Изготвено в съответствие с член 3, параграф 6 от Устава на Европейския омбудсман [1]

Млад австрийски гражданин е работил като неплатен стажант в делегация на ЕС в Азия. Впоследствие тя се е свързала с ЕСВД, за да се оплаче от практиката ѝ да не изплаща надбавка на стажантите и от липсата на подходяща информация в това отношение.

Омбудсманът повдигна въпроса. Тя прие становището на ЕСВД, че стажантите в дадена делегация ценят стажа, тъй като тези възможности, които продължават от три до шест месеца, действително могат да представляват значителна стъпка в кариерата им. Поради тази причина тя счита, че възможностите за стаж следва да се предоставят на възможно най-широк кръг лица, а не само на тези, които могат да си го позволят. Според Омбудсмана неплатените стажове могат да доведат до дискриминационно положение, тъй като има вероятност лицата с по-непривилегирован произход да не разполагат с финансовите средства за провеждане на стаж. По този начин те ще пропуснат тази ценна възможност да повишат квалификацията и уменията си. Освен това практиката на неплатени стажанти може да има обратен ефект при определянето на най-подходящите кандидати.

Омбудсманът счита, че настоящата практика на ЕСВД да не плаща на стажантите в своите делегации представлява лошо управление, и препоръчва ЕСВД да плаща на всички свои стажанти, включително на тези в делегациите на ЕС, подходяща надбавка. В това отношение тя се позовава на положителния пример на Европейския парламент, който премахна неплатените стажове в своя секретариат.

По отношение на предоставянето на информация относно възможностите за краткосрочен трудов опит в делегациите на ЕС Омбудсманът отбелязва, че ЕСВД е разрешила по задоволителен начин тази част от жалбата в хода на своята проверка.

Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Млад австрийски гражданин е работил като неплатен стажант в делегация на ЕС в Азия. Когато е приела стажа, тя не е знаела, че Европейската служба за външна дейност (ЕСВД), която управлява делегациите на ЕС, плаща на някои от своите стажанти. Впоследствие тя се свързва с ЕСВД, за да се оплаче от факта, че стажантите в делегациите не получават заплащане. Тя отбеляза, че обичайната практика е стажантите в институциите на ЕС да получават заплащане. Тя заяви, че на уебсайта на ЕСВД не се споменава, че стажантите в делегациите на ЕС не получават заплащане. Според нея неплащането на стажанти представлява неоправдана дискриминация срещу млади специалисти, произхождащи от по-бедни среди.

2. Като се има предвид, че ЕСВД не е отговорила, през март 2014 г. жалбоподателят се е обърнал към омбудсмана. След като получи напомняне от омбудсмана, че следва да отговори на жалбоподателя, ЕСВД отговори, че жалбоподателят е получил неплатен стаж „по нейно искане“. Тя също така е подписала договор за стаж, в който потвърждава, че „Аз съм доброволец в делегацията и няма да получавам заплата, надница или обезщетение […]“.

3. Жалбоподателката информира омбудсмана, че все още е на мнение, че ЕСВД не следва да предлага неплатени стажове.

Проучването

4. През октомври 2014 г. омбудсманът поиска отговор от ЕСВД относно опасенията на жалбоподателя, че не осигурява достатъчна степен на прозрачност по отношение на своите стажове и че не предлага платени стажове в делегациите на ЕС [2] Жалбоподателят желае ЕСВД да предлага само платени стажове и да спре да предлага неплатени стажове. 

5. През декември 2014 г. омбудсманът получи отговора на ЕСВД по жалбата. През ноември 2015 г. омбудсманът получи коментарите на жалбоподателя относно отговора на ЕСВД. Проверяващият екип на Омбудсмана също така проведе три срещи с ЕСВД, за да обсъди случая през май, септември и декември 2016 г. През януари 2017 г. ЕСВД представи допълнителна информация в писмен вид. В препоръката на омбудсмана се вземат предвид аргументите и становищата, изложени от страните.

Твърдение, че ЕСВД не е осигурила достатъчна степен на прозрачност по отношение на стажовете си и не е платила на стажантите в делегациите на ЕС

Аргументи, представени на омбудсмана

6. Жалбоподателят заяви, че уебсайтът на ЕСВД не предоставя информация относно неплатените стажове. Поради това младите хора ще научат за тези стажове само чрез неформални контакти със служители на ЕСВД или със съществуващи стажанти.

7. В отговора си ЕСВД посочва, че е в процес на актуализиране на своя уебсайт и че до края на 2014 г. ще публикува обща информация за две отделни възможности за стаж в делегациите, а именно за „младши специалисти“ в делегациите (които получават заплащане) и за неплатени стажове.

8. ЕСВД също така заяви, че през юли 2014 г. вече е предоставила на делегациите нови насоки относно неплатените стажове. Целта на тези насоки беше да се направи по-прозрачно публикуването на неплатените възможности за стажове и да се гарантира качеството на тези стажове, предлагани от делегациите. Делегациите, които желаят да публикуват свободните места за стажове на своите уебсайтове, сега трябва да поискат предварително одобрение от централата на ЕСВД, която ще провери дали е ясно, че стажът не е платен. Във всички такива публикувани обявления за свободни места за стажове трябва също така ясно да се описва процедурата за подбор, която трябва да се следва.

9. След приемането през март 2014 г. на Препоръката на Съвета относно рамка за качество на стажовете [3] ЕСВД изготви нов образец за споразумения за стажове в делегациите на ЕС. ЕСВД посочи, че тази препоръка не изключва неплатените стажове. С оглед повишаване на прозрачността образецът ясно определя образователните цели, които трябва да бъдат постигнати от делегациите на ЕС, и задачите, които трябва да бъдат изпълнени от неплатения стажант. ЕСВД описа стажантите като млади висшисти, които осъществяват прехода от образование към пазара на труда. Целта на стажа е да се придобие практически опит, който съответства на техните умения.

10. ЕСВД заяви, че делегациите на ЕС трябва да спазват приложимото местно законодателство. Ако местното законодателство не позволява неплатени стажове, делегацията не може да има неплатени стажанти [4].

11. ЕСВД отбеляза, че „голям брой организации, частни и публични, предлагат законно и публично неплатени стажове (например Европейската комисия, Организацията на обединените нации ...)“. ЕСВД също така заяви, че съществува обективна разлика между нейните собствени платени (Брюксел) и неплатени (делегации) стажове. Тези разлики са свързани с продължителността и местоположението на стажовете, както и с възрастта, нивото на квалификация и опита на стажантите. Във всеки случай много неплатени стажанти в делегациите на ЕС имат право на някакъв вид финансова подкрепа, като например стипендии. ЕСВД предложи в бъдеще делегациите да гарантират, че кандидатите за неплатени стажове „имат право на някакъв вид [външна] финансова компенсация, преди да започнат стаж“. В него също така се споменава възможността за ограничаване на стажовете в делегациите до студенти, които провеждат стажа като част от обучението си.

12. В коментарите си жалбоподателката твърди, че целите на платените стажове в Брюксел и неплатените стажове в делегациите по същество са идентични.

Оценка на омбудсмана, водеща до препоръка

13. Жалбоподателят изразява загриженост, че ЕСВД не предоставя достатъчно информация относно възможностите за стажове. Тя също така изразява загриженост относно предлагането от ЕСВД на неплатени стажове, което според нея е дискриминационно.

Относно информацията за възможностите за стажове

14. ЕСВД предприе стъпки за решаване на този въпрос. ЕСВД актуализира своя уебсайт, който сега предоставя информация за възможностите за краткосрочен трудов опит в делегациите на ЕС [5]. Вече е ясно, че има два начина за придобиване на краткосрочен трудов опит в делегациите на ЕС.

15. Един от начините е да се участва в програмата за младши специалисти в делегациите, която се изплаща и продължава девет месеца (с възможност за удължаване).[6] Според ЕСВД тази програма „позволява на успелите кандидати да бъдат назначени като пълноправни членове на „административния и техническия персонал“ на дадена делегация“.[7] Младшите специалисти в делегациите получават безвъзмездни средства в размер на 1300 евро всеки месец, вноска за настаняване в размер на 1000 евро, както и вноска при затруднения. Те получават и еднократна вноска за настаняване в размер на 2000 евро „в началото на стажа“, вноска за покриване на разходите за пътуването „за всеки период на стажа“и 500 евро за покриване на разходите за застраховка за всеки период от девет месеца „на стажа“.[8] Подходящите кандидати се номинират от държавите членки, а одобрените кандидати се избират впоследствие от ЕСВД и Комисията. Според уебсайта на ЕСВД понастоящем в делегациите на ЕС са командировани 75 младши специалисти [9].

16. Другият вариант е неплатената стажантска програма за млади висшисти, които се стремят да придобият професионален опит. Тези неплатени стажове продължават между три и шест месеца.[10] Делегациите на ЕС подбират кандидатите директно след общо одобрение на схемата от централата на ЕСВД в Брюксел [11].

17. ЕСВД също така предостави на делегациите на ЕС насоки относно неплатените стажове. Съгласно тези насоки от делегациите се изисква да публикуват обявления за свободни места за стажове и да определят процедурата за подбор, която трябва да се следва. Освен това на уебсайта става ясно, че тези стажове в делегациите на ЕС са неплатени.

18. За пълнота е уместно да се отбележи, че ЕСВД предлага и друга стажантска програма, т.нар. стажантска програма "Синя книга".[12] Този вид стаж се заплаща [13] и се предлага (предимно) в Брюксел [14].

19. Въз основа на гореизложеното Омбудсманът заключава, че ЕСВД е разрешила по задоволителен начин тази част от жалбата.

Относно практиката на провеждане на неплатени стажове в делегациите на ЕС

20. Европейският съюз се основава на стойността на равенството [15]. Всяка форма на дискриминация, като например дискриминация въз основа на социален произход, е строго забранена съгласно Хартата на основните права на Европейския съюз [16]. Освен това Съюзът трябва да защитава младите хора от икономическа експлоатация [17].  Администрацията на ЕС е обвързана от тези основни правила и принципи в своята дейност. Омбудсманът, както винаги, призовава администрацията на ЕС да служи за пример.

21. Според Международната организация на труда (МОТ)„дискриминация в областта на заетостта и професиите“ се отнася до практики, които поставят определени лица в положение на подчиненост или неравностойно положение на пазара на труда или на работното място поради тяхната раса, цвят на кожата, религия, пол, политически убеждения, национален произход, социален произход или други характеристики, които нямат връзка с работата, която трябва да се изпълнява. ... Непряката дискриминация се отнася до ситуации, мерки или практики, които са привидно неутрални, но които всъщност имат отрицателно въздействие върху лица от определена група. ... Равните възможности и равното третиране позволяват на всички хора да развият напълно своите таланти и умения в съответствие със своите стремежи и предпочитания и да се ползват с равен достъп до заетост, както и с равни условия на труд.“[18]

22. Въпреки че стажът не е трудово правоотношение в тесния смисъл на думата между работодател и стажант, омбудсманът счита, че принципите, определени от МОТ, предоставят полезни насоки.

23. Доводът на жалбоподателя, че неплатените стажове са дискриминационни спрямо тези с по-малко привилегирован социален произход, има известна същност. Безспорно млад абсолвент, който желае да проведе неплатен стаж, може да срещне практически трудности без финансова подкрепа, например от своето семейство. Стажът в делегация на ЕС включва не само пътни разходи, но и разходи за настаняване, живот и застраховка. Поради това съществува риск неплатените стажове в делегациите на ЕС да се превърнат в привилегия за малцина, а именно за тези с финансови средства.

24. По време на различните срещи с разследващия екип на Омбудсмана през 2016 г. ЕСВД заяви, че предлагането на неплатени стажове не представлява дискриминация, основана на социален произход. ЕСВД заяви, че всички неплатени стажанти в делегациите на ЕС считат, че стажът е полезен за тяхното бъдеще. Чрез тези стажове те придобиват ценен опит, който спомага за изграждането на техния професионален профил, като ги прави по-привлекателни на пазара на труда.

25. Омбудсманът не се съмнява, че стажантите в дадена делегация ценят стажа. Всъщност тези възможности могат да представляват значителна стъпка в кариерата им.  Всъщност това е причината, поради която възможностите за стаж следва да се предоставят на възможно най-широк кръг лица, а не само на тези, които могат да си го позволят. Неплатените стажове могат да увековечат социалното изключване, тъй като има вероятност лицата с по-непривилегирован произход да не разполагат с финансовите средства за провеждане на стаж. По този начин те ще пропуснат тази ценна възможност да повишат квалификацията и уменията си. Това в крайна сметка може да доведе до по-малко бъдещи възможности за работа за по-малко привилегированите, инициирайки порочен кръг, в който "привилегията следва привилегията". Неплащането на стажантите може да бъде практика, която изглежда неутрална, но която, по думите на МОТ, всъщност има отрицателно въздействие върху по-малко привилегированите лица. Да се гарантира, както предлага ЕСВД, че кандидатите за неплатени стажове, висшисти или студенти получават финансова подкрепа от източници, различни от ЕСВД, не решава този проблем. Всъщност това увековечава проблема.

26. Съветът на Европейския съюз, в своята препоръка относно рамка за качество на стажовете (посочена от самата ЕСВД), въпреки че не изключва напълно неплатените стажове, признава все пак социалните разходи, които могат да възникнат от такива стажове. Тези социални разходи включват ограничаване на възможностите за професионално развитие на лицата в неравностойно положение [19]. В препоръката на Съвета се отчитат и проблемите, които възникват, когато на стажантите се предлага малко или никакво финансиране. Всъщност в него се изразява загриженост относно използването на стажантите като евтина или дори неплатена работна ръка [20]. ЕСВД не е разгледала тези аспекти на препоръката на Съвета.

27. Това проучване обаче не се съсредоточава върху въпроса дали стажантите се експлоатират и използват като евтина или неплатена работна ръка. Фактът, че те извършват „реална“ работа като неразделна част от обучението, е в полза на стажантите и намалява риска от експлоатация. Фактът, че стажантите носят добавена стойност за делегациите, е отразен в бележката на ЕСВД относно неплатените стажове, изпратена до делегациите на ЕС, в която се посочва, че „неплатените стажове се създават в полза на стажантите, както и в интерес на делегацията“ (подчертаването е добавено). Делегациите на ЕС печелят от приноса на стажантите и дори могат да зависят от техния принос. С оглед на това Омбудсманът отбелязва, че системата на неплатени стажове може евентуално да доведе до нежеланата последица делегациите на ЕС да не успеят да привлекат всички най-добри кандидати за стажове; тя ще привлече само тези, които разполагат с достатъчно финансови ресурси, за да плащат сами за себе си. Това очевидно не е в интерес на делегациите на ЕС.

28. Следва да се отбележи, че ЕСВД действително изплаща надбавка на своите стажанти в Брюксел.[21] Според ЕСВД съществуват някои разлики между стажовете в делегациите и тези в Брюксел, а именно по отношение на местоположението, продължителността и прилаганата процедура за подбор. Въпреки че може да съществуват някои обективни разлики между платените и неплатените стажове, това не променя факта, че основната цел на стажовете по същество е една и съща. От една страна, стажовете предоставят (основно) на младите висшисти професионален опит от първа ръка в това, което всъщност е чуждестранната служба на ЕС, а от друга страна, стажантите допринасят за работата на делегациите, която може дори, както беше отбелязано по-горе, да зависи от стажантите.

29. ЕСВД не е представила никаква обективна обосновка за разграничаване между стажантите си в Брюксел, които получават заплащане, и стажантите си в делегациите, които не получават заплащане [22].

30. Европейският парламент разгледа въпроса за неплатените стажове. В резолюция от 2010 г. Парламентът призова институциите на ЕС да дадат добър пример, като изплатят минимална надбавка въз основа на стандарта на живот на мястото, където се провежда стажът, на всички свои стажанти.[23] Омбудсманът отбелязва, че Парламентът вече не предлага неплатени стажове, дори в случай на студентски стажове. Понастоящем тя изплаща надбавка на всички свои стажанти въпреки бюджетните ограничения за институциите на ЕС.

31. Омбудсманът счита, че е уместно да се отбележи и степента, в която ЕСВД използва стажове в делегациите на ЕС. ЕСВД разполага с мрежа от 139 делегации на ЕС, в които работят 5 800 служители на ЕСВД и на Комисията (по данни от края на 2015 г.).[24] През 2016 г. ЕСВД е предложила приблизително 800 неплатени стажа. Изглежда вероятно ЕСВД да разчита до известна степен на наличието на стажанти, които да допълват работата на персонала на пълно работно време в нейните делегации. Омбудсманът разбира, че плащането на такъв брой стажанти ще създаде бюджетни проблеми за ЕСВД. Това обаче е въпрос, който ЕСВД би могла да реши да повдигне пред бюджетния орган.

32. От съображения за изчерпателност Омбудсманът разбира, че нормата в институциите на ЕС, различни от ЕСВД, е да предлагат платени стажове. Въпреки че някои институции могат да предлагат и краткосрочни, неплатени стажове, това далеч не е норма. Омбудсманът ще проучи до каква степен всяка друга институция на ЕС може да има такава практика.

33.  В този контекст Омбудсманът счита, че практиката на ЕСВД да предоставя неплатени стажове в своите делегации представлява лошо управление. Въз основа на това лошо управление Омбудсманът препоръчва на ЕСВД да изплаща на всички свои стажанти, включително на тези в делегациите на ЕС, подходяща надбавка. Размерът на надбавката, която трябва да бъде изплатена, може да се основава на издръжката на живота в държавата, в която са разпределени стажантите.

Препоръка

Въз основа на проверката по тази жалба Омбудсманът отправя следната препоръка към ЕСВД:

ЕСВД следва да изплаща на всички свои стажанти, включително на тези в делегациите на ЕС, подходяща надбавка. Въпреки че естеството на тази надбавка ще бъде от компетентността на ЕСВД, омбудсманът счита, че надбавката следва да бъде такава, че да зачита принципа на недискриминация, и следва да гарантира, че младите хора ще бъдат насърчавани да кандидатстват за стаж независимо от финансовото им състояние (или това на семейството им).

ЕСВД и жалбоподателят ще бъдат информирани за тази препоръка.  В съответствие с член 3, параграф 6 от Устава на Европейския омбудсман ЕСВД изпраща подробно становище до 15 май 2017 г.

Страсбург, 15.2.2017 г.

Емили О’Райли

Европейски омбудсман

 

[1] Решение на Европейския парламент от 9 март 1994 година относно правилата и общите условия за изпълнението на функциите на омбудсмана (94/262/ЕОВС, ЕО, Евратом), ОВ L 113, 1994 г., стр. 15.

[2] Жалбоподателят също така се оплака, че на ЕСВД ѝ е отнело необосновано дълго време, за да даде отговор. Въпреки това, тъй като ЕСВД се извини за забавянето на отговора на жалбоподателя, омбудсманът счита, че не е необходимо този въпрос да бъде разглеждан допълнително. Също така няма основание за по-нататъшно разследване на твърдението, че ЕСВД първоначално не е отговорила на немски език, тъй като в крайна сметка е дала отговор на този език. Следователно тези въпроси не попадат в обхвата на настоящото разследване.

[3] https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/lsa/141424.pdf.

[4] Омбудсманът разбира, че на практика ЕСВД не предлага стажове за своите делегации в държавите, които не позволяват неплатени стажове.

[5] http://eeas.europa.eu/jobs/delegations/index_en.htm.

[6] http://eeas.europa.eu/jobs/delegations/junior-professional-delegations/index_en.htm.

[7] http://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/2466/working-in-an-eu-delegation_en.

[8] http://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/2463/junior-professional-in-delegation-jpd_en.

[9] Пак там.

[10] http://eeas.europa.eu/jobs/delegations/index_en.htm#traineeships.

[11] Според данните, предоставени от ЕСВД на омбудсмана, тя е предложила 603 стажа през 2014 г., 726 през 2015 г. и 477 през първата половина на 2016 г. Очаква се през 2016 г. в делегациите на ЕС да бъдат предложени общо около 800 неплатени стажа.

[12] Стажантската програма "Синя книга" се администрира от Европейската комисия. Допълнителна информация е достъпна на следния интернет адрес: http://ec.europa.eu/stages/home_en.

[13] Платените стажанти в ЕСВД получават надбавка от около 1150 евро на месец.

[14] Според информацията, предоставена от представителите на ЕСВД по време на среща, проведена с разследващия екип на Омбудсмана, стажанти от „синята книга“ понякога са били изпращани в делегациите на ЕС в миналото.

[15] Член 2 от Договора за Европейския съюз (ДЕС).

[16] Член 21 от Хартата на основните права на Европейския съюз.

[17] Член 32 от Хартата на основните права на Европейския съюз.

[18] http://www.ilo.org/empent/areas/business-helpdesk/faqs/WCMS_DOC_ENT_HLP_BDE_FAQ_EN/lang--en/index.htm#Q1.

[19] Вж. в това отношение съображение 4 от Препоръката на Съвета относно рамка за качество на стажовете.

[20] Съображения 9 и 10 от посочената препоръка на Съвета.

[21] Освен това, когато стажантът не е обхванат от друга здравноосигурителна схема, той/тя ще бъде осигурен/а за болест при условията, предвидени в здравноосигурителната полица, която институциите притежават към застрахователно дружество. ЕСВД покрива и част от застраховката срещу злополука на стажанта. Наетите стажанти могат да получат и пътни надбавки в зависимост от наличните бюджетни средства.

[22] За по-голяма яснота не може да се направи сравнение между платената програма за младши специалисти в делегациите (JPD) и неплатените стажове в делегациите на ЕС. Първо, програмата JPD е за младши специалисти, а не за млади висшисти (като схемата за неплатени стажове). Второ, ЕСВД не е последователна в своето определение на програмата за съвместно планиране. Въпреки че понякога този опит се нарича „стаж“, той също така се отнася до младшите специалисти като „пълноправни членове на персонала на делегациите на ЕС“и следователно като служители на делегациите. Трето, програмата за съвместно планиране не е програма, организирана единствено от ЕСВД (участват държавите членки и Комисията).

[23] Резолюция на Европейския парламент от 6 юли 2010 г. (2009/2221(INI)), точка 72, достъпна онлайн: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52010IP0262&from=EN.

[24] https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/annual_activity_report_2015_en.pdf.