Произведено в съответствие с член 4, параграф 1 от Устава на Европейския омбудсман ^[1]

Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. През май 2022 г. Европейската комисия публикува законодателно предложение [2] за определяне на правила за предотвратяване и борба със сексуалното насилие над деца. Наред с другото, предложените правила включват задължение за доставчиците (като уебпоща и услуги за съобщения) проактивно да откриват, докладват и премахват материали, съдържащи сексуално насилие над деца, в своите услуги.

2. При изготвянето на настоящото предложение Комисията се консултира с различни заинтересовани страни, включително Thorn — организация, която се описва като НПО, разработила и продаваща инструменти за откриване на материали, съдържащи сексуално насилие над деца (CSAM).

3. Предложението на Комисията (наричано още „предложението за CSAM“) предизвика някои критики, включително от страна на експертни органи като Европейския надзорен орган по защита на данните (ЕНОЗД), като постави под въпрос ефективността, необходимостта и пропорционалността на предложените правила. Например бяха изразени опасения относно възможното общо и безразборно сканиране на съдържанието на електронните съобщения и последиците за основните права, до които това би довело.[3]

4. През юни 2022 г. жалбоподателят, журналист, подаде искане [4] за публичен достъп до документи до Комисията с искане за оповестяване на цялата комуникация с горепосочената организация, както и на свързаните с нея документи от 1 януари 2021 г. насам.

5. Комисията установи, че 20 документа попадат в обхвата на искането на жалбоподателя. Тя е предоставила пълен достъп до пет документа и е отказала да оповести (части от) останалите документи. При отказа на достъп Комисията се позова на необходимостта от защита на личните данни, търговските интереси и вземането на решения от нейна страна [5].

6. Жалбоподателят поиска от Комисията да преразгледа решението си (той подаде „потвърдително заявление“) относно девет [6] документа, до които е отказал да предостави достъп (изцяло или частично).

7. През октомври 2023 г. Комисията предостави на жалбоподателя по-широк достъп до седем документа („документи 12—18“). Той поддържа отказа си да оповести два документа в тяхната цялост (наричани по-нататък „документи 19 и 20“). На този етап Комисията се позова на необходимостта от защита на личните данни и на необходимостта от защита на търговските интереси на съответната организация. Що се отнася до един документ („документ 19“), Комисията се позова и на необходимостта от защита на обществения интерес по отношение на обществената сигурност [7].

8. Недоволен от предоставения достъп, жалбоподателят се обърна към омбудсмана, като оспори прилагането от страна на Комисията на изключението за защита на търговските интереси във връзка с четири [8] документа (документи 13, 14, 17 и 20). Три от тези документи описват технологията, разработена от съответната организация, а четвъртият документ съдържа протокол от среща между Комисията и организацията.

Разследването

9. Омбудсманът започна проверка на отказа на Комисията да предостави публичен достъп до (части от) четирите документа, разглеждани в жалбата.

10. В хода на проверката екипът за проверка на Омбудсмана провери четирите въпросни документа, както и обмена на информация между Комисията и съответната организация, с която Комисията се консултира по искането за достъп на жалбоподателя.

Представени аргументи

11. В потвърдителното си заявление жалбоподателят твърди, че не цялата информация за даден търговски субект е поверителна сама по себе си. Той добави, че самата организация е публикувала значително количество информация за своята технология. Той подозира, че част от редактираната информация може да бъде включена в рекламните материали на организацията за потенциални клиенти и публични органи. Въз основа на това той счита, че информацията относно функционирането или ефикасността на инструментите на организацията не може да бъде чувствителна.

12. Жалбоподателят също така заяви, че с оглед на критиките, отправени към предложението за материали, съдържащи сексуално насилие над деца, е налице по-висш обществен интерес. По-конкретно, като се има предвид, че софтуер като съответните инструменти има висок процент на грешки и че обсъжданията по предложението за материали, съдържащи сексуално насилие над деца, продължават, документите ще послужат за информиране на обществения дебат в този контекст.

13. Комисията счита, че е без значение дали дадена информация вече е публична на друго място.

14. Комисията също така заяви, че документите се отнасят до бизнес стратегията на организацията за внедряване на продукти и нейните конкретни мисли, идеи и предложения относно законодателството и регулирането. Организацията предостави своя експертен опит на поверителна основа и част от информацията до момента не е била публично оповестена. По този начин оповестяването би могло да окаже въздействие върху отношенията на организацията с партньори, които може да имат уравновесяващи се интереси и/или мнения, като по този начин се засегне нейната стопанска дейност, генерираща приходи.

15. Комисията добави, че три документа илюстрират как организацията е разработила своите продукти, техния статут, както и тяхната функционалност. Тази информация представлява интелектуална собственост на организацията. Оповестяването би навредило на неговото конкурентно предимство, пазарен дял и потенциал за приходи и би оказало натиск върху отношенията на организацията с трети страни.

16. Комисията призна, че е налице обществен интерес в стратегията на ЕС за по-ефективна борба със сексуалното насилие над деца. Той обаче твърди, че общи съображения или позовавания на обществен дебат не са достатъчни за наличието на по-висш обществен интерес. Критиката към определени технологии, които могат да се използват срещу материали, съдържащи сексуално насилие над деца, също не е достатъчно конкретна. По-скоро оповестяването би трябвало да допринесе конкретно за защитата на обществен интерес, който е по-належащ от интереса, защитен от съответната разпоредба.

17. В жалбата си до омбудсмана жалбоподателят твърди, че предложението за материали, съдържащи сексуално насилие над деца, се основава на технически данни, предоставени от заинтересовани страни, като например съответната организация. Позовавайки се на проучване, проведено от Европейския парламент, жалбоподателят твърди, че степента на точност на технологии като разработените от организацията често е надценена. Поради това е от съществено значение всички технически твърдения, направени от съответната организация, да бъдат оповестени публично, тъй като това би улеснило критичната оценка на предложението.

18. Жалбоподателят също така счита, че задържаната информация следва да подлежи на особено високи стандарти за обществен контрол, като се има предвид, че „алгоритмичните функции, залегнали в софтуера, имат квазинормативен ефект“.

Оценка на омбудсмана, водеща до препоръка

19. Търговската информация, включително интелектуалната собственост, може да бъде защитена съгласно законодателството на ЕС относно публичния достъп до документи (Регламент 1049/2001).[9] Институциите на ЕС обаче не могат да разчитат на необходимостта от защита на търговските интереси само защото информацията се отнася до дружество/организация или до нейните продукти. Съответното изключение служи за защита на чувствителна търговска информация, т.е. информация, която, ако бъде разкрита, би засегнала законните търговски интереси на съответния субект. Такъв може да бъде случаят, когато информацията е свързана с бизнес стратегията на предприятието или неговия експертен опит (например специфична методология, уникална за предприятието и неизвестна за конкурентите).

20. Следователно, когато прилагат това изключение, институциите на ЕС трябва да обяснят по какъв начин оповестяването би засегнало конкретно и действително съответните законни търговски интереси. Освен това рискът от настъпване на предполагаемата вреда трябва да бъде разумно предвидим, а не чисто хипотетичен.[10]

21. След като разглежда четирите спорни документа, Омбудсманът не е убеден, че доводите на Комисията могат да обосноват неоповестяването на по-голямата част от непредоставената информация.

22. По-конкретно, не може разумно да се счита, че части от непредоставената информация попадат в обхвата на изключението за защита на търговските интереси, било защото информацията изглежда доста обща по своя характер, било защото информацията вече е обществено достояние, както самата Комисия посочва в потвърдителното си решение. Примери за такава информация се съдържат в поверителното приложение към настоящата препоръка.

23. В този контекст доводът на Комисията, че е без значение дали дадена информация вече е публична другаде, трябва да се отхвърли. Въпреки че институция на ЕС не е задължена да оповести документ, който е изтекъл, фактът, че информацията вече е законно публично достъпна, е от значение за въпроса дали оповестяването на тази информация би могло евентуално да засегне търговските интереси.

24. По-специално в този случай информацията, която вече е публична, е била предоставена от самата организация. Не е ясно как разкриването, че организацията също е споделила тази информация с Комисията, би могло евентуално да засегне нейните търговски интереси. Фактът, че Комисията изглежда е обещала на организацията, че информацията ще бъде третирана поверително, не променя това, тъй като подобно обещание не може да заобиколи прилагането на Регламент 1049/2001.

25. Що се отнася до онези заличени части от документите, които са по-подробни, все още не са публично известни и може основателно да се счита, че могат да засегнат търговските интереси, ако бъдат оповестени, следва да се отбележи, че институциите на ЕС трябва проактивно да преценят дали е налице по-висш обществен интерес от оповестяването.[11] В този случай Комисията разгледа и отхвърли аргументите, изтъкнати от жалбоподателя в този контекст. Изглежда обаче, че Комисията не е разгледала други елементи, които биха могли да установят наличието на по-висш обществен интерес.

26. По-специално общественият дебат, който би могъл да се възползва от оповестяването, не се провежда изолирано. По-скоро опасенията, изразени от широката общественост, бяха изразени в контекста на текуща законодателна процедура. Предполага се, че спорните документи са били споделени с Комисията с цел информиране и/или оказване на влияние върху изготвянето на предложението за CSAM, което е в основата на тази процедура. Освен това резултатът от законодателната процедура ще окаже пряко въздействие върху основните права на децата на човешко достойнство и неприкосновеност на личността и на забрана на нечовешкото или унизително отношение, както и върху основните права на гражданите, свързани със защитата на техните лични данни.

27. Един от основните принципи на ЕС е откритостта при вземането на решения.[12] Откритостта улеснява участието на обществеността и гарантира по-голяма отчетност на лицата, отговорни за вземането на решения. Това е още по-важно, когато вземането на решения води до ново законодателство, и по-специално ако новото законодателство ефективно ограничава основните права на гражданите. Откритостта в това отношение допринася за укрепването на демокрацията, като позволява на гражданите да контролират цялата информация, която е в основата на законодателния акт [13].

28. Следователно оповестяването на спорните документи е необходимо по две причини. Първо, това ще даде възможност на обществеността да участва по-ефективно в процеса на вземане на решения, който много вероятно ще засегне пряко ежедневието на гражданите, като ограничи правото им на неприкосновеност на личния живот. Второ, прозрачността ще позволи на обществеността да контролира кой и какво е информирал въпросното законодателно предложение. Заинтересованите страни, които активно предоставят информация, не следва да имат право да правят това при закрити врати [14].

29. И накрая, както многократно е заявявано преди, омбудсманът счита, че забавеният достъп е отказан достъп. Това е особено вярно в случаи, които се отнасят до текущ процес на вземане на решения, при който предоставянето на публичен достъп до конкретни документи е необходимо, за да се приложи правото на гражданите да участват в този процес.

30. С оглед на гореизложеното Омбудсманът счита, че (частичният) отказ на Комисията да предостави публичен достъп до четирите разглеждани документа представлява лошо управление. Поради това тя отправя съответна препоръка по-долу.

Препоръка

Въз основа на проверката на тази жалба Омбудсманът отправя следната препоръка към Комисията:

Европейската комисия следва да преразгледа решението си да откаже да предостави публичен достъп до (части) от четирите документа, разглеждани в жалбата, с цел да предостави значително увеличен, ако не и пълен, публичен достъп до тези документи.

Комисията и жалбоподателят ще бъдат информирани за тази препоръка. В съответствие с член 4, параграф 2 от Устава на Европейския омбудсман Комисията изпраща подробно становище до 19 март 2024 г.

Емили О'Райли
Европейски омбудсман

Страсбург, 19.12.2023 г.

[1] На разположение на адрес: http://data.europa.eu/eli/reg/2021/1163/oj.

[2] На разположение на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM%3A2022%3A209%3AFIN.

[3] Вж. например ЕНОЗД, информационна бележка относно предложението за материали, съдържащи сексуално насилие над деца: „The Point of No Return“ („Точката без връщане“), на разположение на адрес: https://edps.europa.eu/data-protection/our-work/publications/factsheets/2023-10-23-briefing-note-csam-point-no-return_en.

[4] (на английски) Съгласно Регламент 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията: http://data.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj.

[5] В съответствие с член 4, параграф 1, буква б), член 4, параграф 2, първо тире и член 4, параграф 3 от Регламент No 1049/2001.

[6] Описан от Комисията като „документи 12—20“.

[7] Забележки: В съответствие с член 4, параграф 1, буква а) от Регламент 1049/2001.

[8] Външни препратки Документи 13, 14, 17 и 20.

[9] В съответствие с член 4, параграф 2, първо тире от Регламент 1049/2001.

[10] Вж. например решение на Първоинстанционния съд от 13 април 2005 г., VKI/Комисия, T-2/03, точка 69:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62003TJ0002&qid=1666343897772.

[11] Вж. например решение на Съда от 1 юли 2008 г., съединени дела C-39/05 P и C-52/05 P, Sweden & Turco/Съвет, точка 44: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:62005CJ0039&qid=1700736581523.

[12] Член 15, параграф 1 от ДФЕС.

[13] Решение на Съда (голям състав) от 1 юли 2008 г. Кралство Швеция и Maurizio Turco/Съвет на Европейския съюз. Съединени дела C-39/05 P и C-52/05 P, точка 46, на разположение на адрес: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=67058&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2167118.

[14] Това е отразено и в „Насоките за по-добро регулиране“ на Комисията, в които се посочва, че отношенията със заинтересованите страни се ръководят от четири принципа, включително принципа „да направи процеса на консултации и начина, по който той е повлиял на изготвянето на политиките, прозрачни за участниците и за широката общественост“: https://commission.europa.eu/system/files/2021-11/swd2021_305_en.pdf (вж. глава II, точка 3).