(Произведено в съответствие с член 3, параграф 6 от Устава на омбудсмана.(1))

РЕЗЮМЕ

Първоначалната жалба се отнасяше до отказа на Комисията да предостави на жалбоподателя достъп до определени документи. В хода на разследването стана ясно, че истинската грижа на жалбоподателя е да научи кой е представил становища пред Комисията и кои представители на търговско сдружение са присъствали на среща, организирана от Комисията, в контекста на нейното разследване на твърдението на жалбоподателя за нарушение на правото на Общността.
Омбудсманът предложи, като възможно приятелско решение, Комисията да предостави тази информация на жалбоподателя.
Комисията счита, че Директивата за защита на данните (2) ѝ пречи да предоставя имената без съгласието на засегнатите лица. Комисията прикани тези лица да дадат съгласието си, но само ограничен брой от тях отговориха положително. Директивата за защита на данните е единственото правно основание, на което Комисията се позовава, за да обоснове непредоставянето на всички имена на жалбоподателя.
Становището на омбудсмана е, че правото на неприкосновеност на личния живот по отношение на обработването на лични данни съгласно директивата не изисква от Комисията да разглежда като секретни мненията или информацията, които са ѝ били предоставени във връзка с упражняването на нейните функции, нито имената на лицата, които са представили мненията или информацията. Поради това омбудсманът счита, че Комисията не е разбрала правилно задълженията си съгласно директивата и е нарушила принципа на откритост.
Поради това омбудсманът отправя проектопрепоръка Комисията да информира жалбоподателя за имената на лицата, които са представили становища, и на представителите на професионалните сдружения, които са присъствали на въпросната среща.

Жалбата

На 8 юли 1998 г. г-н R. подава жалба до Европейския омбудсман от името на Bavarian Lager Company Limited срещу отказа на Европейската комисия да уважи заявлението му за достъп до някои документи, съхранявани от Комисията.
В основата на жалбата е обстоятелството, че през април 1993 г. г‐н R. подава жалба до Комисията срещу закон на Обединеното кралство, наречен „Разпоредба за бирата за гости“, който счита за нарушение на член 30 (понастоящем член 28) ЕО. Жалбата е регистрирана под номер P/93/4490/UK и Комисията започва разследване съгласно член 169 (понастоящем член 226 ЕО).
През август 1996 г. жалбоподателят научава от прессъобщение, издадено от Министерството на търговията и промишлеността на Обединеното кралство, че през октомври 1996 г. ще се проведе тристранна среща между Комисията, органите на Обединеното кралство и търговска асоциация, Confédération des Brasseurs du Marché commun, за обсъждане на разпоредбата за бира за гости. Той поиска от Комисията да му разреши да присъства на заседанието, но това искане беше отхвърлено. В началото на март 1997 г. органите на Обединеното кралство предложиха изменение на разпоредбата за бирата за гости. Комисията счете предложеното изменение за задоволително и прекрати процедурата по член 169.
През май 1998 г. жалбоподателят отправи искане до Комисията за достъп до всички изявления, представени под номер на досие P/93/4490/UK от 11 посочени дружества и организации и от три определени категории лица или дружества. Заявлението е подадено на основание Решение 94/90 (3), с което Комисията приема съвместен Кодекс за поведение на Съвета и Комисията относно публичния достъп до документи.(4)
Комисията отхвърля първоначалното заявление с мотива, че Кодексът за поведение се прилага само за документи, чийто автор е Комисията. Потвърдителното заявление на жалбоподателя беше отхвърлено на основание, че в петата алинея от Кодекса за поведение се посочва, че:

„Когато документът, съхраняван от институция, е написан от физическо или юридическо лице, държава-членка, друга институция или орган на Общността или друг национален или международен орган, заявлението трябва да бъде изпратено директно на автора.“

В жалбата си до омбудсмана жалбоподателят твърди, че:
i) съдебната практика на Съда постановява, че всеки документ, съхраняван от Комисията, независимо от неговия автор, е документ на Комисията.
ii) Комисията е действала несправедливо, тъй като преди това му е предоставила документи, когато се е нуждаела от съдействието му по време на разследването по член 169.

Задачата

Становището
на Комисията
Що се отнася до първото твърдение на жалбоподателя, в становището на Комисията се посочва, че Кодексът за поведение „се прилага само за документи, произхождащи от Комисията“. В становището също така се посочва, че случаите, цитирани от жалбоподателя в подкрепа на първото му твърдение, се отнасят до ситуации, в които Комисията се позовава на изключения от Кодекса за поведение на основания, свързани със защитата на обществения интерес или интереса на Комисията да запази тайната на своите разисквания.
Що се отнася до второто твърдение, в становището се посочва, че службите на Комисията не разполагат с доказателства, които да доказват, че на жалбоподателя са били предоставени документи, когато службите на Комисията са се нуждаели от неговото съдействие. Освен това в становището се посочва, че дори ако службите на Комисията действително са му предоставили определени документи, това не би означавало, че тези служби ще бъдат освободени от правилното прилагане на съответните разпоредби на Кодекса за поведение от 1994 г. при по-нататъшни искания от негова страна.
Коментари на жалбоподателя В
подкрепа на първото си твърдение коментарите на жалбоподателя се позовават на определението за „документ“ в Кодекса за поведение. В подкрепа на второто си твърдение жалбоподателят изпраща копия от изявленията на трети страни, които според него Комисията му е предоставила.

Усилията на Омбудсмана да постигне приятелско решение

Анализ на
омбудсмана на спорните въпроси
След внимателно разглеждане на становището и забележките омбудсманът не беше удовлетворен, че Комисията е отговорила адекватно на твърденията на жалбоподателя.
Жалбоподателят твърди, че Кодексът
за поведение се прилага и за документи, които се съхраняват от Комисията, но чийто автор не е тя („документи на трети страни“).
Кодексът определя "документ" като "всеки писмен текст, независимо от неговия носител, който съдържа съществуващи данни и се съхранява от Съвета или Комисията." Това определение изглежда включва документи на трети страни. Следователно петият параграф от Кодекса може да се разглежда като изключение от общия принцип, установен в началото на Кодекса, че „публичността ще има възможно най-широк достъп до документите, съхранявани от Комисията и Съвета“. Съгласно постоянната практика на общностните съдилища, когато е установен общ принцип и след това са предвидени изключения от този принцип, изключенията следва да се тълкуват и прилагат стриктно по начин, който не противоречи на прилагането на общото правило.
Омбудсманът също така отбеляза в този контекст, че петият параграф е в частта от Кодекса, която се отнася до първоначалните заявления. Следователно може да се твърди, че в случай на потвърдително заявление за документ на трета страна следва да се прилагат обичайните разпоредби на Кодекса, включително задължението на Комисията да посочи основанията си за отказ на достъп. Ако жалбоподателят не е положил усилия да получи документа от неговия автор, тогава при това тълкуване би могло да е уместно Комисията да се позове само на пета алинея от Кодекса. Ако обаче заявителят докаже, че не е в състояние да получи документа от неговия автор (например защото авторът вече не притежава документа), тогава при това тълкуване Комисията следва да предостави достъп, освен ако не се прилагат едно или повече от изключенията в Кодекса.
Следователно предварителното заключение на омбудсмана беше, че първото твърдение на жалбоподателя повдига въпрос за правното тълкуване на Кодекса за поведение, на който становището на Комисията не е предоставило адекватен отговор, и че следователно може да съществува случай на лошо администриране.
Второто твърдение на
жалбоподателя е, че Комисията е действала несправедливо, като му е отказала достъп до въпросните документи. Твърдението за материалноправна неравноправност не може да бъде оценено при липсата на адекватно изложение на мотивите на Комисията за отказ на достъп. Следователно разглеждането на второто твърдение от омбудсмана се отнася до въпроса за адекватността на мотивите на Комисията.
Доколкото Кодексът за поведение може да се прилага за документи на трети страни, той изисква да бъдат посочени причини, за да се обоснове прилагането на изключение.
При условията на евентуалност, ако се приеме, че Кодексът не се прилага за документи на трети страни, Комисията изглежда разполага с дискреционно правомощие да реши дали да предостави достъп или не, освен ако не съществува друга правна разпоредба, която налага на Комисията задължение да запази тайната на въпросните документи.
Когато е взето решение, което е неблагоприятно за гражданина, обичайният принцип е, че мотивите за решението следва да бъдат изложени ясно и недвусмислено, така че да се даде възможност на заинтересованите лица да признаят мотивите за решението и да се улесни контролът от компетентен надзорен орган.
Следователно предварителното заключение на омбудсмана е, че непредоставянето на подходящи мотиви на жалбоподателя за отхвърляне на неговото заявление за достъп до документи може да бъде случай на лошо администриране и че простото позоваване на петия параграф от Кодекса не е подходяща причина, ако жалбоподателят докаже, че не е в състояние да получи документ от неговия автор.
На 2
февруари 1999 г. жалбоподателят изпраща ново писмо до омбудсмана, в което пояснява, че е подал заявление за достъп до съответните документи, за да получи информация, която те могат да съдържат. Той определи информацията като:
1 Имената на делегатите на Confédération des brasseurs du marché commun (CBMC), присъствали на заседанието на Комисията на 11 октомври 1996 г. Жалбоподателят заяви, че се е опитал да получи тази информация директно от CBMC, която го е уведомила, че трябва да потърси отговор от Комисията, тъй като съответните служители са напуснали организацията и досиетата са били унищожени;
2 Имената на всички лица, които попадат в една от 14-те категории, посочени в първоначалното му искане, и които са представили становища под номер на досие P/93/4490/UK.
С оглед на предварителните заключения на омбудсмана, посочени по-горе, както и на допълнителната информация, предоставена от жалбоподателя относно неуспешния му опит да получи някои от въпросните документи, омбудсманът счете за целесъобразно да предложи приятелско решение на жалбата. Поради това на 3 март 1999 г. той изпрати писмо до Комисията в съответствие с член 3, параграф 5 от Устава на омбудсмана (4), в което предложи Комисията да предостави информацията, поискана в писмото на жалбоподателя от 2 февруари 1999 г.

В отговора си от 7 юни 1999 г. Комисията първо заяви, че не може да сподели мнението на жалбоподателя, че отказът за предоставяне на достъп до документите на трети страни представлява изключение от общия принцип за предоставяне на публичен достъп. Поради това той приема, че не е необходимо да се прилага правилото, припомнено от общностните юрисдикции, че когато е установен общ принцип и след това са предвидени изключения от този принцип, изключенията трябва да се тълкуват и прилагат стриктно.
Що се отнася до предложеното приятелско решение, Комисията се позова на Директива 95/46/ЕО, която предвижда, че личните данни не могат да се използват за цели, различни от тези, за които са били събрани, без предварителното съгласие на съответното лице. Комисията обаче изрази готовността си да потърси ad hoc решение на жалбата, като поиска от засегнатите лица да ѝ позволят да предостави имената им на жалбоподателя. Комисията също така заяви, че ще информира омбудсмана за техните отговори и ще съобщи имената им, когато има разрешение за това.
Отговор на омбудсмана На
30 юли 1999 г. омбудсманът изпрати писмо до Комисията, като обърна внимание на решението, постановено от Първоинстанционния съд на 19 юли 1999 г. по дело T-188/97 Rothmans International срещу Комисията (5).
Омбудсманът също така заяви, че не приема, че Директива 95/46/ЕО би могла да попречи на Комисията да предостави въпросната информация, без да поиска съгласието на засегнатите лица. Въпреки това, с оглед на ad hoc решението, предложено от Комисията, все още изглежда възможно да се постигне приятелско решение. Поради това омбудсманът поиска от Комисията да го информира до 30 септември 1999 г. за броя на лицата, от които Комисията е поискала съгласие да съобщи имената им, както и за броя на получените положителни и отрицателни отговори.
През октомври и ноември 1999 г. Комисията информира омбудсмана, че е изпратила писмо до заинтересованите лица с искане за одобрение за разкриване на самоличността им на жалбоподателя, че са изпратени общо 45 писма и че са получени 20 отговора, от които 14 положителни и 6 отрицателни. Комисията предоставя и имената и адресите на лицата, които са отговорили положително.
Отговорът на Комисията беше препратен на жалбоподателя, чиито забележки ясно показаха, че непълната информация, предоставена от Комисията, не го удовлетворява. Поради това през декември 1999 г. омбудсманът информира Комисията, че не е възможно приятелско решение на жалбата. Той също така поиска от Комисията да предостави обяснение на правната си позиция, че Директивата за защита на данните не ѝ позволява да разкрива самоличността на засегнатите лица без тяхното изрично разрешение, включително точно позоваване на разпоредбите на директивата, които Комисията счита, че налагат правно задължение за поверителност в този случай.
През януари 2000 г. Комисията отговаря по следния начин:

„По силата на член 286 от Договора за ЕО Директива 95/46/ЕО се прилага и за Комисията.

Що се отнася до тълкуването на настоящата директива, следва да се припомни, че по силата на член 2 от нея данните, поискани от г-н R., са лични данни по смисъла на директивата. Съобщаването на тези данни на г-н R. представлява обработване на лични данни по смисъла на директивата.

По силата на член 7 от директивата обработването на лични данни е разрешено само ако е обхванато от една от шестте възможности, изброени в тази разпоредба. Следователно разкриването на г-н R. на въпросните имена е разрешено само ако се прилага една от възможностите по член 7. Според Комисията обработването на лични данни в този случай е допустимо само съгласно член 7, буква а). Другите възможности на тази разпоредба не се прилагат в случая на г-н R. Следователно е необходимо субектът на данните "недвусмислено да даде своето съгласие". Ако той или тя откаже да даде съгласието си, личните данни не могат да бъдат обработвани.“ (препратката към бележката под линия е пропусната)

РЕШЕНИЕТО

1 Искането за достъп до документи
1.1 Жалбоподателят заяви, че Комисията следва да му предостави достъп до определени документи съгласно Решение 94/90 (6).
1.2 В хода на разследването в центъра на спора стана твърдението на жалбоподателя, че Комисията трябва да му предостави информация. Поради това не е необходимо омбудсманът да продължава разследването на първоначалното заявление за достъп до документи.
2 Предоставяне на информация
Жалбоподателят поиска от Комисията да го информира за имената на лицата, които са представили становища във връзка с неговата жалба срещу предоставянето на бира за гости в Обединеното кралство, и на представителите на търговско сдружение (Confedération des brasseurs du marché commun), които са присъствали на среща, организирана от Комисията в контекста на нейното разследване на твърдението на жалбоподателя за възможно нарушение на правото на Общността от държава-членка.
2.2 Принципите на добро административно поведение изискват длъжностното лице, което отговаря за съответния въпрос, да предоставя на обществеността информацията, която иска (7). Поради това на жалбоподателя следва да бъдат предоставени имената, които е поискал, освен ако Комисията има правно задължение да запази поверителността на тази информация.
2.3 Единственото правно основание за такова задължение, на което се позовава Комисията, е Директивата за защита на данните (8). Комисията счита, че директивата ѝ пречи да предостави на жалбоподателя имената на засегнатите лица, без преди това да е получила тяхното съгласие. Това твърдение е разгледано в следващия раздел.
3 Директивата за защита на личните данни
3.1 Член 286 ЕО предвижда, че актовете на Общността за защита на физическите лица при обработването на лични данни и за свободното движение на тези данни се прилагат по отношение на институциите и органите, създадени от или въз основа на Договора. Съответно Директивата за защита на данните(9) се прилага за институциите и органите на Общността, включително Комисията(10).
3.2 Директивата установява някои принципи, които трябва да се прилагат чрез подробно законодателство в държавите-членки. При разглеждането на прилагането на директивата към Комисията следва да се припомни, че все още не съществува подробно законодателство за прилагане, което да е обвързващо за институциите и органите на Общността.
3.3 На принципно равнище омбудсманът отбелязва, че член 1 от директивата определя нейната цел като гарантиране на защитата на „основните права и свободи на физическите лица, и по-специално правото им на личен живот по отношение на обработването на лични данни“.
3.4 Информацията, предоставена на административен орган от лице, което участва в административно производство, не изглежда да е "лични данни", свързани с това лице само поради факта, че то я е предоставило. Обратното би означавало, че съществува основно право на тайно предоставяне на информация на административен орган, което не е така.
3.5 Освен това при тълкуването и прилагането на директивата е важно също така да се вземе предвид принципът, че решенията следва да се вземат при възможно най-голямо зачитане на принципа на откритост. Този принцип се потвърждава от Декларацията относно правото на достъп до информация, приложена към заключителния акт на Договора от Маастрихт (11), от съдебната практика на съдилищата на Общността (12) и от член 1, параграф 13 от Договора за Европейския съюз.
3.6 Член 7, параграф 14 от Директивата предвижда, че са допустими шест категории обработване (което включва предаване) на лични данни. Три от тези категории изглежда са приложими към публичното оповестяване от страна на Комисията на предоставената ѝ информация относно упражняването на една от нейните функции. Такова оповестяване може да се счита за необходимо за:
- спазване на правно задължение, тъй като Договорът за Европейския съюз постановява, че откритостта е задължение на европейските институции;
- изпълнението на задача, осъществявана в обществен интерес или при упражняване на публична власт, тъй като публичното оповестяване на информация е нормална част от изпълнението на задача, осъществявана при упражняване на публична власт;
- за целите на законните интереси, преследвани от администратора или от третата страна или страни, на които се разкриват данните, тъй като предоставянето и получаването на достъп до официална информация са законни интереси, преследвани съответно от администратора и от трети страни.
3.7 Поради посочените по-горе причини омбудсманът счита, че правото на неприкосновеност на личния живот по отношение на обработването на лични данни съгласно Директивата за защита на личните данни не изисква от Комисията да разглежда като секретни мненията или информацията, които са ѝ били предоставени във връзка с упражняването на нейните функции, нито имената на лицата, които са представили мненията или информацията.
3.8 Поради това Омбудсманът счита, че Комисията не е разбрала правилно задълженията си съгласно Директивата за защита на данните и по този начин е нарушила принципа на откритост. Това е случай на лошо управление. Тъй като не е възможно приятелско решение, Омбудсманът отправя до Комисията следния проект на препоръка в съответствие с член 3, параграф 6 от Устава на Омбудсмана:
Проектопрепоръката

Комисията следва да информира жалбоподателя за имената на делегатите на Confédération des brasseurs du marché commun, които са присъствали на среща, организирана от Комисията на 11 октомври 1996 г., и на дружествата и лицата от 14-те категории, посочени в първоначалното заявление на жалбоподателя за достъп до документи, които са представили становища пред Комисията под номер на досие P/93/4490/YK.

Комисията и жалбоподателят ще бъдат информирани за този проект на препоръка. В съответствие с член 3, параграф 6 от Устава на омбудсмана Комисията изпраща подробно становище преди 30 септември 2000 г. Подробното становище би могло да се състои в приемането на проектопрепоръката на омбудсмана и в описание на начина, по който тя е била изпълнена.
Страсбург, 17 май 2000 г.
Якоб СЬОДЕРМАН

---

(1) Решение 94/262 на Европейския парламент от 9 март 1994 г. относно правилата и общите условия за изпълнението на функциите на омбудсмана (ОВ L 113, 1994 г., стр. 15).

(2) Директива 95/46/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 24 октомври 1995 г. за защита на физическите лица при обработването на лични данни и за свободното движение на тези данни (ОВ L 281, 1995 г., стр. 31).

(3) Решение на Комисията от 8 февруари 1994 година относно публичния достъп до документи на Комисията (ОВ L 46, 1994 г., стр. 58).

(4) "Доколкото е възможно, омбудсманът търси решение със съответната институция или орган, за да отстрани случая на лошо администриране и да удовлетвори жалбата."

(5) Омбудсманът насочи вниманието на Комисията по-специално към точка 55 от решението, в която се посочва, че „правилото за авторството, както и да е описано, предвижда изключение от общия принцип на прозрачност в Решение 94/90. От това следва, че това правило трябва да се тълкува и прилага стриктно, за да не се възпрепятства прилагането на общия принцип на прозрачност.“

(6) Решение на Комисията от 8 февруари 1994 година относно публичния достъп до документи на Комисията (ОВ L 46, 1994 г., стр. 58).

(7) Вж. член 22 от Кодекса за добро поведение на администрацията на Европейския омбудсман от 19 юли 1999 г.

(8) Директива 95/46/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 24 октомври 1995 г. за защита на физическите лица при обработването на лични данни и за свободното движение на тези данни (ОВ L 281, 1995 г., стр. 31).

(9) Бележка 8 по-горе

(10) Директивата се прилага и за Европейския омбудсман. Вж. Решение на Омбудсмана от 30 ноември 1999 г. относно определянето на длъжностно лице по защита на данните, което е достъпно на уебсайта на Омбудсмана: http://www.ombudsman.europa.eu/lbasis/en/dataprot.htm

(11) Декларация 17: „Конференцията счита, че прозрачността на процеса на вземане на решения укрепва демократичния характер на институциите и доверието на обществеността в администрацията. Конференцията съответно препоръчва Комисията да представи на Съвета не по-късно от 1993 г. доклад относно мерките, предназначени за подобряване на обществения достъп до информацията, с която разполагат институциите.“

(12) Вж. например дело C-58/94, Нидерландия срещу Съвета [1996] ECR I-2169.

(13) Вторият параграф от която гласи: Този договор бележи нов етап в процеса на създаване на все по-тесен съюз между народите на Европа, в който решенията се вземат възможно най-открито и възможно най-близо до гражданите.

(14) "Държавите членки предвиждат, че личните данни могат да бъдат обработвани само ако:

а) субектът на данните недвусмислено е дал съгласието си; или

б) обработването е необходимо за изпълнението на договор, по който субектът на данните е страна, или за предприемане на стъпки по искане на субекта на данните преди сключването на договор; или

в) обработването е необходимо за спазването на правно задължение, което се прилага спрямо администратора; или

г) обработването е необходимо, за да се защитят жизненоважните интереси на субекта на данните; или

д) обработването е необходимо за изпълнението на задача от обществен интерес или при упражняването на официални правомощия, които са предоставени на администратора или на трета страна, на която се разкриват данните; или

е) обработването е необходимо за целите на законните интереси, преследвани от администратора или от третата страна или страни, на които се разкриват данните, освен когато пред тези интереси преимущество имат интересите, свързани с основните права и свободи на субекта на данните, които изискват защита съгласно член 1, параграф 1.“