1. Кратко изложение

Един от принципите, на които се основават правилата на ЕС относно публичния достъп до документи, е, че исканията следва да се обработват бързо. Информацията може да бъде изискана бързо и може да загуби значението си за заявителя, ако възникнат забавяния. Омбудсманът също така искаше да гарантира, че нейната служба разглежда жалбите в тази област възможно най-бързо. Поради това през февруари 2018 г. тя въвежда ускорена процедура за разглеждане на жалби за публичен достъп.

Три години по-късно настоящият преглед има за цел да оцени как процедурата функционира на практика. Водещите резултати са положителни: службата на Омбудсмана вече разглежда жалбите за публичен достъп много по-бързо — средното време за разглеждане на жалбите за публичен достъп вече е една трета от това, което е било преди въвеждането на процедурата.

Трудно е да се каже дали този по-бърз процес е довел до удвояване на жалбите за публичен достъп, получени от омбудсмана по време на този период, но във всеки случай това е положително развитие.

Ориентировъчният срок от 40 работни дни, в който омбудсманът трябва да извърши своята оценка по същество, е предизвикателство в две трети от случаите по ускорената процедура. Това се дължи отчасти на понякога претоварените ресурси и отчасти на бавните реакции от страна на институциите. Може би си струва да се обмисли дали да се увеличи този ориентировъчен график, за да се осигури по-голяма сигурност за жалбоподателите, като същевременно се избягва използването на такова удължаване, за да се предизвикат още по-големи забавяния.

Службата на омбудсмана също така се консултира с лица и организации, които са използвали процедурата. Въпреки че като цяло са удовлетворени от опита, респондентите призоваха и за по-голяма яснота относно това какво да се очаква по време на обработването на жалбите във връзка с достъпа до документи. Това показва известно объркване по отношение на това какво се счита и какво не се счита за ускорена жалба в рамките на по-широката категория случаи на публичен достъп, разглеждани от омбудсмана. Това заслужава допълнително обмисляне от страна на Службата, включително оценка на това дали би било по-добре просто да се каже, че Омбудсманът се опитва да разгледа всички жалби относно достъпа до документи възможно най-бързо въз основа на ориентировъчен график. Определянето на новия процес като „ускорена процедура“ може да е помогнало на службата да се съсредоточи върху начините за рационализиране на предишния процес, но сега, когато това е постигнато, може вече да не е полезно да ѝ се предостави специално обозначение.

Омбудсманът вече разгледа някои от проблемите, установени в настоящия преглед: екипът, който се занимава със случаите на публичен достъп, беше разширен, като понастоящем на уебсайта се предоставя по-ясна информация относно начина, по който разглеждаме жалбите за публичен достъп. Сега може да се наложи да се приемат по-окончателни насоки за това кога да се предоставя удължаване на сроковете на институциите, като се имат предвид опасенията, изразени от заинтересованите страни по този въпрос.

Успоредно с този ускорен преглед Омбудсманът извършва вътрешен одит на резултата от жалбите във връзка с публичния достъп до документи. Тя се надява да докладва за това скоро.

2. Общ преглед

a. Контекст

Лицата, които искат публичен достъп до документи, съхранявани от институция на ЕС, обикновено се нуждаят от документите възможно най-бързо, за да бъдат от значение за целта, за която възнамеряват да ги използват. Поради това те очакват искането да бъде разгледано бързо. Това важи за журналистите, за организациите на гражданското общество (ОГО) или за гражданите, които искат да участват в процеса на вземане на решения в ЕС. Предприятията и изследователите също търсят информация, свързана с тяхната работа.

Ако достъпът не е бърз, документите могат да загубят полезността си. Европейският омбудсман последователно твърди, че забавеният достъп може да бъде отказан.

Омбудсманът се позовава на принципа, залегнал в основата на правилата на ЕС за публичен достъп ^[1], според който исканията следва да се обработват бързо, и иска да гарантира, че службата му разглежда тези жалби възможно най-бързо. Поради това тя въведе ускорена процедура за разглеждане на жалби за публичен достъп. След пробен период, започващ през септември 2017 г., през февруари 2018 г. Омбудсманът официално стартира „ускорена процедура“ за подаване на жалби във връзка с достъпа до документи.

b. Обозначение по ускорената процедура

Омбудсманът не определя всички жалби за публичен достъп до документи като „ускорена процедура“. Жалбите, разгледани в рамките на ускорената процедура, се отнасят до тези, при които институцията е отказала публичен достъп до документ или когато институцията не е отговорила на заявление за достъп до документи в срок и по този начин имплицитно е отказала достъп.

Използването на ускорената процедура за разглеждане на други случаи на публичен достъп се оказа трудно или ненужно. Примерите включват случаи, в които не е ясно дали исканите документи съществуват или са необходими допълнителни разяснения, преди разследващият екип на Омбудсмана да може да провери въпросните документи. Когато от самото начало е ясно, че за да се постигне правна защита за жалбоподателя, може да е необходимо да се извърши по-задълбочено разследване, ускорената процедура не се използва ^[2].

Прегледът показа, че за жалбоподателите невинаги е ясно кои случаи се разглеждат по ускорената процедура. Този въпрос ще бъде разгледан.

в. Как работи ускорената процедура

При получаване на жалба Службата на омбудсмана регистрира жалбата и изпраща обратна разписка. В срок от пет работни дни от регистрацията омбудсманът следва да вземе решение дали може да бъде започната проверка по ускорената процедура. Това зависи от няколко фактора, включително дали жалбата е допустима ^[3] или дали омбудсманът намира основания да започне разследване ^[4].

След започване на разследване ускорената процедура включва редица стъпки по разследването, като се започне със своевременна проверка на въпросните документи и в някои случаи среща със съответната институция. Омбудсманът е постигнал договорености с институциите на ЕС, които ѝ позволяват бърз достъп до документите за проверка (в рамките на 5 работни дни от започването на проверката) и бързо получаване на евентуални допълнителни коментари от институциите (в рамките на 15 работни дни).

Омбудсманът има за цел да постигне резултат по ускорените случаи в рамките на 40 работни дни (от момента на регистриране на жалбата). През това време разследващият екип на Омбудсмана проверява въпросните документи и може да се консултира допълнително с институцията или органа.

След това омбудсманът определя дали има възможност за постигане на бързо решение на въпроса, като предлага институцията да оповести (части от) документите.

Ако омбудсманът установи, че институцията на ЕС не е трябвало да отказва достъп до документа(ите), той може да установи лошо управление и да препоръча на омбудсмана да предостави пълен или частичен достъп до въпросните документи.

3.  Преглед на изпълнението

Следните статистически данни показват въздействието на ускорената процедура върху сроковете за обработка и развитието по отношение на броя на случаите. Този раздел съдържа статистически данни за разглеждането на всички случаи на публичен достъп, а не само на тези, които се разглеждат по ускорената процедура.

а. Брой на жалбите

От 1 септември 2017 г. до 31 август 2020 г. омбудсманът е разгледал 252 жалби в областта на публичния достъп до документи. В 189 от тези жалби омбудсманът започна проверка.

Броят на жалбите, свързани с публичния достъп, почти се е удвоил от средно 45 годишно през периода 2014—2016 г. до средно 82 годишно между 2017 г. и 2019 г., когато е била въведена ускорената процедура.

Общият годишен брой на жалбите, получени от Омбудсмана, се е увеличил с около 20 % между 2014 г. и 2019 г. Делът на жалбите, свързани с достъп до документи, се е увеличил значително между 2016 г. и 2017 г., когато е въведена ускорената процедура.

б. Средно време за обработка

След въвеждането на ускорената процедура средното време, необходимо за разглеждане на случаите на публичен достъп, беше значително намалено. Трите ключови етапа на разглеждане на жалби са три пъти по-бързи от въвеждането на ускорената процедура: вземане на решение за допустимост, приемане на оценката на омбудсмана по въпроса и окончателно приключване на случая.

Средното време за „решения за допустимост“ за всички жалби, свързани с публичен достъп до документи, сега е над три пъти по-бързо, отколкото преди въвеждането на процедурата.

В рамките на ускорената процедура омбудсманът се стреми да гарантира, че нейните проверки водят до решение или резултат (като например предложение или препоръка за решение) в рамките на 40 работни дни. Средното време, в рамките на което запитванията за достъп до документи достигат до резултат, сега е една трета от това, което е било преди въвеждането на процедурата през 2017 г.

в. Бърза статистика

Между 1 септември 2017 г. и 31 август 2020 г. омбудсманът е разгледал 148 жалби по ускорената процедура. В 119 от тези жалби тя започва разследване.

I. Кои са жалбоподателите?

II. Кои институции са засегнати?

Голяма част от жалбите, които бяха разгледани по ускорената процедура, бяха подадени срещу Европейската комисия. Останалите бяха разпределени между други институции, органи, служби и агенции.

III. Резултат

Повечето проверки по ускорената процедура бяха приключени с констатация, че няма лошо управление. В около 30 % от своите ускорени проверки омбудсманът е направил предложение за решение или препоръка.

IV. Жалби, разгледани в рамките на индикативния график

Като цяло в две трети от случаите по Fast-Track решението за допустимост е взето в рамките на ориентировъчния срок от пет работни дни. За делата по Fast-Track средният срок до решението относно допустимостта е 6 работни дни. Целта на Службата за вземане на решения за допустимост по случаи, които не са свързани с ускорена процедура, е 30 календарни дни. Това показва, че въпреки че Службата не е изпълнила целта от 5 работни дни за всички случаи по Fast-Track, в повечето случаи решението за допустимост е взето много по-бързо, отколкото в случаите, които не са по Fast-Track.

При 36 % от всички ускорени проверки оценката на омбудсмана ^[5] е направена в рамките на ориентировъчния срок от 40 работни дни. При 55 % от всички жалби оценката е издадена в рамките на 60 работни дни. Като цяло за запитванията по Fast-Track средното време за постигане на резултат е 67 работни дни.

4.  Мнения на заинтересованите страни

В контекста на прегледа на изпълнението на ускорената процедура Службата на омбудсмана проведе консултации с различни заинтересовани страни, които имат пряк опит с процедурата, с цел получаване на обратна информация. Това включваше както жалбоподателите (от гражданското общество, академичните среди и медиите), така и Комисията като основната институция на ЕС, която е обект на проверки на омбудсмана за достъп до документи.

a. Осведоменост за ускорената процедура

Като цяло почти всички консултирани бяха запознати с основните цели и ръководните принципи на процедурата. Съществува известна несигурност по отношение на това дали процедурата се прилага за всички жалби за достъп до документи.

б. Възприемане на Fast-Track на практика

За тези, които са имали опит с жалби преди и след въвеждането на процедурата, те считат, че разглеждането на жалби от омбудсмана е станало по-бързо и по-рационализирано. Като цяло консултираните лица считат, че комуникацията със Службата на омбудсмана е ефективна и полезна, което им дава възможност да следят процеса.

Най-голямото възприемано въздействие изглежда е да се накара институцията да се справи по-бързо с искането: Придвижване на нещата там, където има забавяне. Като цяло кореспондентите разглеждат ускорената процедура като ефективен начин да се гарантира, че няма неоправдано забавяне от страна на институциите при обработването на искания за публичен достъп. Когато обаче е имало закъснения, невинаги е било ясно защо това е така. Някои респонденти отбелязаха, че Омбудсманът често удължава сроковете на институциите, дори когато вече е имало закъснения.

От друга страна, някои респонденти се опасяват, че по-бързото време за обработка би означавало, че омбудсманът няма да има време да разследва задълбочено жалбите и да разгледа правилно всички правни аргументи, изтъкнати от жалбоподателя и институцията.

Жалби до омбудсмана, по-специално когато се разглеждат по ускорената процедура

процедурата се разглежда като по-нискорискова и по-бърза алтернатива на съдебните спорове и може да се използва в случаи, в които успехът е несигурен. Това се отнася особено за жалбоподателите, които не са разполагали с финансови средства, за да заведат съдебно производство.

От своя страна Комисията посочи, че макар сроковете на ускорената процедура да са много кратки (по-специално проверката на документите в рамките на пет работни дни от искането), тя може да ги спази в по-голямата част от случаите.

в. Предложени подобрения

Едно от опасенията, изразени от няколко респонденти, е, че не е ясно кога омбудсманът използва ускорената процедура за разглеждане на жалби във връзка с достъпа до документи. Беше предложено жалбоподателите да бъдат информирани дали се прилага ускорената процедура, за да им се даде възможност предварително да предвидят продължителността.

Въпреки че разглеждането на жалби от Омбудсмана може да е станало по-бързо по отношение на достъпа до документи, някои респонденти поставиха под въпрос дали това е станало за сметка на разглеждането на жалбата по същество. По-специално, въпреки че може да получат по-бърз отговор от институцията на искането си, те може да не получат достъп до документите.

Някои респонденти поставиха под въпрос дали Омбудсманът следва да удължи крайния срок на институцията при жалби, свързани със забавяния при разглеждането на искания за достъп до документи.

Някои респонденти считат, че процесът и формулярът за подаване на жалби на уебсайта на Омбудсмана биха могли да бъдат подобрени (някои предложиха отделен специален формуляр за жалби за достъп до документи). Други предложиха да се предостави повече информация относно достъпа до документи като цяло на уебсайта на омбудсмана.

Комисията заяви, че тъй като все още се адаптира към новата процедура, би предпочела омбудсманът да не променя тази процедура отново.

5.  Заключение

A. Какво работи добре?

Бързата процедура доведе до значително намаляване на времето за обработка. През 2019 г. жалбите, свързани с публичния достъп до документи, са били приключени средно три пъти по-бързо, отколкото преди въвеждането на процедурата. Въпреки че разглеждането на жалби от Омбудсмана като цяло е станало много по-бързо и по-ефективно, това важи в особена степен за случаите по Fast-Track.

Процедурата привлече по-голям брой жалбоподатели, като по същество удвои броя на жалбите относно публичния достъп до документи.

Заинтересованите страни като цяло бяха доволни от ускорената процедура. Те приветстваха бързината на процедурата и цялостното качество на работата на омбудсмана.

б. Какво може да бъде подобрено?

Въпреки че ускорената процедура като цяло е успешна, има възможност за подобрение в някои области.

• Средното време за обработка на всички жалби по Fast-Track е 67 работни дни. Въпреки че времето за обработка е значително намалено, само в 36 % от всички случаи по ускорената процедура омбудсманът е завършил оценката си в предвидения срок от 40 работни дни.^[6]  
  Отчасти това е следствие от успеха на ускорената процедура. Фактът, че службата на Омбудсмана е сравнително малка, означава, че тя невинаги може да се справи с непредвидени увеличения на броя на жалбите в рамките на предвидения срок. Омбудсманът вече разгледа този въпрос, като увеличи числеността на екипа, който разглежда жалби, свързани с публичния достъп до документи. Освен това съществуват и други фактори, водещи до забавяния, като например необходимостта да се изчака отговорът на съответните институции.
  Въпреки това продължава да е трудно да се спази срокът от 40 работни дни за подаване на жалби по ускорената процедура. Може би си струва да се обмисли дали да се увеличи този ориентировъчен график, за да се осигури по-голяма сигурност за жалбоподателите, като същевременно се гарантира, че евентуалното увеличение не се използва като основание за по-бързо разглеждане на случаите, свързани с достъпа до документи.
• Консултацията със заинтересованите страни показа, че е налице известно объркване относно това какво се счита и какво не се счита за ускорена жалба.  Това повдига въпроса дали е препоръчително някои жалби да се „определят“ като „ускорени“, а други — не; и дали може да се осигури по-голяма яснота за жалбоподателите, за да се посочи, че омбудсманът се опитва да разгледа всички жалби относно достъпа до документи възможно най-бързо.

в. Бъдещи действия

Омбудсманът остава ангажиран не само с навременното постигане на резултати, но и с намирането на възможно най-доброто решение за жалбоподателя.

След този преглед омбудсманът:

• Да продължи да рационализира процесите, когато това е възможно, за да може жалбите, свързани с достъпа до документи, да се разглеждат възможно най-ефективно.
• Преценете дали би било по-добре просто да се каже, че омбудсманът се опитва да разгледа всички жалби за достъп до документи възможно най-бързо въз основа на ориентировъчен график, вместо да предоставя на процеса специално определяне.
• Ако ускорената процедура се запази, обмислете евентуално удължаване на срока от 40 работни дни и изработете по-ясни критерии относно видовете случаи, които следва да се разглеждат по ускорената процедура.  
• Определете дали може да е необходимо да се приемат по-окончателни насоки за това кога да се предоставя удължаване на срока на институциите.

 

---

[1] За повечето институции, органи, служби и агенции на ЕС съответните правила относно публичния достъп до документи се съдържат в Регламент 1049/2001. Този принцип е отразен в регламента, в който се посочва, че заявленията за достъп до документи се обработват своевременно и при всички случаи в срок от 15 работни дни от регистрирането на искането. Регламентът може да бъде намерен на адрес: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[2] Може също така да е необходимо даден случай да не се определя като „ускорена процедура“, ако поради структурата си дадена институция изисква позицията ѝ да бъде официално поискана отново в допълнение към първоначалния ѝ отговор до заявителя.

[3] За да бъдат допустими, жалбите трябва да отговарят на определени условия, посочени в член 2 от Устава на омбудсмана. Те включват, наред с другото, изискването за подаване на потвърдително заявление за достъп до документи пред съответната институция, преди да се подаде жалба.

[4] Например омбудсманът може да установи, че друг орган е в по-добра позиция да разгледа жалбата (член 3, параграф 3 от разпоредбите за прилагане на омбудсмана).

[5] Предложение за решение, препоръка или решение за приключване.

[6] Регистрация до приключване на решението, решението или препоръката. Средното време за разглеждане на случаите в рамките на срока беше 26 работни дни.