Изготвено в съответствие с член 4, параграф 1 от Устава на Европейския омбудсман ^[1]

Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. През януари 2024 г. жалбоподателят отправи искане за публичен достъп [2] до текстово съобщение, изпратено от президента на Френската република до председателя на Европейската комисия във връзка с търговските преговори между ЕС и Меркосур. При липсата на първоначално решение през май 2025 г. жалбоподателят подаде потвърдително заявление.

2. В потвърдителното си решение от юли 2025 г. Комисията заяви, че е извършила изчерпателно търсене, но не е идентифицирала исканото текстово съобщение.

3. Недоволен от отговора на Комисията, през септември 2025 г. жалбоподателят се обръща към Европейския омбудсман.

Проучването

4. През септември 2025 г. омбудсманът започна проверка на начина, по който Комисията е обработила искането на жалбоподателя за публичен достъп [3].

5. По време на проверката омбудсманът провери досието на Комисията относно искането за публичен достъп.

6. През октомври 2025 г. разследващият екип на Омбудсмана се срещна с представители на Комисията, за да получи допълнителна информация по случая. Впоследствие разследващият екип изготви доклад от срещата [4], който беше споделен с жалбоподателя, който след това представи своите коментари.

Аргументи, представени на омбудсмана

7. В потвърдителното си решение Комисията признава, че президентът на Френската република действително се е свързал с председателя на Комисията на 28 или 29 януари 2024 г. чрез приложението за съобщения в реално време „Signal“. Поисканото съобщение обаче не може да бъде намерено, тъй като функцията „изчезващи съобщения“ е била активирана по телефона на председателя на Комисията. Комисията твърди, че съобщението само потвърждава установената позиция на Франция, няма „особени административни или правни последици“ и съдържанието му вече е известно както на страните, така и на обществеността. Поради това Комисията стигна до заключението, че не е задължена да го регистрира [5].

8. Освен това Комисията обясни, че председателят използва приложението за съобщения в реално време „Signal“ въз основа на вътрешна препоръка, която позволява използването на приложението единствено за съобщаване на публично достъпна информация и във всеки случай на чувствителна или поверителна информация.[6] Комисията също така заяви, че функцията „изчезващи съобщения“, присъстваща в „Signal“, е била активирана въз основа на препоръка от съответните служби за предотвратяване на евентуално изтичане на данни [7].

9. В жалбата си до омбудсмана жалбоподателят твърди, че Комисията е трябвало да запази и оповести текстовото съобщение. Той твърди, че в комуникацията между държавен глава и председателя на Комисията дори повторението на известна позиция може да бъде от значение. Той също така разкритикува използването на функцията „изчезващи съобщения“ като подкопаваща външния контрол и правото на достъп до документи. Той добави, че Комисията не е уточнила интервала за изтриване на исканото съобщение, което му е попречило да разбере дали съобщението е било изтрито преди или след регистрирането на искането за публичен достъп. Жалбоподателят посочи противоречие в аргументацията на Комисията: ако съгласно вътрешните правила на Комисията „краткосрочните“текстови съобщения не са подходящи за обмен на важна информация, използването на функцията „изчезващи съобщения“ изглежда излишно, тъй като такива съобщения едва ли могат да доведат до значително изтичане на данни, ако бъдат оповестени публично.

10. По време на срещата с разследващия екип на Омбудсмана представителите на Комисията подчертаха много строгите изисквания за сигурност при използването на корпоративни устройства в Комисията, включително задължението потребителите да активират функцията „изчезващи съобщения“ в приложението Signal, за да се сведат до минимум рисковете за сигурността (кибератаки). В допълнение към насоките и правилата, определени в потвърдителното решение, те се позоваха на приложението към Процедурния правилник на Комисията, в което също се посочва, че приложенията за текстови съобщения не се използват за важна информация, която не е краткотрайна (освен ако не се изисква в интерес на службата), и трябва да отговарят на препоръките за автоматичното изчезване на съобщения.[8] Представителите на Комисията отбелязаха, че приложението към Процедурния правилник понастоящем се оспорва пред Общия съд, и приканиха омбудсмана да прецени дали разследването следва да бъде приключено, за да не се намесва в съдебното производство.

11. По време на срещата разследващият екип на Омбудсмана попита представителите на Комисията за времевия интервал в настройките, свързани с „изчезващи съобщения“ в приложението Signal на телефона на председателя. Представителите на Комисията заявиха, че интервалът от време не може да бъде разкрит от съображения за сигурност. Те поясниха графика на искането на жалбоподателя за публичен достъп: искането беше регистрирано от Генералния секретариат на Комисията на 31 януари 2024 г. и след това препратено на личния кабинет (Кабинета) на председателя на Комисията на 2 февруари 2024 г. Кабинетът не отговори на искането. Представителите на Комисията обясниха, че екипът „Архиви“ в кабинета, който е получил искането, отговаря за обработването на голям брой искания и кореспонденция, които не се отнасят само до публичния достъп. Те отбелязаха, че жалбоподателят е избрал да изчака 15 месеца, преди да подаде потвърдително заявление, и поради това е оставил искането си „неактивно“.

12. В коментарите си по доклада от срещата жалбоподателят не е съгласен с обясненията на Комисията и счита, че графикът на събитията остава неясен. По-специално той счита, че Комисията не е изяснила дали председателят и началникът на нейния кабинет са били запознати с искането по време на обсъждането на посланието. Той заяви, че твърдението на Комисията, че периодът на съхранение не може да бъде разкрит от „съображения за сигурност“, не е достатъчно обосновано. Изглежда, че не съществува допълнителна писмена следа относно обработването на искането след 2 февруари 2024 г. Подобна практика, твърди жалбоподателят, поражда сериозни опасения по отношение на вътрешната отчетност и правилното документиране на административните процедури. Той също така изрази несъгласие с понятието „спящо искане“, използвано от Комисията, за да обясни значителното забавяне на обработването му.

Оценка на омбудсмана, водеща до препоръка

Предварителни бележки

13. От член 228 от Договора за функционирането на Европейския съюз следва, че омбудсманът „извършва разследвания, за които намери основания […], освен когато твърдените факти са или са били предмет на съдебно производство“.

14. По време на срещата с разследващия екип на Омбудсмана представителите на Комисията отбелязаха, че приложението към Процедурния правилник на Комисията, на което тя се е позовала в потвърдителното решение, понастоящем се оспорва пред Общия съд.[9] Представителите на Комисията считат, че проверката на Омбудсмана в този случай по същество има за цел да оцени функцията „изчезващи съобщения“, която е един от елементите в приложението, оспорвани пред Съда. Те приканиха омбудсмана да прецени дали проверката следва да бъде приключена, за да не се намесва в съдебното производство.

15. Омбудсманът отново изразява становището си [10], че освен ако и докато Съдът не постанови своето решение относно законосъобразността на въпросното приложение, тя няма да заеме позиция по приложението като такова. Омбудсманът вече поясни, че тъй като приложението трябва при всички случаи да остане в съответствие с Регламент 1049/2001 [11], той ще продължи да оценява съответствието на отделните потвърждаващи решения, приети от Комисията, с Регламент 1049/2001, както се тълкува от съдилищата на ЕС, и с принципите на добра администрация.

Относно момента на заличаване на спорното текстово съобщение

16. Съгласно установената съдебна практика на ЕС, ако съответната институция заяви, че не притежава искания документ, съществува законова презумпция, че това твърдение е вярно и точно.^[12] Въпреки че тази презумпция може да бъде оборена с относими и непротиворечиви доказателства, че исканият документ съществува и се държи от съответната институция, заявителят е този, който трябва да представи тези доказателства. Твърдението на жалбоподателя, че твърдяната липса на документ противоречи на добрата административна практика, не е достатъчно, за да обори тази законова презумпция ^[13].

17. В случая Комисията потвърждава, че спорното текстово съобщение е съществувало в определен момент, но вече не го притежава. Няма основание за съмнение в истинността на твърдението на Комисията, че тя вече не притежава искания документ.

18. Въпросът тогава е кога текстовото съобщение е изтрито автоматично.

19. Омбудсманът последователно е постановявал [14], че като общо правило институция, орган, служба или агенция на ЕС не следва да заличава документ, който е предмет на искане за публичен достъп, докато не приключи процесът на оспорване на отказ за предоставяне на достъп. Наличието на документа позволява да се извърши надлежен преглед на отказа, независимо дали от Европейския омбудсман или от Съда на ЕС.

20. В този случай нито проверката на досието, нито обясненията, предоставени от Комисията по време на срещата, позволиха на омбудсмана да установи със сигурност дали исканото съобщение е било автоматично заличено преди или след като жалбоподателят е подал искането си за публичен достъп. Въз основа на предоставената информация омбудсманът също така не можа да установи в кой момент Комисията е потърсила искания документ, т.е. дали е направила това при получаване на искането за достъп или дали търсенето е било извършено едва година по-късно, когато Комисията е отговорила на искането за достъп. Фактът, че омбудсманът не е могъл да определи съответните срокове, сам по себе си е проблем.

21. Омбудсманът ще разгледа забавянето при обработката на искането за достъп в следващия раздел. Що се отнася до момента на заличаване на съобщението, Омбудсманът предлага Комисията да адаптира вътрешните си правила, за да изисква даден документ да бъде запазен веднага след получаването на искане за публичен достъп до този документ, независимо от службата, която в крайна сметка отговаря за разглеждането му по същество, и независимо от това дали той отговаря на критериите на Комисията за регистрация на документи, до приключването на всеки процес на оспорване на отказ за предоставяне на достъп.

Забавяне при обработката на искането за публичен достъп

22. Проверката на досието на Комисията показа, че искането на жалбоподателя е регистрирано на 31 януари 2024 г. от Генералния секретариат на Комисията и е препратено на кабинета на председателя на Комисията на 2 февруари 2024 г. Искането не беше разгледано, докато жалбоподателят не подаде потвърдителното си заявление 15 месеца по-късно, т.е. на 28 юли 2025 г.

23. Омбудсманът отбелязва в това отношение, че екипът „Архиви“ на кабинета не е реагирал на възлагането на искането. По време на срещата с разследващия екип на Омбудсмана представителите на Комисията обясниха, че екипът на „Архивите“ се занимава с голям брой искания и кореспонденция, които не се отнасят само до публичния достъп. Проверените документи показват, че Генералният секретариат не е издал напомняне, нито е предприел по-нататъшни действия за наблюдение на обработването на искането за публичен достъп, докато жалбоподателят не е подал потвърдителното си заявление 15 месеца по-късно.

24. По време на срещата с разследващия екип на Омбудсмана представителите на Комисията заявиха, че жалбоподателят е избрал да не подава потвърдително заявление в продължение на 15 месеца и по този начин е оставил искането си „неактивно“. Комисията изглежда намеква, че жалбоподателят е трябвало да подаде потвърдително заявление веднага след изтичането на срока от 15 работни дни, за да може Комисията да отговори на първоначалното искане.

25. В член 7 от Регламент (ЕО) No 1049/2001 се предвижда, че: Заявлението за достъп до документ се разглежда незабавно. На заявителя се изпраща потвърждение за получаване. В срок от 15 работни дни от регистрирането на заявлението институцията предоставя достъп до искания документ […] или в писмен отговор посочва причините за пълния или частичния отказ […]. 2. В случай на пълен или частичен отказ заявителят може в срок от 15 работни дни от получаването на отговора на институцията да подаде потвърдително заявление […]. 3. В изключителни случаи, например в случай на заявление, отнасящо се до много голям документ или до много голям брой документи, срокът, предвиден в параграф 1, може да бъде удължен с 15 работни дни […]. 4. Липсата на отговор от страна на институцията в определения срок дава право на заявителя да подаде потвърдително заявление“. (подчертаването е добавено)

26. Следователно е ясно, че липсата на потвърдително заявление в срок от 15 работни дни от мълчаливия отказ не дава право на институцията да спре да обработва искането за достъп. Както Съдът вече е постановил, „механизмът на мълчаливия отказ е създаден, за да се противодейства на риска администрацията да избере да не отговори на заявление за достъп до документи и да избегне съдебен контрол, а не да обяви за незаконосъобразно всяко закъсняло решение. От друга страна, администрацията по принцип е длъжна да даде — дори със закъснение — мотивиран отговор на всяка молба на гражданин. Този подход е в съответствие с функцията на механизма на мълчаливия отказ, който е да даде възможност на гражданите да оспорят бездействието на администрацията с цел получаване на мотивиран отговор.“[15] Следователно доводът на Комисията, според който искането на жалбоподателя е станало „спящо“ и би могло по някакъв начин да обоснове забавянето на разглеждането му (до подаването на потвърдителното му заявление), не е в съответствие с духа на Регламент 1049/2001 и установената съдебна практика. Това неправомерно прехвърля отговорността за забавяния при обработката на искания за публичен достъп от институцията към заявителя.

27. Омбудсманът отбелязва, че принципите, изложени в работните методи на Европейската комисия, гласят, че прозрачността следва да характеризира работата на членовете на Комисията и на техните кабинети, и подчертава значението на ежедневното сътрудничество и взаимопомощ между кабинетите и отделите на Комисията [16].

28. Освен това член 41 от Хартата на основните права на Европейския съюз прогласява правото на добра администрация, което включва, inter alia, задълженията на администрацията да взема решения в разумен срок и да мотивира своите решения [17].

29. С оглед на гореизложеното омбудсманът счита, че начинът, по който Комисията е обработила искането на жалбоподателя за публичен достъп, представлява лошо управление. Поради това тя отправя съответна препоръка по-долу относно обработването на искания за публичен достъп, когато участва кабинетът на председателя или на който и да е член на Комисията.

30. Омбудсманът счита, че Комисията следва да предприеме по-нататъшни стъпки за подобряване на начина, по който обработва исканията за публичен достъп, като този в този случай, и да гарантира, че техният напредък се следи отблизо, за да се избегнат неоправдани забавяния. Комисията е тази, която трябва да избере най-подходящите средства за това. Въпреки това омбудсманът счита, че мерки като създаването на специална функционална пощенска кутия, въвеждането на система за проследяване и (автоматичното) изпращане на напомняния до отговорната служба биха могли да гарантират, че исканията за достъп се обработват правилно и в сроковете, определени в Регламент 1049/2001.

Как Комисията съхранява обмена на информация с държавните и правителствените ръководители

31. Омбудсманът е признал [18], че институциите, органите, службите и агенциите на ЕС нямат правно задължение да съхраняват копия от всеки документ, който им бъде предоставен; те разполагат с известна свобода на преценка при определянето на документите, които регистрират. В същото време те имат задължението да съставят и съхраняват документация, отнасяща се до тяхната дейност, и да правят това, доколкото е възможно и по непроизволен и предвидим начин [19].

32. Комисията обясни, че нейните правила за управление на регистрите предвиждат, че „документите се регистрират, ако съдържат важна информация, която не е краткотрайна, или ако могат да включват действия или последващи действия от страна на Комисията или на някоя от нейните служби.“ [20] Комисията счете, че въпросното текстово съобщение, в което президентът на Френската република потвърждава вече съобщена от Франция на Комисията позиция относно търговските преговори между ЕС и Меркосур, не отговаря на тези критерии за регистрация.

33. По време на срещата с разследващия екип на Омбудсмана представителите на Комисията заявиха, че на практика текстовите съобщения с важно съдържание или предмет, които ще изискват последващи действия от страна на Комисията, се предават на съответните служби за регистрация и по-нататъшна обработка.

34. Омбудсманът счита, че текстовите съобщения, свързани с политиките, дейностите и решенията на Комисията [21], разменени между членовете на Европейската комисия и държавните и правителствените ръководители, следва най-малкото да се съхраняват под някаква форма и за разумен период от време, като се има предвид вероятното им значение. Целта е да се гарантира, че евентуалните искания за публичен достъп до такива съобщения могат да бъдат разгледани по съответния начин, и да се даде възможност за последващ преглед от омбудсмана или Съда. Въпреки че това конкретно разследване не се отнася до съобщения, разменени с министри, същите мотиви следва по аналогия да се прилагат и за такива съобщения.

35. Без подходящо водене на регистър за омбудсмана и дори за Общия съд става много трудно да проверят дали, както твърди Комисията, съобщенията, разменени чрез мобилно приложение за съобщения между, в случая, президента на Френската република и председателя на Комисията относно търговското споразумение между ЕС и Меркосур, отразяват възгледите на Франция, които вече са били известни и обсъдени с Комисията. Омбудсманът остава убеден, че високата прозрачност в тази област повишава общественото доверие на гражданите в действията на техните правителства и на институциите на ЕС.

36. По-конкретно омбудсманът предлага Комисията да гарантира в бъдеще, че всички текстови съобщения и съобщения в реално време, свързани с политиките, дейностите и решенията на Комисията, обменяни между държавните и правителствените ръководители или министрите и членовете на Комисията, включително тези, които подлежат на автоматично заличаване след определен интервал от време, се съхраняват надлежно за разумен период от време.

Препоръка

Въз основа на проверката по тази жалба Омбудсманът отправя следната препоръка към Комисията:

Комисията следва да преразгледа и подобри начина, по който се обработват исканията за публичен достъп, когато участва кабинетът на председателя или на който и да е член на Комисията. Комисията следва също така активно и отблизо да следи напредъка по тези искания, за да се избегнат неоправдани забавяния.

Комисията и жалбоподателят ще бъдат информирани за тази препоръка. В съответствие с член 4, параграф 2 от Устава на Европейския омбудсман Комисията изпраща подробно становище до 3 септември 2026 г.

Предложения за подобрение

Комисията следва да адаптира вътрешните си правила, за да изисква даден документ да бъде запазен веднага след получаването на искане за публичен достъп до него и до приключването на всеки процес на оспорване на отказ за предоставяне на достъп, независимо от службата, която в крайна сметка отговаря за разглеждането му по същество, и от това дали той отговаря на критериите на Комисията за регистрация на документи.

Комисията следва да гарантира, че всички текстови съобщения и съобщения в реално време, свързани с политиките, дейностите и решенията на Комисията, разменени между държавните и правителствените ръководители или министрите и членовете на Комисията, включително тези, които подлежат на автоматично заличаване след определен интервал от време, се съхраняват надлежно за разумен период от време.

 

Тереза Анджиньо

Европейски омбудсман

Страсбург, 3.6.2026 г.

 

[1] На разположение на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC.

[2] Съгласно Регламент 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R104.

[3] Встъпителното писмо до Комисията е достъпно на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/211703

[4] Докладът от заседанието може да бъде намерен на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/217450.

[5] Комисията се позова на член 7, параграф 1 от Решение (ЕС) 2021/2121 относно управлението на записите и архивите, достъпно на адрес: https://eur-lex.europa.eu/eli/dec/2021/2121/oj и член 5, параграф 2, буква а) от Подробните правила за прилагане на Регламент (ЕО) No 1049/2001, приложение към Решение (ЕС) 2024/3080 на Комисията от 4 декември 2024 г. за създаване на Процедурен правилник на Комисията, на разположение на адрес: https://eur-lex.europa.eu/eli/dec/2024/3080/oj/eng.

[6] „Насоки на Комисията за приемливо използване на публични приложения за съобщения в реално време“ от 1 септември 2019 г., които не са публично достъпни.

[7] Комисията се позова на „Контролен списък за повишаване на безопасността на вашия сигнал“ от 8 юли 2022 г., публикуван на интранет страницата на Комисията (който не е публично достъпен).

[8] Член 5, параграф 4 от „Подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО) No 1049/2001“, вж. бележка под линия 5.

[9] Дела T-146/25 De Capitani и други срещу Комисията и T-641/25 Client Earth срещу Комисията.

[10] Вж. в това отношение точка 30 от заключителното решение на омбудсмана по дело 1405/2024/OAM, достъпно на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/213196.

[11] В съответствие с член 15, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, който изисква всяка институция, орган, служба или агенция да „разработва в своя процедурен правилник специални разпоредби относно достъпа до своите документи в съответствие с регламентите, посочени във втора алинея“. Общият съд постанови, че Процедурният правилник, приет от Комисията (по съединени дела T-371/20 и T-554/20, Pollinis/Комисия, точка 93), или заключенията, приети от Съвета (по дело T-255/24, Nouwen/Съвет, точка 103), трябва да останат в съответствие с Регламент 1049/2001. По последното дело Съдът постановява, че „обхватът на задълженията на институция на Съюза по силата на Регламент No 1049/2001, както е тълкуван от съда на Съюза, не може да зависи от съдържанието на актове като заключенията на Съвета, приети от самата институция“.

[12] Решение на Общия съд от 23 април 2018 г. по дело Verein Deutsche Sprache/Комисия, T-468/16, точки 35—37; на разположение на адрес: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-468/16

[13] Вж. Определение на Съда от 30 януари 2019 г., Verein Deutsche Sprache eV/Европейска комисия, дело C-440/18 P, точки 23—24; на разположение на адрес: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-440/18&language=en

[14] Вж. решението на Европейския омбудсман относно начина, по който Европейската комисия е разгледала искане за публичен достъп до електронни писма от нейните представители, установени в Гърция, във връзка с миграционната ситуация в две горещи точки (случай 211/2022/TM), точка 24: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/157768.

[15] Решение на Общия съд от 19 януари 2010 г. по съединени дела Co-Frutta Soc. coop/Европейска комисия, T‐355/04 и T‐446/04, точка 59, достъпно на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=ecli:ECLI%3AEU%3AT%3A2010%3A15.

[16] Съобщение на председателя до Комисията: „The Working Methods of the European Commission“ („Работните методи на Европейската комисия“), 1 декември 2019 г., P(2019) 2, на разположение на адрес: https://commissioners.ec.europa.eu/document/download/0dbda7ed-b7fb-4d7e-9e62-6c8b0f54be62_en?filename=working-methods.pdf. Новите „работни методи“, приети през декември 2024 г. (неприложими към момента на първоначалното заявление), съдържат същите принципи.

[17] Член 41, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз, достъпен на адрес: http://data.europa.eu/eli/treaty/char_2012/oj.

[18] Вж. Решение на Европейския омбудсман по дело 2134/2018/FP относно отказа на Европейската комисия да предостави публичен достъп до информационни материали, използвани от нейния председател по време на среща с президента на Съединените щати, точка 12: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/120381.

[19] Решение на Общия съд от 20 септември 2019 г. по дело T‑433/17, Dehousse/Съд на ЕС, точки 47—48, достъпно на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62017TJ0433.

[20] Член 7, параграф 1 от Решение (ЕС) 2021/2121 относно управлението на записите и архивите, достъпен на адрес: https://eur-lex.europa.eu/eli/dec/2021/2121/oj

[21] Съгласно член 3, буква а) от Регламент 1049/2001 „документ“ означава „всяко съдържание, независимо от неговия носител (на хартиен носител или в електронна форма, звукозапис, видео- или аудио-визуален запис), което се отнася до въпрос, свързан с политиките, дейностите и решенията, попадащи в сферата на отговорност на институцията “ (подчертаването е добавено).