(Произведено в съответствие с член 3, параграф 6 от Устава на Европейския омбудсман (1))

Жалбата

През юли и август 2001 г. г‐н H. подава жалба срещу Комисията от името на Corporate Observatory Europe, неправителствена организация със седалище в Нидерландия. Жалбата е насочена срещу отказа на Комисията да предостави достъп до някои документи, свързани с отношенията на Комисията с Трансатлантическия бизнес диалог (TABD). Жалбоподателят е поискал документите съгласно Решение 94/90 на Комисията.

Въпросните документи представляват информационни бележки на делегациите на Европейската комисия на средногодишната среща на TABD, проведена във Вашингтон на 10 май 1999 г., и на конференцията TABD, проведена в Берлин на 28—29 октомври 1999 г.

Жалбоподателят твърди, че Комисията не е придала достатъчна тежест на обществения интерес от оповестяване на документите. В подкрепа на твърдението жалбоподателят твърди, че ДОБП, и по-специално нейната годишна конференция, е форум, на който се предлагат и обсъждат политики на ЕС, които по-късно имат широкообхватно въздействие върху всички европейски граждани. Според жалбоподателя Комисията не следва да пази в тайна основните документи, свързани с участието ѝ във форума. Предложенията, направени от правителството на САЩ и частния сектор, и отговорите на Комисията са неразделна част от процеса на вземане на решения на Комисията. Тези предложения се обсъждат подробно с представители на стопанския сектор и следователно не е оправдано да се отказва прозрачност на членовете на гражданското общество.

Жалбоподателят иска достъп до документите и също така посочва, че съдебната практика на съдилищата на Общността изисква институциите да предоставят частичен достъп, когато даден документ съдържа както поверителна, така и неповерителна информация.

Задачата

Омбудсманът препрати жалбата до Комисията за становище. Омбудсманът поиска в становището на Комисията да се вземе предвид продължителността на времето, изминало от провеждането на съответните заседания на TABD.

Становище на Комисията

В обобщение становището на Комисията е следното.

Въпросните брифинги се състоят от две класьори, съдържащи редица елементи, като например ръководни бележки, предложени точки за изказване, предложени проекти на комюникета, информационни бележки за съпътстващи срещи с министри от правителството на САЩ, както и препоръки от ДОБП до Комисията и коментари и отговори на службите на Комисията на тези препоръки.

Комисията предостави на жалбоподателя достъп до коментарите и отговорите на Комисията на препоръките на TABD. Въпреки това ръководни бележки, брифинги за срещи с представители на правителството на САЩ, други коментари от служители на Комисията и препоръки към комисаря са обхванати от изключението за защита на поверителността на работата на Комисията.

След претегляне на интереса на жалбоподателя да получи тези документи спрямо интереса на Комисията да запази поверителността на своите процедури беше счетено, че последният има по-голяма тежест от първия. В зависимост от общия контекст на обсъжданията и подходящата политическа свобода на действие, позицията на члена на Комисията може невинаги да съответства напълно на съветите и предложените точки за изказване. Следователно предоставянето на достъп до тези документи би било неподходящо и подвеждащо за обществеността. Освен това оповестяването би компрометирало или усложнило отношенията със САЩ.

Аргументът на жалбоподателя, че основните документи, свързани с участието на Комисията в ДОБП, се пазят в тайна, е неправилен. Всъщност на жалбоподателя е предоставен достъп до всички препоръки на TABD към Комисията и до всички становища и отговори на Комисията по тези препоръки.

Предложенията, направени от правителството на САЩ, не са в писмена форма и Комисията не разполага с документи по отношение на тези предложения.

Въпросите, обсъждани между Комисията и стопанския сектор, са обхванати от отговорите на Комисията на препоръките на ДОБП, до които жалбоподателят е получил достъп. Тъй като тези документи са били част от инструктажите, жалбоподателят всъщност е получил частичен достъп.

Фактът, че вече са изминали две години, не позволява на Комисията да предостави достъп до документите, тъй като съдържащите се в тях въпроси и становища все още са валидни.

Забележки на жалбоподателя

В обобщение, в коментарите на жалбоподателя се посочват следните елементи.

Жалбоподателят не иска достъп до предложенията на правителството на САЩ, а до всички документи, отразяващи реакциите на Комисията на препоръките на TABD.

Становището на Комисията предполага, че подготвените за срещата в Берлин брифинги имат различно съдържание от официалните писмени отговори на Комисията на TABD, копия от които са изпратени на жалбоподателя. Това противоречи на аргумента на Комисията, че публикуването на официалните отговори всъщност е дало на жалбоподателя частичен достъп.

Инструктажите са от съществено значение за разбирането на връзката на Комисията с TABD и ролята на този орган в процеса на вземане на решения в ЕК. Те бяха подготвени за представяне на конференция на частния сектор и следва да бъдат предоставени и на други части на гражданското общество.

Доводът на Комисията, че документите не представляват непременно окончателната позиция на Комисията, не е релевантен. Брифингите са в основата на решенията на Комисията, които засягат всички граждани. Обявяването на оповестяването на тези документи за неподходящо или подвеждащо за обществеността е просто покровителствено.

Допълнителни проучвания

След внимателно разглеждане на становището на Комисията и забележките на жалбоподателя се оказа, че са необходими допълнителни проучвания.

Поради това омбудсманът поиска от Комисията да отговори на въпросите, повдигнати от жалбоподателя в неговото становище.

Второто становище на Комисията

Второто становище на Комисията съдържа накратко следните елементи.

Комисията публикува всички документи, поискани от жалбоподателя, с изключение на бележки с насоки, съвети, становища и други коментари от служители на Комисията.

Документите, до които е отказан достъп, съдържат само становища и препоръки на служители, които не биха се чувствали свободни да дават лични оценки по политически въпроси, ако техните становища бъдат оповестени публично. Подобна ситуация би засегнала сериозно капацитета за вземане на решения на Комисията. Освен това тези документи не хвърлят допълнителна светлина върху позициите, възприети от Комисията по отношение на предложенията за ТАБД. Няма реален обществен интерес от оповестяването и интересът от запазването на такива документи във вътрешен план има предимство.

Времето, изминало от събитията, за които са били подготвени брифингите, не позволява на Комисията да публикува документите, тъй като съдържащите се в тях становища и препоръки все още биха могли да бъдат валидни при бъдещи преговори.

Ако документите станат обществено достояние, може погрешно да се счита, че личните възгледи на служителите отразяват възгледите на Комисията. Следователно оповестяването на документите би навредило на отношенията със САЩ. Публичният достъп трябва да бъде отказан, когато оповестяването на съответния документ би засегнало защитата на международните отношения.

Документите, до които на жалбоподателя е отказан достъп, не са били оповестени на представители на стопанския сектор. Те са предназначени изключително за вътрешна употреба в Комисията и следователно няма основание за искането те да бъдат предоставени на други части на гражданското общество.

Не съществува поверителност по отношение на бизнес препоръките и позицията на Комисията по отношение на тези препоръки. Жалбоподателят има достъп до предложенията на TABD до правителствата, които са публично достъпни в интернет, а отговорите на Комисията бяха оповестени на жалбоподателя.

Забележки на жалбоподателя

В обобщение, забележките на жалбоподателя бяха следните.

Информационните бележки са единственият начин за ефективно разясняване на естеството на отношенията между Комисията и ДОБП. Ако те разкрият, че TABD упражнява неоправдани правомощия върху процеса на вземане на решения, от съществено значение е те да бъдат предоставени на разположение на обществеността.

Информационните бележки не са просто лични мнения на служителите на Комисията. Жалбоподателят вече е получавал информационни бележки на Комисията от многостранните преговори по инвестиционното споразумение в рамките на ОИСР. Те съдържат официални позиции на Комисията и хвърлят много повече светлина върху начина на провеждане на процеса, отколкото върху документите, достъпни за широката общественост.

Изненадващо е, че Комисията изглежда счита конференциите за TABD за преговори, тъй като те се организират от лобистка група от частния сектор и нямат роля в процеса на вземане на решения в ЕС съгласно Договорите. Това прави необходимостта от прозрачност по-неотложна и засилва правото на достъп до документите.

Информационните бележки са важни документи за разбирането на процеса на създаване на политики. Мнението на Комисията, че няма реален обществен интерес от оповестяването им, показва липса на разбиране за демократичната пропаст, която се усеща толкова силно от гражданите на ЕС.

РЕШЕНИЕТО

1 Правна рамка

1.1 С жалбата се оспорва отказът на Комисията да предостави достъп до някои документи. Заявлението за достъп е подадено през декември 1999 г., а потвърдителното заявление на жалбоподателя е отхвърлено през май 2000 г. Следователно проверката на омбудсмана дали отказът на достъп от страна на Комисията е случай на лошо администриране ще се основава на Решение 94/90 (2), което е било приложимата правна рамка по това време.

1.2 От 3 декември 2001 г. достъпът до документи на Комисията се урежда от Регламент 1049/2001 (3) и от подробните правила, приложени към процедурния правилник на Комисията с решението ѝ от 5 декември 2001 г.(4), с което се отменя Решение 94/90 на Комисията. Поради това омбудсманът счита, че преразглеждането от страна на Комисията на заявлението на жалбоподателя трябва да се основава на Регламент 1049/2001.

2 Аргументите, представени от жалбоподателя и Комисията

2.1 Жалбоподателят оспорва отказа на Комисията да предостави достъп до всички информационни бележки на делегациите на Комисията на средногодишната среща на Трансатлантическия бизнес диалог (TABD), проведена във Вашингтон на 10 май 1999 г., и на конференцията TABD, проведена в Берлин на 28—29 октомври 1999 г.

2.2 Жалбоподателят твърди, че отказът на Комисията не придава достатъчна тежест на обществения интерес от оповестяване. Според жалбоподателя TABD, и по-специално неговата годишна конференция, е форум, на който се предлагат и обсъждат политики на ЕС, които по-късно имат широкообхватно въздействие върху всички европейски граждани. Информационните бележки са от съществено значение за разбирането на отношенията на Комисията с TABD и ролята на този орган в процеса на вземане на решения в ЕС. Бележките бяха подготвени за представяне на конференция в частния сектор и следва да бъдат предоставени и на други части на гражданското общество.

2.3 Жалбоподателят иска достъп до документите и посочва, че съдебната практика изисква от институциите да предоставят частичен достъп, когато даден документ съдържа както поверителна, така и неповерителна информация.

2.4 Според Комисията въпросните документи се състоят от две класьори, съдържащи ръководни бележки, предложени точки за изказване, предложения за проекти на комюникета, информационни бележки за съпътстващи срещи с министри от правителството на САЩ, както и препоръки от TABD до Комисията и коментари и отговори на службите на Комисията по тези препоръки. Комисията публикува всички поискани документи, с изключение на бележки с насоки, съвети, становища и други коментари от служители на Комисията.

Комисията твърди, че документите, до които е отказан достъп, съдържат само становища и препоръки на служители, които не биха се чувствали свободни да дават лични оценки по политически въпроси, ако техните становища бъдат оповестени публично. Това би подкопало сериозно капацитета на Комисията за вземане на решения. Освен това тези документи не хвърлят допълнителна светлина върху позициите, възприети от Комисията по отношение на предложенията за ТАБД. Няма реален обществен интерес от оповестяването и интересът от запазването на такива документи във вътрешен план има предимство.

Освен това, ако документите станат обществено достояние, личните възгледи на служителите биха могли погрешно да се считат за отразяващи възгледите на Комисията. Следователно оповестяването на документите би навредило на отношенията със САЩ. Публичният достъп трябва да бъде отказан, когато оповестяването на съответния документ би засегнало защитата на международните отношения.

Комисията също така твърди, че предложенията на TABD до правителствата са публично достъпни в интернет и отговорите на Комисията са били оповестени на жалбоподателя. Документите, до които на жалбоподателя е отказан достъп, също не са били оповестени на представители на стопанския сектор. Те са предназначени изключително за вътрешна употреба в Комисията и следователно няма основание за искането те да бъдат предоставени на други части на гражданското общество.

Що се отнася до частичния достъп, Комисията твърди, че въпросите, обсъждани между Комисията и стопанския сектор, са обхванати от отговорите на Комисията на препоръките на TABD, до които жалбоподателят е получил достъп. Тъй като тези документи са били част от инструктажите, жалбоподателят всъщност е получил частичен достъп.

Накрая, Комисията твърди, че времето, изминало от събитията, за които са били подготвени брифингите, не ѝ позволява да оповести документите, тъй като съдържащите се в тях становища и препоръки все още биха могли да бъдат валидни при бъдещи преговори.

2.5 В коментарите жалбоподателят твърди, че информационните бележки не са просто лични мнения на служители на Комисията. Други подобни брифинги съдържат официални позиции на Комисията и хвърлят повече светлина върху начина, по който е проведен съответният процес, отколкото върху документите, достъпни за широката общественост.

Жалбоподателят изрази учудване, че Комисията изглежда счита конференциите за TABD за преговори, тъй като те се организират от лобистка група от частния сектор и нямат роля в процеса на вземане на решения в ЕС съгласно Договорите. Това прави необходимостта от прозрачност по-неотложна и засилва правото на достъп до документите.

Според жалбоподателя становището на Комисията, че няма реален обществен интерес от оповестяването на информационните бележки, показва липса на разбиране за демократичната пропаст, която се усеща толкова силно от гражданите на ЕС.

3 Констатации на омбудсмана

3.1 В Решение 94/90 на Комисията се определят две категории изключения от правото на обществеността на достъп до документи на Комисията. Първата категория е задължителна и се отнася до защитата на обществения интерес. Комисията се позовава на това изключение, като твърди, че оповестяването на съответните документи би накърнило обществения интерес по отношение на международните отношения. Според Комисията оповестяването би навредило на отношенията със САЩ, тъй като личните възгледи на служителите на Комисията биха могли погрешно да се считат за отразяващи възгледите на Комисията.

3.2 Омбудсманът посочва, че не е очевидно защо органите на САЩ биха допуснали такава грешка, а Комисията не предоставя доказателства, които да показват каквато и да било вероятност те да направят това.

3.3 Поради това Омбудсманът счита, че посочената от Комисията причина не показва, че Комисията действително е разгледала дали с оглед на информацията, с която разполага, оповестяването действително може да засегне обществения интерес по отношение на международните отношения. Това е случай на лошо управление.

3.4 Комисията се позовава и на втората категория изключения съгласно Решение 94/90, а именно да защити интереса си от поверителността на своите производства. Съгласно установената съдебна практика при прилагането на това изключение институцията трябва да постигне истински баланс между интереса на гражданите от получаване на достъп до документите и всеки собствен интерес от запазване на поверителността на своите разисквания.

3.5 Омбудсманът счита за основателен аргумента на Комисията, че документите, до които е отказан достъп, съдържат становища и препоръки от служители, които не биха се чувствали свободни да дават лични оценки по въпроси на политиката, ако техните становища бъдат оповестени на обществеността, и че това би подкопало сериозно капацитета на Комисията за вземане на решения.

3.6 Омбудсманът обаче не счита, че доводът на Комисията, че не съществува реален обществен интерес от оповестяването, може да бъде приет. В този контекст омбудсманът припомня на първо място, че принципът на откритост има за цел да осигури по-значима роля на гражданите в процеса на вземане на решения и да гарантира, че администрацията действа по-коректно, ефикасно и отговорно спрямо гражданите в една демократична система (5). Освен това възможно най-широкият достъп до документи, който Решение 94/90 на Комисията има за цел да осигури, позволява на гражданите да осъществяват действителен и ефикасен контрол върху упражняването на правомощията, предоставени на институциите на Общността (6).

3.7 Омбудсманът отбелязва, че според информацията, налична на уебсайта на Комисията, TABD води началото си от 1995 г., когато тогавашният министър на търговията на САЩ и комисари BRITTAN и BANGEMANN организираха конференция за изпълнителни директори на дружества от двете страни на Атлантическия океан в Севиля. Уебсайтът на TABD описва TABD като „неформален процес, при който европейски и американски дружества и бизнес асоциации разработват съвместни препоръки за търговската политика на ЕС и САЩ, като работят съвместно с Европейската комисия и администрацията на САЩ“.

3.8 Омбудсманът счита, че жалбоподателят има право да се позове на обществен интерес от оповестяването на документи, свързани с отношенията на Комисията с TABD. Комисията също така не следва да посочва кои документи могат или не могат да бъдат полезни на гражданите при упражняването на контрол върху упражняването на нейните правомощия.

3.9 Поради това омбудсманът счита, че при прилагането на дискреционното изключение от Решение 94/90 Комисията не е успяла да докаже, че е постигнала реален баланс между интереса на гражданина от получаване на достъп до документите и собствения си обоснован интерес от поверителност. Това е случай на лошо управление.

3.10 Що се отнася до въпроса за частичния достъп, омбудсманът посочва, че Комисията следва да разгледа възможността за частичен достъп в съответствие с член 4, параграф 6 от Регламент 1049/2001 при преразглеждането на заявлението на жалбоподателя.

4 Заключение

4.1 Поради изложените по-горе причини омбудсманът счита, че мотивите за отказа на Комисията на заявлението на жалбоподателя за достъп до информационни бележки на делегациите на Европейската комисия на средногодишната среща на TABD, проведена във Вашингтон на 10 май 1999 г., и на конференцията TABD, проведена в Берлин на 28—29 октомври 1999 г., са неподходящи. Това е случай на лошо управление.

4.2 Поради това Омбудсманът отправя до Комисията следния проект на препоръка в съответствие с член 3, параграф 6 от Устава на Омбудсмана:

Проектопрепоръката

Комисията следва да преразгледа заявлението на жалбоподателя и да предостави достъп до исканите документи, освен ако не се прилагат едно или повече от изключенията, съдържащи се в член 4 от Регламент 1049/2001. Преразглеждането следва да включва възможността за частичен достъп в съответствие с член 4, параграф 6 от Регламент 1049/2001.

Комисията и жалбоподателят ще бъдат информирани за този проект на препоръка. В съответствие с член 3, параграф 6 от Устава на омбудсмана Съветът изпраща подробно становище преди 31 октомври 2002 г. Подробното становище би могло да се състои в приемането на проектопрепоръката на омбудсмана и в описание на начина, по който тя е била изпълнена.

Страсбург, 27 юни 2002 г.

 

Якоб СЬОДЕРМАН

---

(1) Решение 94/262 на Европейския парламент от 9 март 1994 г. относно правилата и общите условия за изпълнението на функциите на омбудсмана, ОВ L 113, 1994 г., стр. 15.

(2) Решение 94/90 на Комисията от 8 февруари 1994 г. относно публичния достъп до документи на Комисията (ОВ L 46, 1994 г., стр. 58).

(3) Регламент (ЕО) No 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 г. относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145/43, 2001 г.).

(4) 2001 ОВ L 345/94.

(5) Дело T-211/00, Aldo Kuijer срещу Съвета, Решение на Първоинстанционния съд (четвърти състав) от 7 февруари 2002 г., параграф 52.

(6) Дело T-92/98, Interporc Im- und Export GmbH срещу Комисията („Interporc II“), [1999] ECR II-3521, параграф 39.