изготвено в съответствие с член 4, параграф 1 от Устава на Европейския омбудсман ^[1]

Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Съгласно Законодателния акт за цифровите услуги [2] доставчиците на „много големи онлайн платформи“ и „много големи онлайн търсачки“[3] следва веднъж годишно надлежно да установяват и оценяват системните рискове, произтичащи от техните услуги. Тази оценка следва да включва рискове като разпространението на незаконно съдържание и дезинформация, както и отрицателните последици за упражняването на основните права, за изборните процеси или във връзка с насилието, основано на пола, и защитата на малолетните и непълнолетните лица [4].

2. Освен това поне веднъж годишно трябва да се извършва независим одит, за да се оцени спазването от страна на доставчиците на определени онлайн платформи и търсачки на техните задължения съгласно Законодателния акт за цифровите услуги [5].

3. Докладът за оценка на риска на определената платформа и одитният доклад на независимия одитор се оповестяват публично [6].

4. Когато бъдат установени рискове, съответният доставчик на определената платформа (и/или търсачка) трябва да въведе смекчаващи мерки за справяне с тези рискове.

5. Европейската комисия наблюдава и налага спазването от страна на много големите онлайн платформи на техните задължения съгласно Законодателния акт за цифровите услуги.

6. През април 2023 г. Комисията определи „X“ (преди „Twitter“) като „много голяма онлайн платформа“. В резултат на това доставчикът на платформата трябваше да гарантира в срок от четири месеца, че изпълнява задълженията си по Законодателния акт за цифровите услуги [7] Това включваше задължението да извършва годишна оценка на риска и да докладва за нея на Комисията.

7. На 14 септември 2023 г. Комисията получи доклада за първата годишна оценка на риска на X съгласно Законодателния акт за цифровите услуги.

8. На 26 септември 2023 г. жалбоподателят, журналист, отправи до Комисията искане [8] за публичен достъп до документи с искане за оповестяване на доклада на X за оценка на риска.

9. На 8 ноември 2023 г. Комисията отказа да предостави публичен достъп, като се позова на необходимостта от защита на търговските интереси на съответната платформа [9].

10. След това жалбоподателят е поискал от Комисията да преразгледа решението си за отказ за предоставяне на публичен достъп (той е подал „потвърдително заявление“).

11. През декември 2023 г., въз основа на своята оценка на доклада за оценка на риска на платформата (и други елементи), Комисията започна официално разследване [10] относно спазването от страна на платформата на нейните задължения съгласно Законодателния акт за цифровите услуги. По-конкретно Комисията счете, че платформата не е извършила надлежна оценка на някои системни рискове в ЕС, произтичащи от проектирането и функционирането на нейните системи и използването на нейните услуги.

12. През юни 2024 г. Комисията прие потвърдително решение относно искането за достъп на жалбоподателя, като заяви, че докладът за оценка на риска не може да бъде оповестен. По този начин Комисията се позова и на необходимостта да защити текущото си разследване съгласно Законодателния акт за цифровите услуги, като заяви, че се прилага обща презумпция за неоповестяване и че двете изключения за защита на търговските интереси и за защита на целите на разследванията са тясно свързани.

13. През юли 2024 г. Комисията публикува предварителни констатации за неспазване в контекста на своето разследване на Законодателния акт за цифровите услуги, като установи три оплаквания [11].

14. През септември 2024 г., недоволен от отказа на Комисията да предостави публичен достъп, жалбоподателят се обърна към омбудсмана.

Проучването

15. Омбудсманът започна проверка на решението на Комисията да откаже да предостави публичен достъп до въпросния доклад за оценка на риска съгласно законодателството на ЕС относно публичния достъп до документи (Регламент 1049/2001 [12]).

16. По време на проверката омбудсманът получи отговора на Комисията по жалбата. Проверяващият екип на Омбудсмана също така разгледа въпросния доклад за оценка на риска.

Представени аргументи

17. В своето потвърдително решение Комисията заяви, че оповестяването на доклада за оценка на риска би засегнало целта на нейното разследване съгласно Законодателния акт за цифровите услуги, а именно осигуряването на достъпни и справедливи пазари в цифровия сектор в целия ЕС, където пазачите на информационния вход предлагат определени услуги в полза на бизнес ползвателите и крайните ползватели.

18. По-конкретно Комисията заяви, че доставчикът на съответната платформа все още не е публикувал доклада за оценка на риска и че платформата има законен интерес Комисията да използва информацията, която споделя с нея, само за целта, предвидена в Законодателния акт за цифровите услуги.

19. Комисията отбеляза, че нейното разследване съгласно Законодателния акт за цифровите услуги все още продължава. С оглед на това Комисията твърди, че настоящият случай „включва вида ситуация“, въз основа на която съдилищата на ЕС са признали възможността за прилагане на обща презумпция за неоповестяване [13].

20. Първо, Комисията твърди, че спорният доклад за оценка на риска е част от категория сходни документи (неговата преписка по разследването във връзка със Законодателния акт за цифровите услуги), за които явно се прилагат изключенията за защита на целите на разследванията и на търговските интереси.

21. Второ, тази категория документи попада в обхвата на секторна правна рамка, която съдържа специфични правила за достъпност (подобно на правилата относно антитръстовата политика, държавната помощ и контрола върху сливанията). По-специално при разследванията по Законодателния акт за цифровите услуги решението на Комисията трябва да се основава на сложна оценка на фактите, събрани по време на разследването. За тази цел Комисията разполага с правомощия за разследване, сходни с тези в областта на конкурентното право, и разглежданите предприятия имат сходни търговски интереси, които са защитени в тези производства. В това отношение Комисията се позовава на следните разпоредби:

· член 79, параграф 4 от Законодателния акт за цифровите услуги, който предвижда право на достъп на „заинтересованите страни“ до преписката на Комисията, което означава, че неучастващите трети страни нямат право на достъп, и

· Член 84 от Законодателния акт за цифровите услуги, който изисква професионална тайна на информацията, получена в контекста на разследване, което означава, че съответните платформи имат законно право да очакват, че информацията, която предоставят на Комисията, няма да бъде разпространявана по-нататък.

22. Заключението на Комисията е, че оповестяването би засегнало тези правила за привилегирован достъп [14].

23. Трето, Комисията счете, че оповестяването би засегнало правилното функциониране на разследването във връзка със Законодателния акт за цифровите услуги и следователно неговата цел, което предполага, че то би довело до неправомерна намеса от трети страни [15].

24. Четвърто, Комисията заяви, че е вероятно да събере чувствителна търговска информация в контекста на разследване съгласно Законодателния акт за цифровите услуги. Това може да включва информация, свързана с вътрешната организация, функциониране, бизнес практики и поведение на платформата, както и дейности и стратегии във връзка с потенциални рискове. Фактът, че Законодателният акт за цифровите услуги задължава предприятията да публикуват своите доклади за оценка на риска, като същевременно им позволява да заличат „поверителната информация“ в публичната версия на доклада, илюстрира тази точка.

25. Комисията стигна до заключението, че оповестяването на доклада за оценка на риска ще подкопае взаимното доверие между Комисията и съответните определени платформи, както и потенциалните информатори, тъй като тези страни няма да са склонни да сътрудничат. В крайна сметка тази загуба на доверие би подкопала способността на Комисията ефективно да прилага Законодателния акт за цифровите услуги. Следователно двете изключения за защита на търговските интереси и за целите на разследванията са тясно свързани в настоящия случай.

26. Накрая, Комисията счете, че не съществува по-висш обществен интерес от оповестяването и че общественият интерес се обслужва по-добре, като се гарантира приключването на разследването ѝ във връзка със Законодателния акт за цифровите услуги.

27. Жалбоподателят счита, че използването от страна на Комисията на обща презумпция е необосновано и противоречи на принципите на откритост и прозрачност. Той заяви, че съществува фундаментална разлика между вида на информацията, събирана по дела в областта на конкуренцията и при разследвания съгласно Законодателния акт за цифровите услуги, и че уникалният характер на разследванията по Законодателния акт за цифровите услуги, които се отнасят до обществената безопасност, демократичното участие и упражняването на основните права, изисква повишено равнище на прозрачност и обществен контрол.

28. Жалбоподателят също така заяви, че фактът, че Комисията е започнала разследване, засилва необходимостта от прозрачност, тъй като неоповестяването не позволява на обществеността да прави информирани преценки относно безопасността на използването на услугите на платформата.

29. Като цяло жалбоподателят заяви, че Комисията изглежда прилага общата презумпция и в случаите, когато не е започнала официално разследване по ЗАЦУ, като се позова на две други подобни искания за публичен достъп до документи, които Комисията е отхвърлила.

30. Жалбоподателят стигна до заключението, че използването на обща презумпция би означавало, че „почти всяко взаимодействие, което Комисията е имала с най-големите технологични дружества през последните години, би могло да изчезне зад завесата на неоповестяването“. Това би затруднило работата на журналистите, включително в ролята им на „социални пазители“, както е признато от Европейския съд по правата на човека.

31. Що се отнася до необходимостта от защита на търговските интереси на съответната платформа, жалбоподателят счита, че аргументите на Комисията не са достатъчно конкретни. Той също така твърди, че правилата за публикуване на докладите за оценка на риска не установяват безусловна поверителност на информацията, която предприятията споделят с Комисията съгласно Законодателния акт за цифровите услуги.

32. И накрая, жалбоподателят заяви, че е налице по-висш обществен интерес от оповестяването, тъй като то би помогнало на обществеността да се ориентира в рисковете, свързани с използването на услугите на съответната платформа. Във връзка с това той отбеляза, че публичните институции в цяла Европа са обмислили прекратяване на използването на услугите на платформата поради опасения от дезинформация, както и че някои са направили това. Разкриването, каза той, ще помогне и на публичните органи да решат дали платформата е подходящо място за публични съобщения.

33. Когато отговори на жалбата през октомври 2024 г., Комисията предостави актуална информация за актуалното състояние на своето разследване във връзка със Законодателния акт за цифровите услуги. Тя посочва, че е провела няколко разговора с доставчика на съответната платформа и че е направила предварителни констатации. Тези предварителни констатации обаче се отнасяха само до някои от установените проблеми, така че разследването на Законодателния акт за цифровите услуги все още беше изцяло в ход.

34. Комисията също така информира омбудсмана, че независимият одитен доклад е приет през август 2024 г. и че платформата ще трябва да публикува своя доклад за оценка на риска до 27 ноември 2024 г. Комисията е на мнение, че оповестяването на доклада за оценка на риска на платформата съгласно Регламент 1049/2001 преди изтичането на този срок би засегнало търговските интереси на платформата.

Предварителни становища на омбудсмана

35. На 15 ноември 2024 г. омбудсманът сподели предварителното си становище [16] с Комисията, че е неразумно да се прилага обща презумпция за неоповестяване към доклад за оценка на риска съгласно Законодателния акт за цифровите услуги въз основа на необходимостта да се защити целта на разследването на спазването на Законодателния акт за цифровите услуги от страна на платформата и необходимостта от защита на търговските интереси.

36. По-конкретно омбудсманът счита, че правилата, които се прилагат за докладите за оценка на риска, се отклоняват значително от обстоятелствата, при които съдилищата на ЕС са установили възможността за използване на обща презумпция. По-специално Законодателният акт за цифровите услуги не предвижда правила за привилегирован достъп до докладите за оценка на риска, но изисква от платформите да публикуват тези доклади, независимо дали е в ход разследване на Законодателния акт за цифровите услуги от страна на Комисията.

37. Освен това омбудсманът счете, че макар Законодателният акт за цифровите услуги действително да позволява [17] определена информация да не бъде предоставена, когато дадена платформа публикува своя доклад за оценка на риска, не е разумно от тази разпоредба — и предвид задължението за публикуване на доклада — да се заключи, че докладите за оценка на риска съдържат чувствителна търговска информация навсякъде.

38. Омбудсманът също така поиска от Комисията да отговори на набор от въпроси, повдигнати от правната рамка на Законодателния акт за цифровите услуги.

39. На 27 ноември 2024 г., т.е. към датата на изтичане на определения срок, съответната платформа публикува заличена версия на спорния доклад за оценка на риска [18].

40. Жалбоподателят коментира публикуването на доклада за оценка на риска, като изрази мнение, че „ключовите части“ от доклада са били редактирани.

41. През март 2025 г. Комисията отговори [19] на предварителните становища на омбудсмана, като повтори позицията си, че въпросният доклад за оценка на риска е част от нейното досие по разследването във връзка със Законодателния акт за цифровите услуги и следователно се прилага обща презумпция за неоповестяване въз основа на необходимостта от защита на търговските интереси на съответната платформа, както и на целта на текущото разследване във връзка със Законодателния акт за цифровите услуги.

42. Освен това Комисията заяви, че Законодателният акт за цифровите услуги и Регламент 1049/2001 имат съгласувани цели. По-конкретно Законодателният акт за цифровите услуги съдържа няколко разпоредби за прозрачност, които са от решаващо значение, за да се даде възможност за засилен обществен контрол и отчетност, които от своя страна са от основно значение за по-широката цел на Законодателния акт за цифровите услуги, а именно да се гарантира безопасна, предвидима и надеждна онлайн среда, в която основните права са защитени. В този контекст Комисията заяви, че публикуването на доклада за оценка на риска и на одитния доклад е от ключово значение за разбирането на начина, по който доставчиците на много големи онлайн платформи идентифицират, анализират и смекчават системните рискове, произтичащи от техните услуги.

43. Като признава „видния обществен интерес“, отразен в разпоредбите на Законодателния акт за цифровите услуги, Комисията отбеляза, че тези правила също така защитават определена информация, която определените платформи могат да редактират от публичната версия на своите доклади за оценка на риска. Това показва, че докладите за оценка на риска могат да съдържат чувствителна търговска информация.

44. Комисията също така заяви, че поверителността на докладите за оценка на риска трябва да бъде гарантирана по време на цялата процедура: след получаване на доклада от Комисията, за да защити вземането на решение дали започването на разследване е оправдано, и след започване на разследване съгласно Законодателния акт за цифровите услуги, за да се гарантира безпристрастна и ефективна процедура и подходящо взаимодействие с платформата. Комисията също така счита, че това включва времето след публикуването на доклада за оценка на риска от съответната платформа.

45. Като цяло Комисията твърди, че оповестяването на доклада на всеки етап i) би заобиколило системата за прозрачно докладване, предвидена в Законодателния акт за цифровите услуги, ii) би застрашило целта на нейните разследвания по Законодателния акт за цифровите услуги и iii) би избегнало специфичния достъп до досието и правилата за поверителност, предвидени в Законодателния акт за цифровите услуги. Комисията също така отбеляза, че съгласно съображение 85 от Законодателния акт за цифровите услуги „се очаква последващите оценки на риска да се основават една на друга и да показват развитието на установените рискове“.

46. Освен това Комисията твърди, че оповестяването на доклада за оценка на риска би засегнало целта на одита по член 37 от Законодателния акт за цифровите услуги, включително последващите действия във връзка с него. Тя твърди, че „обществените реакции на докладите за оценка на риска могат да доведат до намеса в работата на одиторите, които трябва да ги анализират като част от своята одитна дейност, както и във възможността на доставчиците да прилагат одитни препоръки или алтернативни мерки за справяне с потенциално несъответствие“, както е посочено в одитния доклад.

47. И накрая, Комисията заяви, че нейните правила [20] относно начина, по който тя прилага Регламент 1049/2001, „признават“, че общата презумпция за неоповестяване се прилага за документи, които са част от процедурите по Законодателния акт за цифровите услуги.

48. Що се отнася до набора от въпроси, споделени от Омбудсмана, Комисията заяви, че като цяло следи за навременното публикуване на докладите за оценка на риска от доставчиците на много големи онлайн платформи и оценява извършените от тях редакции и „изложението на мотивите“, в които те трябва да обосноват всички редакции. Комисията също така счете, че редакциите, които платформите могат да правят в публичната версия на своите доклади за оценка на риска съгласно Законодателния акт за цифровите услуги, ще отразяват изключенията от прозрачността, предвидени в член 4 от Регламент 1049/2001.

49. След отговора на Комисията омбудсманът даде възможност на жалбоподателя да представи коментари, включително относно предварителните си становища.

50. В отговор жалбоподателят отбеляза, че Комисията изрично е признала особено важен обществен интерес да се знае как доставчиците идентифицират и смекчават системните рискове и че това следва да се счита за по-висш обществен интерес от оповестяването.

51. Жалбоподателят също така повтори позицията си, че Законодателният акт за цифровите услуги се различава от правилата на ЕС в областта на конкуренцията, и заяви, че прилагането на обща презумпция за неоповестяване би означавало, че докладите за оценка на риска ще станат достъпни за обществеността само със значително забавяне.

52. Освен това жалбоподателят заяви, че Комисията изглежда прилага Законодателния акт за цифровите услуги, без да прилага правото на достъп до документи на ЕС съгласно Регламент 1049/2001.

53. И накрая, жалбоподателят заяви, че Комисията изглежда е готова да оцени редакциите, направени от доставчиците на големи онлайн платформи, едва след като те публикуват своя доклад за оценка на риска. Според жалбоподателя това би било недостатъчно за целите на прозрачността.

Оценка на омбудсмана след отговора на Комисията на предварителните становища

54. Законодателният акт за цифровите услуги установява специален режим на прозрачност за оценките на риска, които се извършват ежегодно от много големите онлайн платформи.

55. По-конкретно в Законодателния акт за цифровите услуги се изисква определените платформи да публикуват своя доклад за оценка на риска най-късно три месеца след приключването на годишния независим одит на спазването на задълженията на съответната платформа съгласно Законодателния акт за цифровите услуги [21]. Тези разпоредби относно проактивната прозрачност в Законодателния акт за цифровите услуги трябва да бъдат съгласувани с режима на реактивна прозрачност, установен с Регламент 1049/2001, който се прилага, когато Комисията получи искане за публичен достъп до докладите за оценка на риска, изготвени съгласно Законодателния акт за цифровите услуги. Нито една от двете правни рамки не надделява над другата.

56. Съгласно Регламент 1049/2001 институциите на ЕС трябва по принцип да извършат конкретна и индивидуална оценка на съдържанието на всеки поискан документ, за да решат дали може да бъде предоставен публичен достъп, изцяло или частично [22]. 

57. Като изключение от това правило съдилищата на Съюза са признали, че институциите на Съюза могат да прилагат обща презумпция за неоповестяване към определени категории документи, за които явно се прилагат сходни съображения относно причините, поради които те не могат да бъдат оповестени. В този случай съответната институция не е длъжна да разглежда конкретното съдържание на исканите документи.

58. Тази съдебна практика включва например документи в административната преписка на Комисията относно прегледа на държавната помощ [23], документи, разменени между Комисията и уведомяващите страни или трети страни в контекста на процедурите за контрол върху сливанията [24], документи, свързани с текущата досъдебна фаза на производство за установяване на нарушение [25], и документи, свързани с текущи разследвания на Европейската служба за борба с измамите (OLAF)[26].

59. Общото между тези процедури е, че секторните правила, които ги уреждат, не предвиждат право на достъп на трети лица до съответната административна преписка на Комисията. Освен това Комисията е обвързана с поверителност. Съответно съответните секторни правни рамки имат за цел преди всичко да гарантират спазването на професионалната тайна в съответните процедури. Следователно тяхната цел е много различна от целта на Регламент No 1049/2001, която е да се гарантира възможно най-голяма прозрачност, наред с другото, на процеса на вземане на решения от администрацията на Съюза. Поради това съдилищата считат, че ако обществеността получи достъп до административната преписка на Комисията по тези дела (въз основа на Регламент 1049/2001), това би поставило под въпрос системата, установена с тези правила, и следователно би засегнало самата цел на тези разследвания (а в някои случаи и търговските интереси).

60. Комисията твърди, че режимът на прозрачност, установен със Законодателния акт за цифровите услуги, е също толкова ограничителен и че следователно съдебната практика относно общите презумпции за неоповестяване се прилага по аналогия към докладите за оценка на риска, изготвени съгласно Законодателния акт за цифровите услуги. По-конкретно Комисията твърди, че фактът, че съгласно Законодателния акт за цифровите услуги „засегнатите страни“ имат право на достъп [27] до нейната преписка по разследването, означава, че широката общественост е изключена от този достъп. Освен това въз основа на изискването за професионална тайна [28] доставчиците на много големи онлайн платформи основателно очакват Комисията да не разкрива никаква информация, която те споделят с нея. Комисията също така се позова на възможността платформите да редактират [29] определена информация, преди да публикуват своите доклади за оценка на риска.

61. Омбудсманът поддържа позицията си, че правилата, които се прилагат за докладите за оценка на риска, изготвени съгласно Законодателния акт за цифровите услуги от много големи онлайн платформи, се отклоняват значително от обстоятелствата, при които съдилищата на ЕС са признали възможността да използват обща презумпция за неоповестяване.

62. Като цяло, за разлика от секторните правни рамки, във връзка с които съдилищата на ЕС са признали, че може да се прилага обща презумпция, Законодателният акт за цифровите услуги подчертава значението на прозрачността и отчетността на онлайн услугите. Що се отнася до много големите онлайн платформи, в Законодателния акт за цифровите услуги се признава, че поради специалната им роля и обхват е необходимо повишено равнище на прозрачност и обществен контрол.[30] За да постигнат тези цели, специализираните платформи трябва да разкриват значително количество информация, включително информация, която може да се счита за чувствителна от търговска гледна точка, като например броя на месечните си получатели във всяка държава членка [31].

63. По същия начин определените онлайн платформи трябва да публикуват своя годишен доклад за оценка на риска най-късно три месеца след приключването на независимия одит [32]. По-специално публикуването трябва да се извърши независимо от това дали Комисията е започнала разследване на съответствието на съответната платформа със задълженията ѝ съгласно Законодателния акт за цифровите услуги, дали такова разследване е в ход или дали Комисията все още не е взела решение за евентуално започване на разследване.

64. Както показва настоящият случай, не е малко вероятно предвиденият срок за публикуване на доклада за оценка на риска да изтече, преди Комисията да може да приключи разследването си. Всъщност изглежда, че в повечето случаи, когато Комисията реши да започне разследване (редактирана версия на) докладът за оценка на риска ще бъде оповестен публично преди започването на разследване или докато разследването все още е в ход. С други думи, законодателят изглежда е счел, че защитата на усилията на Комисията за правоприлагане не засяга прозрачността и обществения контрол на докладите за оценка на риска.

65. Омбудсманът признава, че Законодателният акт за цифровите услуги позволява определена информация да бъде задържана, когато определена платформа публикува своя доклад за оценка на риска, включително чувствителна търговска информация. Въпреки това, като се има предвид, че докладът трябва да бъде оповестен публично в някакъв момент, не е разумно да се счита, че докладите за оценка на риска ще съдържат чувствителна търговска информация навсякъде. Нищо в текста на релевантните разпоредби на Законодателния акт за цифровите услуги не може да подкрепи такова тълкуване. По същата причина платформите не могат основателно да очакват, че техните доклади за оценка на риска ще бъдат обхванати в тяхната цялост от принципа на професионална тайна.

66. Поради това омбудсманът поддържа становището си, че е необосновано да се прилага обща презумпция за неоповестяване към докладите за оценка на риска, изготвени съгласно Законодателния акт за цифровите услуги, въз основа на необходимостта от защита на целта на разследването по Законодателния акт за цифровите услуги и/или необходимостта от защита на търговските интереси.

67. В отговор на предварителните становища на омбудсмана Комисията освен това твърди, че оповестяването на спорния доклад за оценка на риска към момента на потвърждаващото решение би засегнало текущия по това време независим одит на спазването от страна на платформата на нейните задължения съгласно Законодателния акт за цифровите услуги.

68. Одитният доклад по този случай беше финализиран през август 2024 г. Поради това, когато Комисията прие своето потвърдително решение относно искането за достъп на жалбоподателя през юни 2024 г., одитът все още продължаваше.

69. Съгласно член 42, параграф 4 от Законодателния акт за цифровите услуги обаче много големите онлайн платформи могат да решат да публикуват своя доклад за оценка на риска преди приключването на независимия одит. Съответната разпоредба изисква публикуването на доклада за оценка на риска да се извърши най-късно три месеца след приключването на одита. Той не забранява по-ранното публикуване на доклада.

70. Въпреки че по този начин законодателят е обвързал графика за проактивно публикуване на доклада за оценка на риска с приключването на независимия одит, това не означава, че исканията за публичен достъп съгласно Регламент 1049/2001 трябва непременно да бъдат отхвърлени преди тази дата, което води до прилагането на обща презумпция за неоповестяване. По-скоро, ако съответната платформа все още не е публикувала проактивно доклада за оценка на риска, Комисията следва да вземе това предвид в своята оценка на документа съгласно Регламент (ЕО) No 1049/2001 и ако не е ясно дали може да бъде предоставен публичен достъп, Комисията следва да се консултира с платформата, за да получи становището си дали може да се приложи някое от изключенията, предвидени в член 4 от Регламент (ЕО) No 1049/2001. Това също така ще даде възможност на платформата да реагира на искането за достъп и, ако желае, да публикува своя доклад за оценка на риска по-рано, отколкото е възнамерявала.

71. Това становище се подкрепя от следните съображения.

72. Първо, както беше посочено по-горе, нищо в член 42, параграф 4 от Законодателния акт за цифровите услуги не възпрепятства платформите да публикуват своите доклади за оценка на риска преди приключването на независимия одит. Всъщност изглежда, че през последния период няколко определени платформи/двигатели за търсене вече са публикували своите доклади за оценка на риска, въпреки че вторият независим одит все още не е приключил.  

73. Второ, омбудсманът отбелязва, че в този случай Комисията е публикувала [33] подробна информация относно своето разследване на спазването от страна на платформата на нейните задължения съгласно Законодателния акт за цифровите услуги, включително относно конкретните въпроси, които тя оценява, и относно предварителните си констатации за неспазване, преди одитът да е приключил. В този контекст е трудно да се разбере как (частичното) оповестяване на доклада за оценка на риска на платформата би могло да подкопае текущия независим одит.

74. И накрая, омбудсманът отбелязва, че отсега нататък определените платформи ще трябва ежегодно да извършват оценка на риска. С оглед на времето, което може да отнеме процедурата пред Комисията и независимият одит, докладите за оценка на риска на една платформа могат да обхващат подобни теми всяка година. Следователно използването на обща презумпция би могло да доведе до ситуация, при която Комисията не оценява доклад за оценка на риска съгласно Регламент 1049/2001 за значителен период от време, въпреки че обхватът на разследването по Законодателния акт за цифровите услуги, чиято цел Комисията възнамерява да защити, е много по-ограничен от обхвата на доклада за оценка на риска. Поради това прилагането на обща презумпция за неоповестяване би могло да попречи на прозрачността и обществения контрол на много големите онлайн платформи, които законодателят счита за съществени. С други думи, използването на обща презумпция рискува да подкопае една от основните цели на Законодателния акт за цифровите услуги — прозрачността.

75. С оглед на гореизложеното омбудсманът счита, че е необосновано да се прилага обща презумпция за неоповестяване към докладите за оценка на риска съгласно Законодателния акт за цифровите услуги и че Комисията е трябвало да извърши индивидуална оценка на въпросния доклад към момента, в който е разгледала потвърдителното заявление на жалбоподателя. По този начин омбудсманът потвърждава предварителното си становище, че използването от страна на Комисията на обща презумпция за неоповестяване представлява лошо управление.

76. Омбудсманът отбелязва, че междувременно съответната платформа е оповестила редактирана версия на доклада за оценка на риска, предмет на настоящата проверка, в съответствие със задълженията си по член 42, параграф 4 от Законодателния акт за цифровите услуги. Следователно може да се предположи, че Комисията вече е оценила редакциите, направени от платформата, с оглед на изключенията, посочени в член 42, параграф 5 от Законодателния акт за цифровите услуги. В този контекст омбудсманът се насърчава да научи за становището на Комисията, че редакциите, които определените платформи могат да правят съгласно Законодателния акт за цифровите услуги, следва да отразяват изключенията от публичния достъп в член 4 от Регламент 1049/2001. Това изглежда означава, че въпросният доклад за оценка на риска междувременно е бил оповестен публично, доколкото Комисията счита, че може да бъде предоставен достъп съгласно Регламент 1049/2001. Оценката на Комисията в това отношение обаче не беше споделена и поради това не можеше да бъде преразгледана.

77. Омбудсманът отбелязва, че жалбоподателят е оспорил редакциите, направени от съответната платформа, и твърди, че те изглеждат прекомерни. Следователно проактивното публикуване от съответната платформа на редактиран вариант на спорния доклад за оценка на риска не дава отговор на жалбата. С оглед на това омбудсманът счита за необходимо да продължи разследването и да отправи следната препоръка към Комисията: Комисията следва да извърши конкретна и индивидуална оценка на спорния доклад за оценка на риска, за да предостави възможно най-широк публичен достъп, включително до частите от доклада, които са заличени във версията, публикувана от съответната платформа. Ако Комисията стигне до заключението, че не може да бъде предоставен достъп до определени части от доклада, тя следва да обясни защо конкретно и действително оповестяването им е възпрепятствано с оглед на изключенията, предвидени в член 4 от Регламент (ЕО) No 1049/2001.

78. И накрая, омбудсманът отбелязва, че новите подробни правила на Комисията [34] за прилагането на Регламент 1049/2001, приети след потвърдителното решение по това дело, понастоящем се оспорват пред Общия съд.[35] Подробните правила предвиждат възможността за прилагане на обща презумпция за неоповестяване по отношение на „документи, които са част от процедури по Законодателния акт за цифровите услуги“. Освен ако и докато Съдът не постанови своето решение относно законосъобразността на тези правила, омбудсманът няма да заеме позиция по подробните правила като такива. Тъй като подробните правила при всички случаи трябва да останат в съответствие с Регламент 1049/2001 [36], Омбудсманът ще продължи да оценява съответствието на отделните потвърдителни решения, приети от Комисията и доведени до знанието ѝ, с Регламент 1049/2001, както се тълкува от съдилищата на ЕС, и с принципите на добра администрация.

Препоръка

Въз основа на проверката по тази жалба Омбудсманът отправя следната препоръка към Комисията:

Европейската комисия следва да извърши конкретна и индивидуална оценка на спорния доклад за оценка на риска, за да предостави възможно най-широк публичен достъп, включително до частите от доклада, които са заличени във версията, публикувана от съответната платформа. Ако Комисията стигне до заключението, че не може да бъде предоставен достъп до определени части от доклада, тя следва да обясни защо конкретно и действително оповестяването им е възпрепятствано с оглед на изключенията, предвидени в член 4 от Регламент (ЕО) No 1049/2001.

Комисията и жалбоподателят ще бъдат информирани за тази препоръка. В съответствие с член 4, параграф 2 от Устава на Европейския омбудсман Комисията изпраща подробно становище до 3 февруари 2026 г.

Тереза Анджиньо
Европейски омбудсман

Страсбург, 3.11.2025 г.

 

[1] На разположение на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2021.253.01.0001.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2021%3A253%3ATOC.

[2] Регламент (ЕС) 2022/2065 относно единния пазар на цифрови услуги (Законодателен акт за цифровите услуги): http://data.europa.eu/eli/reg/2022/2065/oj.

[3] Онлайн платформите и онлайн търсачките се считат за „много големи“, ако броят на средномесечните активни потребители на техните услуги в рамките на Европейския съюз е 45 милиона или повече, съгласно член 33 от Законодателния акт за цифровите услуги.

[4] Вж. член 34 от Законодателния акт за цифровите услуги.

[5] Вж. член 37 от Законодателния акт за цифровите услуги.

[6] Вж. член 42, параграфи 4 и 5 от Законодателния акт за цифровите услуги.

[7] Съгласно член 34, параграф 1 и член 33, параграф 6, втора алинея от Законодателния акт за цифровите услуги.

[8] Съгласно Регламент 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Комисията и на Съвета: http://data.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj.

[9] В съответствие с член 4, параграф 2, първо тире от Регламент 1049/2001.

[10] В съответствие с член 66, параграф 1 от Законодателния акт за цифровите услуги. Номерът на файла е DSA.100.100.

[11] https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/news/commission-sends-preliminary-findings-x-breach-digital-services-act.

[12] Вж. бележка под линия 8 по-горе.

[13] Комисията се позова, наред с друга съдебна практика, на решението на Съда (голям състав) от 29 юни 2010 г., Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, C-139/07 P, точка 54: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=84749&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1621734.

[14] Комисията се позова, наред с друга съдебна практика, на решението на Съда от 27 февруари 2014 г., Комисия/EnBW, C-365/12 P, точки 81 и сл.: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=148392&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1621734.

[15] Комисията се позова, наред с друга съдебна практика, на решението на Общия съд от 26 май 2016 г., International Management Group/Комисия, T-110/15, точка 32: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=178781&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1645716.

[16] Пълният текст на предварителните становища на омбудсмана може да бъде намерен на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/199731.

[17] Член 42, параграф 5 от Законодателния акт за цифровите услуги.

[18] Вж.: https://transparency.x.com/en/reports/dsa-risk-assessment-report.

[19] Пълният текст на отговора на Комисията на предварителните становища на омбудсмана е на разположение на адрес:

https://www.ombudsman.europa.eu/doc/correspondence/214482.

[20] Вж. подробните правила на Комисията за прилагането на Регламент 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=OВ:L_202403080#anx_1:~:text=p.%C2%A060).-,ПРИЛОЖЕНИЕ,Съвет%20относно%20публичен%20достъп%20към%20Европейски%20Парламент%2C%20Съвет%20и%20Комисия%20документи,-като има предвид%3A

[21] Член 42, параграф 4 от Законодателния акт за цифровите услуги.

[22] Вж. например Решение на Първоинстанционния съд от 13 април 2005 г. по дело Verein für Konsumenteninformation/Комисия, T-2/03, точки 69 и сл.: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=60314&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=59073.

[23] Решение на Съда от 29 юни 2010 г., Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=84749&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=267909.

[24] Решение на Съда от 28 юни 2012 г., Комисия/Agrofert, C-477/10 P: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=124461&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=267626.

[25] Решение на Съда от 14 ноември 2013 г., LPN/Комисия, C-514/11 P и C-605/11 P: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=144492&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=8482072.

[26] Решение на Общия съд от 1 септември 2021 г., Homoki/Комисия, T-517/19: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=245503&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6145602.

[27] Член 79, параграф 4 от Законодателния акт за цифровите услуги.

[28] Член 84 от Законодателния акт за цифровите услуги.

[29] Член 42, параграф 5 от Законодателния акт за цифровите услуги.

[30] Вж. например съображения 65 и 100 от Законодателния акт за цифровите услуги.

[31] Вж. член 42, параграф 3 от Законодателния акт за цифровите услуги.

[32] Член 42, параграф 4 от Законодателния акт за цифровите услуги.

[33] На 18 декември 2023 г. Комисията информира обществеността за започването на разследване, вж.: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_6709. На 12 юли 2024 г. Комисията оповести първите си предварителни констатации, вж.: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_24_3761.

[34] Вж. бележка под линия 20 по-горе.

[35] Дело T-146/25, De Capitani и други срещу Комисията: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?lgrec=fr&td=;ALL&language=en&num=T-146/25&jur=T и дело T-641/25, ClientEarth/Комисия: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?lgrec=fr&td=;ALL&language=en&num=T-641/25&jur=T.

[36] В съответствие с член 15, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, който изисква всяка институция, орган, служба или агенция да „разработва в своя процедурен правилник специални разпоредби относно достъпа до своите документи в съответствие с регламентите, посочени във втора алинея“. Общият съд постанови, че Процедурният правилник, приет от Комисията (по съединени дела T-371/20 и T-554/20, Pollinis/Комисия, точка 93), или заключенията, приети от Съвета (по дело T-255/24, Nouwen/Съвет, точка 103), трябва да останат в съответствие с Регламент 1049/2001. По последното дело Съдът постановява, че „обхватът на задълженията на институция на Съюза по силата на Регламент No 1049/2001, както е тълкуван от съда на Съюза, не може да зависи от съдържанието на актове като заключенията на Съвета, приети от самата институция“.