Изготвено в съответствие с член 2, параграф 10 от Устава на Европейския омбудсман [1]

Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. На 15 декември 2020 г. Европейската комисия предложи два законодателни акта за актуализиране на правилата, уреждащи цифровите услуги в ЕС: Законодателния акт за цифровите услуги [2] и Законодателния акт за цифровите пазари [3] (наричани заедно „Пакетът за цифровите услуги“). Предложените регламенти имат за цел да създадат по-безопасно цифрово пространство, в което основните права на потребителите са защитени, и да създадат еднакви условия на конкуренция за насърчаване на иновациите, растежа и конкурентоспособността.

2. На 25 ноември 2021 г. Съветът прие общ подход [4] за пакета за цифровите услуги, а на 25 март 2022 г. и 23 април 2022 г. постигна политическо споразумение с Европейския парламент съответно по Законодателния акт за цифровите услуги [5] и Законодателния акт за цифровите услуги [6]. И двата акта влязоха в сила през ноември 2022 г.

3. През септември 2021 г. жалбоподателят, медия, поиска публичен достъп [7] до обмена на информация относно проекта на законодателен акт за цифровите услуги и проекта на законодателен акт за цифровите пазари между правната служба на Съвета, нейните вътрешни работни групи и Европейската комисия.

4. Съветът определи 15 документа като попадащи в обхвата на искането на жалбоподателя: шест документа относно Законодателния акт за цифровите услуги и девет документа относно Законодателния акт за цифровите пазари. Съветът отказа достъп до всичките 15 документа в тяхната цялост с аргумента, че оповестяването им би засегнало защитата на правните становища и бъдещите съдебни производства [8], както и текущия процес на вземане на решения на Съвета [9]. Освен това Съветът приема, че не е налице по-висш обществен интерес от оповестяването на документите.

5. През ноември 2021 г. жалбоподателят поиска от Съвета да преразгледа решението си (като подаде „потвърдително заявление“). Той твърди, че Съветът не е обяснил в достатъчна степен по какъв начин оповестяването би засегнало защитените интереси. Освен това той счита, че решаващото значение на двата законодателни акта и ролята му на „обществен пазител“ представляват по-висш обществен интерес, който би имал предимство пред защитените интереси.

6. На 20 декември 2021 г. Съветът отговори. Тя поддържа първоначалния си отказ и информира жалбоподателя, че е установила, че допълнителен документ (общо 16 документа) попада в обхвата на искането на жалбоподателя [10].

7. Недоволен от резултата от прегледа, жалбоподателят се обърна към омбудсмана на 8 април 2022 г.

Проучването

8. Омбудсманът започна проверка на отказа на Съвета да предостави пълен публичен достъп до исканите документи.

9. В хода на проверката разследващият екип на Омбудсмана разгледа спорните документи и се срещна с длъжностни лица от Генералния секретариат на Съвета, за да получи разяснения относно мотивите на Съвета за отказ на публичен достъп. След това омбудсманът предостави на жалбоподателя доклад за тази среща.[11]

Аргументи, представени на омбудсмана

Доводи на жалбоподателя

10. Жалбоподателят твърди, че Съветът не е обяснил как оповестяването на документите би засегнало конкретно и действително интересите, защитени от изключението, посочено в член 4 от Регламент 1049/2001.

11. Жалбоподателят заяви, че рискът от засягане на защитен интерес трябва да бъде разумно предвидим, а не чисто хипотетичен. Той счете, че Съветът се е позовал на неправомерни външни влияния, без да уточни какви точно са тези влияния или как оповестяването на исканите документи би допринесло за тях. Поради това жалбоподателят счита, че този риск от засягане на защитените интереси е чисто хипотетичен.

12. Освен това жалбоподателят твърди, че е налице по-висш обществен интерес от оповестяването на документите. Тя счете, че двата предложени законодателни текста са от решаващо значение, тъй като те ще окажат конкретно въздействие върху живота на гражданите на ЕС. Следователно оповестяването на становището на правната служба на Съвета би било от съществено значение за публичните обсъждания. Освен това жалбоподателят е на мнение, че отказът за оповестяване на документите засяга ролята му на „обществен пазител“ и принципа на „свобода на печата“. Жалбоподателят се обърна към Европейския съд по правата на човека, който постанови, че събирането на информация е съществена стъпка в журналистиката и като такава е защитена от свободата на печата. Възпрепятстването на събирането на информация може да се превърне във форма на непряка цензура.

Доводи на Съвета

13. В потвърдителното си решение Съветът заяви, че двете законодателни предложения имат изключително технически регулаторен характер и са особено чувствителни в международен план. Исканите документи представляват принос на правната служба на Съвета за подпомагане на председателството и/или делегациите в подготвителната работа, необходима за обсъжданията в работните групи, а впоследствие и в Комитета на постоянните представители (Корепер)[13] и в Съвета, като крайната цел е да се приеме позиция на съзаконодателя на първо четене по двете законодателни предложения. Поради това Съветът счете, че те попадат в обхвата на защитата на правните становища и на текущия процес на вземане на решения.

14. Съветът заяви, че макар да се прилага по-голяма прозрачност, когато институциите действат в качеството си на законодатели, това не ги лишава от възможността да обосноват отказ въз основа на необходимостта от защита на текущ процес на вземане на решения, когато това е необходимо, за да се запази способността им да изпълняват задачите си.

15. Съветът отбеляза, че може да откаже достъп до документи, свързани със законодателен процес, когато оповестяването би могло конкретно и действително да засегне защитения интерес и рискът от такава вреда е разумно предвидим, а не чисто хипотетичен. Съветът посочва, че е достатъчно да се посочат конкретни доказателства, въз основа на които може да се заключи, че рискът е разумно предвидим, а не чисто хипотетичен.

16. Съветът изтъкна, че въпросните документи представляват обмен в рамките на съответните работни групи, който има технически и подготвителен характер. Тяхното оповестяване на този етап би могло сериозно да застраши текущия процес на вземане на решения на Съвета, като отслаби позицията му в предстоящите тристранни разговори [14] с Парламента. Той счита, че оповестяването ще позволи на Парламента да предвиди точките, по които членовете на Съвета не биха желали или биха желали да се споразумеят. Освен това Съветът счете, че оповестяването би могло да изложи неговите членове на неправомерен външен натиск, като се има предвид чувствителният характер на предложените текстове, които имат за цел да регулират пазачите на информационния вход и могат да засегнат оператори от трети държави. Оповестяването също така би улеснило целенасочените опити на трети страни с икономически, стратегически и/или политически интереси да повлияят на държавите членки, тъй като би разкрило точките на (не)споразумение между тях. Поради това оповестяването би намалило вероятността обсъжданията в рамките на подготвителните органи и Корепер да се провеждат по начин, който е „спокоен, ефективен и без неправомерен външен натиск“.

17. Освен това Съветът твърди, че съгласно съдебната практика на Съюза той може да откаже публичен достъп до особено чувствително правно становище, дадено в рамките на законодателен процес. Тя посочва, че исканите документи съдържат правни становища, формулирани в рамките на подготвителни обсъждания с оглед на подготовката на по-широки обсъждания. Оповестяването на този етап би могло да засегне начина, по който се изготвят правните становища, и би подкопало възможността правната служба да изразява позицията си без каквото и да било външно влияние. По този начин тя би намалила способността си да предоставя „честни, откровени и пълни становища“.

18. Съветът изтъкна, че съдебната практика на ЕС признава особено чувствителния характер на правните съвети, предоставяни от правната служба на дадена институция, когато става въпрос за въпроси, които могат да бъдат предмет на съдебен спор. Съветът счете, че предвид въздействието на предложените текстове върху онлайн платформите е „много вероятно“ те да бъдат оспорени в съда. Съветът заяви, че е разумно предвидимо, че оповестяването би могло да засегне способността на правната служба да защитава ефективно решенията, приети от Съвета пред съдилищата на ЕС, като по този начин засегне интегритета на тези бъдещи съдебни производства.

19. Освен това Съветът счита, че не е налице по-висш обществен интерес от оповестяването на документите. Тя счита, че аргументът на жалбоподателя, че двата законодателни текста са от решаващо значение, е твърде общ и като такъв е недостатъчен, за да се установи, че прозрачността следва да има предимство пред защитените интереси. Напротив, Съветът счете, че чувствителността и значението на тези текстове оправдават непредоставянето на достъп. Що се отнася до доводите на жалбоподателя, че не може да изпълнява задължението си на „обществен пазител“ и че отказът за оповестяване би засегнал свободата на печата, Съветът заяви, че в съответствие със съдебната практика на ЕС по-висшият обществен интерес трябва да бъде различен от тези принципи. Съветът счете, че чувствителността и значението на тези текстове оправдават непредоставянето на достъп. Съветът заяви, че вече е публикувал редица документи, свързани с пакета за цифровите услуги, в своя публичен регистър на документите [15].

Оценка на омбудсмана

Естество на исканите документи

20. Проверката показа, че 16-те документа, разглеждани в настоящото разследване, представляват обмен по електронна поща, включително приложения, между членовете на правната служба на Съвета, отделните делегации, председателството на Съвета и отговорните служби на Комисията във връзка с проекта на Законодателен акт за цифровите пазари и проекта на Законодателен акт за цифровите услуги. Те са от април до октомври 2021 г.

21. По време на срещата с екипа за проверка на омбудсмана длъжностните лица от Генералния секретариат на Съвета потвърдиха, че въпреки че правната служба на Съвета не е предоставила официално правно становище по нито една от двете въпросни законодателни процедури, тя е предоставила правни съвети на отделните делегации, службите на Комисията или председателството на Съвета при поискване — устно, по време на заседанията на съответната работна група и чрез неформална видео/телеконферентна връзка или в писмена форма, например като е предложила промени в проектите на правни текстове. Въпросната размяна на електронни писма съдържа такива правни съвети.

22. Длъжностните лица от Генералния секретариат на Съвета допълнително поясниха, че всички искания за обмен на електронни съобщения се отнасят до въпроси, които са били обсъдени по време на заседанията на работните групи, и че по този начин всички държави членки са били запознати с тях.

Прилагане на изключенията по отношение на публичния достъп

23. Гражданите на ЕС имат право, основано на Договора, „да участват в демократичния живот на Съюза“ .[16] Следователно всички решения на ЕС трябва да се вземат „възможно най-открито и възможно най-близо до гражданите“.[17] Това е особено важно, когато институциите на ЕС действат в качеството си на „законодатели“. [18] Принципът на законодателна прозрачност е залегнал в Договорите на ЕС [19] и е отразен в законодателството на ЕС относно публичния достъп до документи (Регламент 1049/2001), в който се посочва, че „законодателните документи“ трябва да бъдат пряко достъпни за обществеността, освен ако тяхното оповестяване би засегнало един или няколко публични или частни интереси, които са изрично защитени [20].

24. Омбудсманът отбелязва, че документите, предмет на настоящата проверка, очевидно са законодателни документи, за които трябва да се прилагат най-високите стандарти за прозрачност. Следователно изключенията, на които се позовава Съветът, за да откаже публичен достъп, трябва да се прилагат още по-ограничително [21].

Защита на текущ процес на вземане на решения

25. Съветът твърди, че исканите документи имат технически и подготвителен характер и че оповестяването им към момента на потвърждаващото решение би могло сериозно да засегне текущия процес на вземане на решения в Съвета. Съветът отбеляза, че оповестяването би могло да отслаби преговорната му позиция по време на предстоящите тристранни срещи, да изложи членовете му на неправомерен външен натиск и да улесни целенасочените опити на трети страни да повлияят на държавите членки. Съветът заяви, че много разпоредби в проекта за законодателен акт за цифровите пазари и проекта за законодателен акт за цифровите услуги са силно спорни.

26. Омбудсманът отбелязва, че в съответствие със съдебната практика на ЕС [22] предварителният характер на обсъжданията в работните групи на Съвета, свързани със законодателно предложение, сам по себе си не оправдава прилагането на изключението за защита на текущ процес на вземане на решения. Тази разпоредба не прави разграничение в зависимост от „състоянието или напредъка на обсъждането“. Така подготвителният характер на обсъжданията и фактът, че Съветът все още не е достигнал окончателната си позиция към момента на оповестяването, сами по себе си не доказват, че процесът на вземане на решения на Съвета ще бъде сериозно засегнат.

27. Омбудсманът вече е констатирал, че вътрешните документи на Съвета, в които се определя стратегията на Съвета за водене на преговори (неговите „червени линии“, области, в които Съветът може да бъде гъвкав, или резервни варианти за Съвета) в текущите тристранни преговори с Европейския парламент, биха могли да бъдат защитени, докато съответните преговори са в ход.[23] Омбудсманът счита в тази предишна проверка, че разкриването на стратегията за водене на преговори на Съвета, преди тя да бъде разгърната от Съвета и споделена с Парламента, би могло сериозно да подкопае преговорната позиция на Съвета, а оттам и текущия процес на вземане на решения.

28. Разглежданите в настоящото разследване документи са от различно естество. Те не съдържат стратегията на Съвета за водене на преговори. По-скоро те съдържат правни съвети от правната служба на Съвета за подпомагане на председателството на Съвета и делегациите на държавите членки при обсъждането на двете законодателни предложения в рамките на съответните работни групи. Омбудсманът счита, че е трудно да се разбере как по-късната стратегия на Съвета за водене на преговори по време на тристранните срещи (които се проведоха в началото на 2022 г.) би могла да бъде изведена от този обмен или как тяхното оповестяване би отслабило преговорната позиция на Съвета по време на преговорите му с Парламента. Само като пример информацията, обменена в документи 6, 13, 14 и 16, както и правните становища, предоставени под формата на проследени промени в приложените текстове на проектопредложенията, не изглеждат особено чувствителни, нито излагат червените линии на Съвета, а оттам и неговата стратегия за преговори.

29. Освен това Съветът заяви, че поради чувствителния характер на предложените законодателни текстове оповестяването би могло да изложи членовете на Съвета и неговата правна служба на неправомерен натиск или друга външна намеса.

30. Въпреки че рискът от външен натиск може да представлява легитимно основание за ограничаване на достъпа, реалността на този външен натиск трябва да бъде установена със сигурност и трябва да бъдат представени доказателства, че съществува разумно предвидим риск решението, което трябва да бъде взето, да бъде съществено засегнато поради този външен натиск [24].

31. В този случай Съветът не е предоставил никакви доказателства, нито пък има нещо в преписката по делото, което да предполага, че Съветът основателно би могъл да очаква реакция, надхвърляща това, което може да се очаква от обществеността от всеки член на законодателен орган, който предлага изменения на проекти на законодателни актове [25]. Като пример документи 1, 4, 12 и 15 съдържат повдигнати въпроси и/или правни становища, изразени от държавите членки. Правната служба на Съвета отговори устно на въпросите в разговори с делегацията на съответните държави членки и впоследствие ги сподели по време на заседанията на работната група с всички държави членки. Удържаната информация не изглежда особено чувствителна, особено доколкото се състои от въпроси на държавите членки за разбиране на законодателното предложение. Следователно не е ясно по какъв начин оповестяването към момента на потвърждаващото решение би засегнало сериозно процеса на вземане на решения. С оглед на това омбудсманът счита, че аргументът на Съвета не е обоснован.

32. Съветът също така заяви, че оповестяването би разкрило точките на (не)споразумение между неговите членове и по този начин би могло да улесни целенасочените намеси на трети страни, насочени към оказване на влияние върху позицията на някои държави членки.

33. Омбудсманът отбелязва, че лобирането, било то от членове на обществеността, потребителски групи или професионални групи с икономически и/или политически интерес, е очаквана и дори приветствана част от законодателния процес. Това показва, че тези групи по интереси и обществеността имат законен интерес да следят законодателния процес и да участват в него. Въпреки това, за да могат всички интереси да обменят информирани мнения по време на текущия законодателен процес, от решаващо значение е да има във възможно най-голяма степен еднакви условия на конкуренция по отношение на достъпа до информация. Поради това омбудсманът счита, че оповестяването би позволило на обществеността, включително на лобистите, но също и на широката общественост и журналистите, да участват по-ефективно и при равни условия в процеса на вземане на решения, като по този начин се повишава качеството и легитимността на този процес.

Защита на правни съвети и съдебни производства

34. Освен това Съветът твърди, че спорните документи съдържат правни становища и че оповестяването им би засегнало способността на правната служба на Съвета да предоставя честни, честни и пълни становища, които не са обект на външно влияние. Съветът също така счете, че е много вероятно двата правни текста да бъдат оспорени пред Съда и че е разумно предвидимо, че оповестяването ще засегне целостта на тези бъдещи съдебни производства.

35. Омбудсманът отбелязва, че в съответствие със съдебната практика на ЕС [26] въпросът дали дадено становище е особено чувствително зависи от това дали съдържанието на самото становище е особено чувствително, а не от това дали законодателният процес може да се счита за чувствителен. Без значение е, че повдигнатите правни въпроси могат да бъдат спорни и предмет на несъгласие.

36. След като разглежда спорните документи, омбудсманът счита, че информацията, съдържаща се в кореспонденцията по електронната поща, не може да се счита за чувствителна навсякъде (вж. също примерите, дадени в предходния раздел).

37. Освен това омбудсманът отбелязва, че в съответствие със съдебната практика на ЕС [27] общото позоваване на риска от накърняване на способността на дадена институция да се защитава в хипотетично съдебно производство не е достатъчно, за да обоснове изключение от изискването за откритост на законодателните документи. Поради това омбудсманът счита, че Съветът не е установил по какъв начин (частичното) оповестяване би засегнало способността му да се защитава в съда.

38. С оглед на гореизложеното омбудсманът не е убеден от обясненията на Съвета, че оповестяването би засегнало интересите, защитени от изключенията, посочени в член 4 от Регламент 1049/2001.

39. Поради това омбудсманът счита, че Съветът следва да преразгледа позицията си с оглед предоставяне на възможно най-широк публичен достъп до исканите документи.

Предложението за решение

Омбудсманът предлага Съветът да преразгледа позицията си, като вземе предвид посочените по-горе забележки, с оглед предоставяне на възможно най-широк публичен достъп до исканите документи. Когато Съветът счита, че не може да бъде предоставен достъп, той следва да обясни подробно и с позоваване на отделните документи как оповестяването на тези документи би засегнало един или няколко от публичните или частните интереси, изброени в член 4 от Регламент 1049/2001, при необходимост в поверително приложение.

Съветът се приканва да информира омбудсмана до 31 март 2023 г. за всички действия, които е предприел във връзка с посоченото по-горе предложение за решение.

Емили О'Райли

Европейски омбудсман

Страсбург, 2.2.2023 г.

 

[1] На разположение на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC

[2] На разположение на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=COM%3A2020%3A825%3AFIN

[3] На разположение на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?qid=1608116887159&uri=COM%3A2020%3A842%3AFIN

[4] Повече информация може да бъде намерена на адрес: https://www.consilium.europa.eu/en/policies/digital-services-Package/

[5] Вж. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_1978

[6] Вж. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_2545

[7] Съгласно Регламент (ЕО) No 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN

[8] Член 4, параграф 2, второ тире от Регламент 1049/2001.

[9] Член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент 1049/2001.

[10] Този документ е създаден, след като жалбоподателят е подал искането си, но преди Съветът да издаде първоначалното си решение.

[11] Достъпно на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/162077

[12] Решение от 14 април 2009 г. по дело Tàrsasàg A Szabadsàgjogokért срещу Унгария, 37374/05; достъпно на https://hudoc.echr.coe.int/eng#{% 22itemid% 22:[% 22001-92171%22]}

[13] „Корепер“ е Комитетът на постоянните представители на правителствата на държавите членки към Европейския съюз и основният подготвителен орган на Съвета. Корепер се състои от две части: Корепер (I част), който се състои от заместник постоянните представители на всяка държава и подготвя работата на шест състава на Съвета, и Корепер (II част), който се състои от постоянните представители на всяка държава членка и подготвя работата на четири други състава на Съвета. Повече информация можете да намерите тук: https://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/preparatory-bodies/

[14] Тристранната среща се отнася до неформални срещи между Парламента, Съвета и Комисията. Целта на тези заседания е да се постигне споразумение по набор от изменения, приемливи за Парламента и Съвета, по конкретно законодателно досие. Тристранните срещи не се провеждат публично.

[15] Съветът не предостави списък на тези документи, нито връзка към мястото, където са налични.

[16] Член 10 от Договора за Европейския съюз (ДЕС); достъпен на адрес: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OВ:C:2008:115:0013:0045:en:PDF

[17] Член 1 и член 10, параграф 3 от ДЕС.

[18] Съображение 6 от Регламент 1049/2001.

[19] Член 15, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз; достъпен на адрес: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12012E/TXT:en:PDF

[20] Член 12, параграф 2 и съображение 6 от Регламент 1049/2001.

[21] Вж. решение на Съда от 4 септември 2018 г., ClientEarth/Комисия, C-57/16, т. 100.

[22] Вж. решения на Общия съд от 25 януари 2023 г., De Capitani/Съвет, T-163/21, т. 78: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=269684&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6000 и от 22 март 2011 г., Access Info Europe/Съвет, T-233/09, т. 69, 76: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-233/09; и на Съда от 17 октомври 2013 г., Съвет/Access Info Europe, т. 60: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-280/11&language=EN

[23] Вж. предложението на омбудсмана за решение по дело 360/2021/TE, точка 37; https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/144725

[24] Вж. решения на Общия съд от 25 януари 2023 г., De Capitani/Съвет, T-163/21, точка 85; и от 22 март 2018 г., Emilio de Capitani/Европейски парламент, T-540/15, точка 99: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15

[25] Пак там.

[26] Решение на Общия съд от 21 април 2021 г., Pech/Съвет, T-252/19, т. 85: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-252/19&language=en

[27] Вж. решение на Общия съд от 6 април 2017 г., Френска република/Комисия, T-344/15, точка 76: и решение на Общия съд от 21 април 2021 г., Pech/Съвет, T-252/19, точка 89.