства за разходите на домакинството му, а именно чрез договора му за наем, сметките за супермаркети и разходите за здравеопазване. ЕОБХ отговори, че жалбоподателят ще трябва да представи доказателства за правната си отговорност за издръжката на детето и за финансовите си разходи във връзка с тази издръжка.

4. По-късно същата година жалбоподателят официално подава молба до ЕОБХ неговият тогавашен двугодишен внук да бъде третиран като дете на издръжка. Той твърди, че като пребиваващ в Италия има задължение съгласно италианското право да издържа внука си и всички други членове на семейството, които се нуждаят от неговата подкрепа. Дъщеря му, безработна и неспособна да се издържа сама, е била принудена да живее с жалбоподателя. Жалбоподателят е подал молба до италианските органи за издръжка на дете. Те отхвърлят молбата му, тъй като социалноосигурителните му вноски не се плащат в Италия, а на европейско равнище. Заедно със заявлението си жалбоподателят е представил на ЕОБХ редица документи, които според него отговарят на неговите изисквания.

5. Жалбоподателят също така се срещна с ЕОБХ, за да изясни какви допълнителни документи трябва да представи. На 2 август 2011 г. ЕОБХ информира жалбоподателя по електронна поща, че неговата дъщеря е предоставила „исканите документи“същата сутрин.

6. ЕОБХ обаче отказа да предостави на жалбоподателя надбавката за дете на издръжка. В отговор на жалбата на жалбоподателя срещу този отказ, подадена съгласно член 90, параграф 2 от ПП, ЕОБХ не промени позицията си. Той твърди, че италианският Cassazione Civile е постановил, че помощта на бабите и дядовците е оправдана само при изключителни обстоятелства [7], доказателства за които жалбоподателят не е бил в състояние да представи. Освен това съгласно италианското право бащата на детето е длъжен да признае сина си и да осигури неговата подкрепа по същия начин като майката на детето. Следователно според ЕОБХ жалбоподателят не е бил в състояние да представи никакви доказателства за правната си отговорност за издръжката на внука си. Също така жалбоподателят не е представил доказателства за значителни разходи във връзка с тази издръжка, а именно доказване на редовни плащания за внука му в размер на над 40 % от основната заплата на длъжностно лице AST в стъпка 1. Накрая, той не представя никакви доказателства за финансовото състояние на дъщеря си.

7. На 13 април 2012 г. жалбоподателят се обърна към омбудсмана.

Разследването

8. Жалбоподателят твърди, че решението на ЕОБХ, с което му се отказва надбавка за лице, третирано като дете на издръжка, е неоправдано.

9. Жалбоподателят твърди, че ЕОБХ следва да оттегли решението си и да му предостави надбавката.

10. На 31 май 2012 г. омбудсманът препрати жалбата на ЕОБХ за становище. На 31 август 2012 г. омбудсманът получи становището на ЕОБХ, което беше препратено на жалбоподателя с покана да направи коментари. Жалбоподателят представи коментари.

11. След внимателен анализ на доказателствата по преписката омбудсманът реши, че са необходими допълнителни проверки по жалбата. На 24 септември 2013 г. ЕОБХ беше помолен да коментира съдържанието на срещата, която проведе с жалбоподателя с цел изясняване на въпросите, и на електронното си писмо до жалбоподателя от 2 август 2011 г.

12. На 30 октомври 2013 г. омбудсманът получи отговора на ЕОБХ, който беше препратен на жалбоподателя с покана за представяне на коментари. Жалбоподателят представи становището си на 12 ноември и 31 декември 2013 г., както и на 23 февруари и 30 юни 2014 г.

Твърдение за липса на обосновка и свързаното с него твърдение

Аргументи, представени на омбудсмана

13. В подкрепа на твърдението си жалбоподателят твърди, че освен всички доказателства, които е представил по собствена инициатива, той е спазил всички изисквания, съобщени му от ЕОБХ.

14. В становището си ЕОБХ подчертава, че правната отговорност на жалбоподателя е трябвало да бъде установена съгласно италианското право, което е приложимото към неговия случай право както съгласно решението на Комисията от 2004 г., така и съгласно решението на ЕОБХ от 2004 г. Жалбоподателят е бил в контакт с италиански адвокат за съвет относно прилагането на италианското право към конкретното му семейно положение. ЕОБХ се е опитал да изясни ситуацията с жалбоподателя, но той не е предприел последващи действия. Заявлението на жалбоподателя не съдържа информация, която той би могъл да получи от „специалистите по правата на детето и трудовото право“, с които твърди, че се е свързал. Той също така не е добавил такава информация по-късно.

15. Освен това ЕОБХ ясно е посочил на жалбоподателя какви доказателства трябва да представи в подкрепа на заявлението си относно внука си. Срещна се с него няколко пъти. Освен това тя му помогна, като се свърза с Комисията, за да провери какво е необходимо. Поради това жалбоподателят е знаел, че трябва да предостави документация за разходите, свързани с издръжката и правната отговорност, която носи за внука си, но не го е направил. Без подходяща документация, установяваща, че жалбоподателят е отговорен за издръжката на внука си, ЕОБХ не е бил в състояние да заключи, че той има правно задължение да издържа внука си.

16. Въпреки това ЕОБХ прикани жалбоподателя „с оглед на конкретните обстоятелства по случая [и неговото] задължение за полагане на грижа ... като приятелско решение“да представи съответните подкрепящи документи, необходими за изпълнение на изискванията за отпускане на надбавка за дете на издръжка.

17. В своите забележки жалбоподателят заявява, че е наясно, че отговорността за децата пада върху родителите на децата. Въпреки това, внукът му "atto di dichiarazione di nascita" ясно показа, че детето има само един родител, дъщеря му.

18. Освен това жалбоподателят информира омбудсмана, че междувременно е отишъл на пенсия за инвалидност и се е преместил в друга държава членка. Той подчерта, че положението на дъщеря му и внука му не се е променило и че и двамата продължават да живеят с него сега в тази държава членка. Първо, те са го направили по отношение на пенсията му за инвалидност, а от март 2014 г. — по отношение на пенсията му за осигурителен стаж и възраст. Жалбоподателят е приложил копия от отказа на националните органи да му предоставят „детски надбавки“и „плащане на един родител на семейството“за неизпълнение на условията, свързани с „обичайното местопребиваване“във въпросната държава членка. Той отбеляза предложението на ЕОБХ да представи исканите документи и попита дали ЕОБХ може да приема електронни банкови извлечения, доказващи текущите им разходи, за да покаже приблизителна стойност на семейния бюджет.

Предварителна оценка на омбудсмана, водеща до предложение за приятелско решение

19. Решението на ЕОБХ от 2004 г. признава широката свобода на преценка на ЕОБХ при преценката на фактите и обстоятелствата, на които се позовават неговите служители в подкрепа на заявленията си дадено лице да бъде третирано като дете на издръжка. В него се предвиждат „някои обективни критерии“и „фактори, които трябва да се вземат предвид“при оценката на тези заявления [8]. Третиране като дете на издръжка може да бъде предоставено, ако са изпълнени всички условия, посочени в Решението на ЕОБХ от 2004 г.[9].

20. Правната отговорност за издръжката сама по себе си е „задължението между роднини по кръвен път [...], изрично предвидено от закона“[10], което към момента на настъпване на фактите безспорно е било италианското право. Поради това ЕОБХ правилно е изискал от жалбоподателя „да установи, въз основа на подкрепящи документи, наличието на правна отговорност за издръжката“в съответствие с италианското законодателство и да представи доказателство за „произтичащите от нея разходи и размера на финансовото участие за тази издръжка“. Когато лицето, което трябва да бъде третирано като дете на издръжка „пребивава постоянно в домакинството на длъжностното лице“, за да се установят значителните разходи, разходите за издръжка на това лице за длъжностното лице „се вземат предвид само до сума, равна на: 40% от основната месечна заплата на длъжностно лице в първата стъпка на степен 1"[11].

21. В това отношение жалбоподателят твърди в жалбата си по член 90, параграф 2 от Правилника за длъжностните лица, че съгласно италианското право бабите и дядовците са задължени да помагат на внуците си, когато родителите им не са в състояние да осигурят прехраната им. В отговора си ЕОБХ възразява, че в съответствие със съдебната практика на италианските висшестоящи съдилища тази помощ се дължи само при изключителни обстоятелства [12]. ЕОБХ подчерта, както в предишните си отговори до жалбоподателя, така и в отговорите си до омбудсмана, какво изглежда е тълкуването му на „извънредните обстоятелства“, изложени в италианската съдебна практика: жалбоподателят е трябвало да докаже, че въпреки че е работила в миналото, дъщеря му вече не е в състояние да издържа сина си, тъй като не може да работи по конкретна причина [13].

22. Дъщерята на жалбоподателя представи документ от 2 август 2011 г., удостоверяващ регистрацията ѝ в италианската система за безработица като търсещо работа лице. От преписката е видно, че жалбоподателят е представил друго удостоверение, обхващащо периода от 22 октомври 2010 г. до 19 април 2011 г., удостоверяващо, че дъщеря му е била безработна. От това следва, че ЕОБХ е бил достатъчно наясно, че дъщерята на жалбоподателя е търсила работа безуспешно. По подобен начин жалбоподателят обясни на ЕОБХ, че бащата на детето, който пребивава в друга държава членка, е отказал да се подложи на тест за бащинство или да признае сина си. Следователно е било разумно да се заключи, че нито той, нито родителите му са били на разположение, за да осигурят издръжката на детето.

23. При тези обстоятелства омбудсманът счита за разбираемо и разумно, че жалбоподателят е поел отговорност за издръжката на дъщеря си и внука си. Дъщерята на жалбоподателката (която е била в средата на двадесетте си години по това време) е самотна майка, която безуспешно се е опитала да намери работа в Парма, където е живяла с жалбоподателката, тъй като не е могла да се грижи за себе си и за детето си. В това отношение омбудсманът подчертава един допълнителен важен факт: по време на събитията е било известно, че Италия е държава, сериозно засегната от икономическата криза.

24. С оглед на гореизложеното омбудсманът счита, че неговото задължение за полагане на грижа изисква ЕОБХ да бъде по-внимателен към специфичните обстоятелства на жалбоподателя, които, отбелязва тя, са били достатъчно известни на ЕОБХ от 2009 г. насам. Като се основава, от една страна, изключително на дискреционните си правомощия, а от друга страна, когато установява, че жалбоподателят не е доказал правната отговорност, която носи за внука си съгласно италианското право, на прекалено ограничително тълкуване на приложимите правила, ЕОБХ може да е действал в противоречие със задължението си за полагане на грижа по отношение на член на персонала си.

25. Жалбоподателят многократно е предлагал на ЕОБХ доказателства, които според него биха могли да бъдат достатъчни, за да се докажат неговите големи разходи по отношение на внука му, а именно договори за наем, сметки за супермаркети и доказателство за разходи за здравеопазване. Омбудсманът отбелязва и приветства готовността на ЕОБХ да продължи да изпълнява задължението си за полагане на грижа и да се съгласи да позволи на жалбоподателя да представи съответните доказателства, които може да липсват. Тя ще направи предложение за приятелско решение в съответствие с член 3, параграф 5 от Устава на Европейския омбудсман в това отношение по-долу.

Предложението за приятелско решение

Като се вземат предвид констатациите на омбудсмана, ЕОБХ се приканва да предприеме последващи действия във връзка със собствената си покана към жалбоподателя да представи всички съответни доказателства [14] чрез:

i) да обясни на жалбоподателя какви доказателства трябва да представи, за да спази приложимите правила; и

ii) въз основа на тези доказателства да преразгледа съчувствено решението си относно надбавката за лице, приравнено на дете на издръжка.

Емили О'Райли

[1] Решение на Европейския парламент от 9 март 1994 година относно правилата и общите условия за изпълнението на функциите на омбудсмана (94/262/ЕОВС, ЕО, Евратом), ОВ L 113, 1994 г., стр. 15.

[2] Член 2 от приложение VII към ПП: „1. Длъжностно лице, което има едно или повече деца на издръжка [...], получава месечна надбавка в размер на 328,73 EUR за всяко дете на издръжка. 2. „Дете на издръжка“ означава законно, естествено или осиновено дете на длъжностно лице или на неговия съпруг, което в действителност се издържа от длъжностното лице. Същото се отнася и за дете, за което е подадена молба за осиновяване [...]. Всяко дете, което длъжностното лице носи отговорност да издържа по силата на съдебно решение, основано на законодателството на държавите-членки относно закрилата на ненавършилите пълнолетие, се третира като дете на издръжка [...] 4. Всяко лице, за чиято издръжка длъжностното лице носи юридическа отговорност и чиято издръжка е свързана с големи разходи, може по изключение да бъде третирано като дете на издръжка със специално мотивирано решение на органа по назначаването въз основа на оправдателни документи.“Новият ПДЛ, в сила от януари 2014 г., увеличи размера на надбавката на 372,61 EUR.

[3] Решение на Комисията от 15 април 2004 г. относно общите разпоредби за прилагане по отношение на лицата, които следва да се третират като деца на издръжка (член 2, параграф 4 от приложение VII към Правилника за длъжностните лица) COM (2004) 1364.

[4] (на английски) Решение на Комисията от 2004 г.: „Член 2. Правна отговорност за издръжка означава задължението между роднини по кръвен или брачен път, изрично предвидено в закона, с изключение на всяко задължение от договорно, морално или компенсаторно естество [...] член 3, параграф 1. Когато съществуват фактори, свързващи делото с повече от едно право, приложимото право се определя в съответствие с правилата относно стълкновението на закони, приложими от компетентния съд [...] член 4. Длъжностното лице трябва да установи, въз основа на оправдателни документи, наличието на правна отговорност за издръжката, произтичащите от нея разходи и размера на действително направеното финансово участие. Лечението като дете на издръжка може да бъде разрешено само ако разходите, произтичащи от правната отговорност за издръжка, са най-малко равни на сумата, произтичаща от такова разрешение. Съответните служби предоставят на длъжностното лице всички насоки, необходими в настоящия раздел, по-специално по отношение на естеството на изискваните оправдателни документи [...] член 12.1. От момента на вземане на благоприятното решение длъжностното лице трябва да представи доказателства, че допринася редовно за издръжката на лицето, което се третира като дете на издръжка, с месечна сума, равна най-малко на: 20 % от данъчната основа на възнаграждението му [...] или допълнителната сума, получена в резултат на благоприятното решение, плюс 20 %; която от двете стойности е по-висока [...] 3. Доказателствата, посочени в параграф 1, не се изискват, когато лицето, приравнено на дете на издръжка, пребивава постоянно в домакинството на длъжностното лице. Отговорният отдел може да провери по подходящ начин дали това условие е изпълнено.“

[5] Решение на ЕОБХ от 15 април 2004 г. относно общите разпоредби за прилагане по отношение на лицата, които следва да се третират като деца на издръжка (член 2, параграф 4 от приложение VII към Правилника за длъжностните лица) COM(2004) 1364 50-2004.

[6] „Насоки за предоставяне на лице, което да бъде третирано като надбавка за издръжка“от 5 октомври 2009 г.

[7] Забележки: ЕОБХ се позова (на оригиналния френски език) на „l'arrêt de la Cour de cassation italienne Cassazione civile sez. du 30 Septembre 2010, n. 20509.“

[8] Външни препратки Съображения 2 и 3 от Решението на ЕОБХ от 2004 г.

[9] Член 1 от Решението на ЕОБХ от 2004 г.

[10] Член 2 от Решението на ЕОБХ от 2004 г.

[11] Член 5, параграф 1 от Решението на ЕОБХ от 2004 г.

[12] Решението на италианския съд, на което се позовава ЕОБХ, предвижда следното (в оригиналния италиански език): "L'articolo 147 c.c., impone ai genitori l'obbligo di mantenere i propri figli. Tale obbligo grava su di essi in senso primario ed integrale, il che comporta che se l'uno dei due non voglia o non possa adempiere, l'altro deve farvi fronte con tutte le sue risorse patrimoniali e reddituali e deve sfruttare la sua capacità di lavoro, salva comunque la possibilità di agire contro l'inadempiente per ottenere un contributo proporzionale alle sue condizioni economiche. Solo in via sussidiaria, dunque succedanea, si concretizza l'obbligo degli ascendenti di fornire ai genitori i mezzi necessari per adempiere al loro dovere nei confronti dei figli previsto dall'articolo 148 c.c., che comunque trova ingresso non già perché uno dei due genitori sia rimasto inadempiente al proprio obbligo, ma se ed in quanto l'altro genitore non abbia mezzi per provvedervi - Cass. n. 3402/1995 che s'intende ribadire.

Laddove avesse inquadrato la fattispecie nel paradigma dell'articolo 148 c.c., ammettendo altresì l'ammissibilità dell'azione in via ordinaria anziché in via monitoria secondo il rito ivi prescritto, la decisione impugnata comunque risulterebbe ineccepibile sul piano giuridico ed insindacabile nel merito. La Corte di merito ha verificato se i genitori del minore, ex lege obbligati al suo mantenimento, fossero in condizione di provvedervi. E rilevato, su questa corretta premessa, che potessero entrambi assolvere al loro obbligo, e comunque che l'attrice inspiegabilmente non aveva assunto iniziative nei confronti del padre del minore, omettendo di pretendere che assolvesse al suo obbligo primario di provvedere al mantenimento del figlio, ha escluso che ella potesse chiamare al concorso i nonni paterni, essendo in grado di assolvere ella stessa, in prima persona, al suo personale dovere nei confronti del figlio. Non vi erano perciò i presupposti per l'azione esperita.

Заключителни думи, аргументи и мотиви, è имунната система е грешка.

Neppure si presta a critica, ove la motivazione si riferisse al diritto agli alimenti previsto dall'articolo 433 c.c., siccome tale diritto è legato alla prova dello stato di bisogno e dell'impossibilità da parte dell'alimentando di provvedere in tutto o in parte al proprio sostentamento mediante l'esplicazione di attività lavorativa. Se questi è in grado di trovare un'occupazione confacente alle proprie attitudini ed alle proprie condizioni sociali, nulla può pretendere dai soggetti indicati nell'articolo 433 c.c. Nell'ordine prescritto sarebbero seguiti gli ascendenti prossimi, ma anche in questo caso, secondo il disposto dell'articolo 433 c.c., comma 1, n. 3, in via succedanea, e sostitutiva solo se i genitori non fossero stati in condizione di adempiere al loro personale e diretto obbligo, circostanza esclusa con valutazione di merito, adeguatamente motivata e perciò insindacabile."

[13] Според отговора на ЕОБХ на по-нататъшните проверки на омбудсмана: жалбоподателят е трябвало да предостави „окументация, установяваща, че майката, като пълнолетна, работила в миналото, е неспособна да издържа сина си не само защото няма доходи, но и защото не е в състояние да работи по определена причина. Само такава неработоспособност би могла да създаде правно задължение и все пак това трябва да бъде доказано. Документ от адвокат или съдебен орган, в който се обяснява това, ще установи такова правно задължение [на жалбоподателя да издържа внука си]“.

[14] Вж. параграф 16 от предложението за приятелско решение.