Предговор

Имам удоволствието да представя тазгодишния доклад „Да го поставим правилно?“, в който се оценява как институциите на ЕС са отговорили на предложенията, направени в рамките на нашите проверки, които бяха приключени през 2019 г. Институциите на ЕС си сътрудничиха задоволително в 79 % от случаите през 2019 г., което представлява подобрение в сравнение с предходната година. Това е положителен размисъл за институциите на ЕС, които се стремят да подобрят административните си практики.

Институциите реагираха положително на 93 от 118-те предложения, които направихме, за да коригираме или подобрим техните административни практики. От 17-те институции, към които Сметната палата отправи предложения, 10 отговориха задоволително на всички решения, предложения и препоръки, които тя предложи. Въпреки че не всички институции реагираха задоволително на всички наши предложения, тези предложения все пак повишиха осведомеността им за опасенията, свързани с техните практики. Това само по себе си следва да допринесе за повишена чувствителност към очакванията на обществеността и в крайна сметка за по-добра администрация.

Въпреки че цифрата 79 % отразява отговорите на институциите на моите предложения в определен момент, тя не отразява напълно въздействието на нашата работа с течение на времето. Поради тази причина в тазгодишния доклад се разглежда и по-широкото въздействие на проверките и инициативите на омбудсмана.

Това въздействие включва например промяна, свързана с инициативи, които предприех, без да започна проверка, или въпроси, решени от институциите, докато течеше проверка на омбудсмана. От решаващо значение обаче е да се включат и резултатите от някои разследвания, при които въздействието е било очевидно едва след приключването на разследването. Някои от нашите предложения са широкообхватни, включват значителни усилия и може да предполагат реформиране на процедурите и практиките, които са в сила от десетилетия. В други случаи продължаващият външен импулс след приключване на разследването може да доведе на по-късен етап до промени, въпреки че институцията може първоначално да е отговорила отрицателно на дадено предложение.

Администрацията на ЕС като цяло постига високи резултати и бих искал да мисля, че всички видяхме ползата от това през тази трудна година, белязана от кризата с COVID-19. Опитах се да призная някои от тези добри административни практики чрез „Наградата за добра администрация“, която се провежда на всеки две години, и очаквам с нетърпение да го направя отново през 2021 г.

 

Емили О'Райли
Декември 2020

 

Докладване

1. Въведение

В настоящия доклад е представен начинът, по който институциите на ЕС ^[1] са отговорили на омбудсмана по случаи, приключени през 2019 г. Омбудсманът може да прави предложения под формата на решения, препоръки и предложения. Омбудсманът може също така да насърчава подобряването чрез стратегически инициативи, които не са официални разследвания, или да подтикне дадена институция да разреши даден въпрос дори преди да бъде направено официално предложение или препоръка за решение.

В раздел 2 се обяснява какви са решенията, препоръките и предложенията на омбудсмана. В него се разглеждат резултатите от работата на Омбудсмана, като се оценява степента, в която институциите на ЕС приемат предложенията на Омбудсмана.

В раздел 3 се анализира качественото въздействие на работата на омбудсмана, което не може да бъде измерено чрез статистически данни. Това включва например промяна, предизвикана от стратегически инициативи или въпроси, решени от институциите, докато е била в ход проверка на омбудсмана. В този раздел се разглеждат и резултатите от разследванията, при които въздействието е било очевидно едва след приключването на разследването.

И двата раздела включват резюмета на случаи, изискващи „специално споменаване“ като водещи примери.

2. Резултати по случаи, свързани с омбудсмана

Омбудсманът помага на физически лица, дружества и сдружения, които имат проблеми с институция на ЕС ^[2]. Същевременно омбудсманът обслужва по-широкия обществен интерес, като помага на институциите да подобрят качеството на предоставяните от тях услуги. Освен да разследва жалби, омбудсманът може да започва разследвания и по собствена инициатива.

Омбудсманът може да изиска от институцията да предостави информация, да прегледа нейните досиета и да вземе показания от нейните служители. Тези правомощия са определени в Устава на омбудсмана ^[3] („Устава“). Когато е необходимо или целесъобразно, омбудсманът може да призове институцията да преразгледа позицията си, да предостави правна защита или да направи общи промени за в бъдеще. Ако отговорът на институцията на констатация за лошо управление е незадоволителен, омбудсманът може да насочи политическото внимание към даден случай, като изготви „специален доклад“ до Европейския парламент.

а. Сътрудничество по случаи, приключени през 2019 г.

 

Процентът на приемане е процентът на положителните отговори на общия брой предложения (решения, препоръки и предложения), направени от омбудсмана.

Общият процент на приемане на предложенията на Омбудсмана по приключените през 2019 г. случаи е 79 %. Това означава, че институциите са реагирали положително на 93 от общо 118 предложения, направени от омбудсмана за коригиране или подобряване на техните административни практики ^[4].

Процентът варира от една институция в друга. От 17 институции 10 са имали процент на приемане от 100 % през 2019 г. Комисията, която представлява по-голямата част от случаите, в които омбудсманът е направил предложения поради размера на своята администрация, е имала процент на приемане от 75 %.

Таблица 1 — Цялостно приемане на предложенията на омбудсмана по институции:

Институция	Решения, препоръки и предложения	Задоволителни отговори
Европейски парламент	2	0
Европейска комисия	71	53
Европейска служба за борба с измамите	5	4
Европейска служба за подкрепа в областта на убежището	5	5
Европейска агенция за авиационна безопасност	1	1
Европейска агенция за гранична и брегова охрана	5	5
Европейски център за развитие на професионалното обучение	1	1
Европейска агенция по химикали	3	3
Европейски надзорен орган по защита на данните	1	1
Европейска служба за външна дейност	6	5
Европейски орган за безопасност на храните	1	1
Европейска инвестиционна банка	3	2
Европейска агенция по лекарствата	4	4
Европейска служба за подбор на персонал	7	6
Европейски орган за ценни книжа и пазари	1	1
Агенция на Европейския съюз за киберсигурност	1	1
Изпълнителна агенция за иновации и мрежи	1	0
Общо	118	93

б. Решения

Ако омбудсманът счита, че дадена жалба може да бъде разрешена бързо, той може да отправи предложение за решение до съответната институция въз основа на член 3, параграф 5 от Устава ^[5].

Институциите на ЕС приеха 6 от 10 решения, предложени от омбудсмана по случаи, приключени през 2019 г.^[6]

Таблица 2 — Приемане на предложения за решения по институции:

Институция	Решения	Задоволителни отговори
Европейска комисия	5	2
Европейска служба за борба с измамите	1	0
Европейски надзорен орган по защита на данните	1	1
Европейска служба за външна дейност	1	1
Европейски орган за безопасност на храните	1	1
Европейски орган за ценни книжа и пазари	1	1
Общо	10	6

Графика 2 — Приемане на предложения за решения по институции:

 

Примери за положително сътрудничество:

Дело 860/2018/THH относно отказа на Европейския орган за безопасност на храните да предостави публичен достъп до декларациите за интереси на служителите на средно управленско равнище Разследване във връзка с отказа на Европейския орган за безопасност на храните (ЕОБХ) да предостави публичен достъп до декларациите за интереси на служителите на средно управленско равнище доведе до приемането от ЕОБХ на нова политика за прозрачност в тази област. Съгласно преразгледаната политика ЕОБХ оповестява публично декларациите за интереси на целия ръководен персонал. ЕОБХ също така последва искането на омбудсмана да оповести публично декларациите за интереси на своя главен учен, старши научен координатор и старши политически съветник. Омбудсманът също така отбеляза със задоволство, че ЕОБХ е въвел подходяща система за обработване на исканията за достъп до документи.

Дело 357/2019/FP относно отказа на Европейския орган за ценни книжа и пазари да предостави публичен достъп до документи, свързани с контактите със заинтересованите страни Академик подаде жалба до омбудсмана, след като Европейският орган за ценни книжа и пазари (ЕОЦКП) отказа достъп до определени документи, свързани със срещи, които е провел с представители на сектора по конкретен въпрос. Омбудсманът разгледа въпроса и установи, че ЕОЦКП е водил вътрешни бележки относно тези срещи, които е трябвало да обмисли да оповести. След проверката на омбудсмана ЕОЦКП оповести части от осем документа. Омбудсманът също така поиска в бъдеще ЕОЦКП да посочи дали неговата онлайн библиотека с информация за обществеността съдържа подробни записи на срещите му с лобисти.

в. Препоръки

Омбудсманът може да отправя официални препоръки, когато установи лошо управление. Ако препоръката бъде приета, омбудсманът приключва случая, като приветства това сътрудничество. Ако препоръката бъде отхвърлена от институцията, омбудсманът може да приключи случая, като потвърди констатацията си за лошо администриране. Омбудсманът може да представи на Европейския парламент специален доклад относно всяко разследване, приключило с констатация за лошо администриране, което омбудсманът счита, че е от по-широк значим обществен интерес.

Както и през предходните години, през 2019 г. процентът на приемане на официалните препоръки е значително по-нисък от процента на приемане на предложенията и предложенията за решения на омбудсмана. Това вероятно се дължи на факта, че препоръките се основават на констатация за лошо управление. До момента, в който разследването достигне тази точка, позициите може да са се утвърдили, което затруднява постигането на положителен резултат.

Таблица 3 — Приемане на препоръките по институции:

Институция	Препоръки	Задоволителни отговори
Европейски парламент	2	0
Европейска комисия	13	3
Европейска инвестиционна банка	3	2
Европейска служба за подбор на персонал	3	2
Европейска агенция за гранична и брегова охрана	2	2
Агенция на Европейския съюз за киберсигурност	1	1
Изпълнителна агенция за иновации и мрежи	1	0
Общо	25	10

Примери за положително сътрудничество:

Дело 758/2017/MDC относно езиковата политика на Европейската агенция за гранична и брегова охрана (Frontex) Случаят се отнася до искане за получаване на документ на италиански език от Европейската агенция за гранична и брегова охрана (Frontex). Омбудсманът разгледа езиковата политика на Frontex в своите външни комуникации и препоръча Frontex да публикува обща информация на своя уебсайт на всички официални езици на ЕС. Тя препоръча също така Frontex да публикува езиковата си политика на своя уебсайт на всички официални езици на ЕС. Frontex прие нейните препоръки.

Случай 723/2018/AMF относно начина, по който Агенцията на Европейския съюз за мрежова и информационна сигурност е провела процедура за възлагане на обществена поръчка за организиране на проява Испанско дружество е подало жалба до омбудсмана, след като Агенцията на Европейския съюз за мрежова и информационна сигурност (ENISA) не е отговорила на въпросите, които е поставила при подготовката на офертата си за обществена поръчка, въпреки че ENISA е отговорила на въпроси на друг оферент. Омбудсманът установи, че това е лошо администриране и препоръча ENISA да обезщети жалбоподателя за времето и ресурсите, инвестирани в подготовката на неговата оферта. ENISA прие предложението на омбудсмана и предложи на дружеството „ex-gratia“ плащане в размер на 2 500 EUR. Жалбоподателят е удовлетворен от резултата и омбудсманът е приключил случая.

г. Предложения

Предложенията за подобрение имат за цел да осигурят системно подобрение в администрацията на ЕС. Те се правят или в решението за приключване на делото, или на по-ранен етап от разследването.

Бяха направени общо 83 предложения по случаи, приключени през 2019 г.^[7] Последващите действия във връзка с предложенията бяха задоволителни в 93 % от случаите, което е по-високо от миналогодишния процент от 82 %.

Таблица 4 — Приемане на предложенията по институции:

Институция	Предложения	Задоволителни отговори
Европейска комисия	53 [8]	48
Европейска служба за борба с измамите	4	4
Европейска служба за подкрепа в областта на убежището	5	5
Европейска агенция за авиационна безопасност	1	1
Европейска агенция за гранична и брегова охрана	3	3
Европейски център за развитие на професионалното обучение	1	1
Европейска служба за външна дейност	5	4
Европейска агенция по химикали	3	3
Европейска агенция по лекарствата	4	4
Европейска служба за подбор на персонал	4	4
Общо	83	77

Графика 4 — Приемане на предложенията по институции:

 

Примери за положително сътрудничество:

Случай 1139/2018/MDC относно провеждането на събеседвания с лица, търсещи убежище, организирани от Европейската служба за подкрепа в областта на убежището Омбудсманът разгледа случай, свързан с начина, по който Европейската служба за подкрепа в областта на убежището (EASO) е провела интервю с лице, търсещо убежище. Жалбоподателят, НПО Advocates Abroad, изрази сериозни опасения относно интервюто с търсещо убежище лице, което впоследствие е било депортирано. EASO призна, че интервюиращият е следвал неподходяща линия на разпит и че е имало проблеми с устния превод. По предложение на омбудсмана EASO потвърди, че създава механизъм за подаване на жалби. Тя също така заяви, че ще информира незабавно и систематично националните органи, ако открие, че са допуснати значителни грешки по време на интервютата с лицата, търсещи убежище.

Дело 417/2018/JF относно начина, по който Европейската комисия е разгледала твърденията за нарушения на правата на човека в дом за хора с увреждания, съфинансиран от ЕС Омбудсманът разгледа жалба относно начина, по който Европейската комисия е разгледала твърденията за нарушения на правата на човека в дом за хора с увреждания в Унгария, която е съфинансирана от ЕС. Тя изрази загриженост, че тълкуването на Комисията на ключова разпоредба от Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания (КПХУ на ООН) относно независимия живот противоречи на тълкуването на органа на ООН, който отговаря за мониторинга на КПХУ на ООН. В отговор на предложенията на омбудсмана Комисията се съгласи да обърне специално внимание на това да се гарантира, че КПХУ на ООН се взема предвид по подходящ начин по време на подготовката и изпълнението на програмите на ЕС за финансиране.

3. Положително влияние

В настоящия доклад се отбелязва приемането на предложенията на Омбудсмана в определен момент. Измерването на въздействието от работата на Омбудсмана обаче изисква да се надхвърли количественият процент на приемане.

Разследванията на омбудсмана могат да повдигнат трудни въпроси и да привлекат вниманието към системни, широкообхватни въпроси. Справянето с тях може да отнеме време, в резултат на което някои положителни промени не могат да бъдат отразени в годишните данни.

Въздействие може да се постигне и чрез засилване на дебата по дадена тема. Работата на омбудсмана, заедно с Парламента, гражданското общество и много други, може да има важен „възпиращ ефект“ за предотвратяване на лошо управление. Институциите са наясно, че административните действия, които не отговарят на високите стандарти, очаквани от обществеността, могат да доведат до проверка на омбудсмана или до по-широк контрол. В този смисъл статистическите данни не отразяват напълно въздействието на работата на омбудсмана.

И накрая, процентът на приемане не показва къде или колко често проверките на Омбудсмана предизвикват незабавни промени от страна на институциите, дори преди Омбудсманът да направи официално предложение. Тези проверки се считат за „уредени“ от институциите.

а. Въздействие във времето

Някои от промените, които омбудсманът изисква от институциите да направят, са широкообхватни, включват значителни усилия и може да предполагат реформиране на процедурите и практиките, които са в сила от десетилетия. Такива промени отнемат време и могат да настъпят твърде късно, за да бъдат отразени в годишните изчисления на Омбудсмана.

В други случаи натискът, упражняван от конкретно разследване, насочва по-голямо обществено внимание към даден въпрос и това на свой ред може да доведе на по-късен етап до обръщане на отрицателния отговор на дадено предложение.

Примери:

Съвместни дела 488/2018/KR и 514/2018/KR относно назначаването на нов генерален секретар от Европейската комисия При проверката на омбудсмана относно процеса, водещ до назначаването на най-висшия държавен служител на Комисията, тя поиска от Комисията да въведе специална процедура за назначаване на нейния генерален секретар. Въпреки че Комисията първоначално отказа да приеме препоръката на Омбудсмана, впоследствие към края на 2019 г. тя направи това, което Омбудсманът препоръча, като започна специална процедура за назначаване на длъжността генерален секретар, включително обявление за свободна длъжност и ясно определен график.

 

б. Стратегически инициативи

Омбудсманът може да избере да разглежда стратегически важни теми, без да започва проверка, като започне т.нар. „стратегическа инициатива“^[9]. Целта на тези инициативи е да се споделят предложения с институциите по важни теми, да се привлече вниманието към въпроси от обществен интерес или да се научи повече по конкретен въпрос, преди да се реши дали е необходимо да се започне разследване.

През 2019 г. омбудсманът започна две ^[10] стратегически инициативи и приключи единадесет.

Пример:

Стратегическа инициатива с Европейската комисия относно преговорите за оттеглянето на Обединеното кралство от ЕС (SI/1/2017/KR) Преди началото на преговорите за излизането на Обединеното кралство от ЕС омбудсманът изпрати писмо до Комисията и Съвета, в което призова за проактивно публикуване на ключови преговорни документи. През 2019 г. омбудсманът приключи двугодишната инициатива за наблюдение на преговорите за Брексит, като похвали като цяло високото равнище на прозрачност. Тя призова Европейската комисия и Съвета да запазят тези стандарти във всички бъдещи преговори за отношенията между ЕС и Обединеното кралство. Положителните стъпки на работната група на Комисията по въпросите на излизането на Обединеното кралство от ЕС включваха публикуването на над 100 преговорни документа, осигуряването на публичен достъп до календара на главния преговарящ и провеждането на срещи само с регистрирани лобисти. Съветът публикува и указанията за водене на преговори и ръководните принципи относно прозрачността.

в. Уредени случаи

Омбудсманът може да приключи проверка на ранен етап, без да предложи решение, ако институцията спонтанно реши проблема или се справи с възможно лошо управление, след като е била информирана за проблема.

През 2019 г. омбудсманът счете, че институциите са предприели необходимите стъпки за уреждане на въпроса по този начин в 178 случая.

Пример:

Дело 279/2018/JN относно решението на Европейската комисия за възстановяване на средства от дружество, участвало във финансиран от ЕС проект в Намибия Жалбата се отнася до германско дружество, което е участвало във финансиран от ЕС проект за подобряване на капацитета на националните органи на Намибия за управление на фондове и програми на ЕС. Дружеството се обърна към Омбудсмана, след като Европейската комисия възстанови от него около 100 000 EUR след одит. Докато проверката на омбудсмана продължаваше, Комисията се обърна както към жалбоподателя, така и към намибийските органи, за да намери решение. Тъй като намибийските органи са поели частична финансова отговорност, Комисията е изплатила на жалбоподателя почти цялата сума, която преди това е възстановила.

4. Заключения

В голяма част от проверките, обхванати от тазгодишния преглед, институциите отговориха задоволително на предложенията на Омбудсмана. Въпреки че приемането от страна на институциите на предложения и предложения за решения е високо, това не важи за препоръките. Това може да се дължи на факта, че до момента, в който проверките достигнат до момента, в който омбудсманът отправи официална препоръка, институциите са по-малко отворени към промяна на позицията си. Това важи особено за жалбите, свързани с Регламент 1049/2001 относно публичния достъп до документи, когато институцията вече е взела официално решение в отговор на обжалването на „потвърдително заявление“.

Въпреки това, както е описано по-горе, процентът на приемане не обхваща всички усилия, положени от институциите за подобряване на тяхната администрация и за решаване на въпросите, повдигнати в проверките на омбудсмана. Омбудсманът се опитва да признае някои от тези добри административни практики чрез „Наградата за добра администрация“, която се провежда на всеки две години.

Омбудсманът ще продължи да работи с институциите за постигане на промяна, както незабавно в отговор на индивидуални жалби, така и в по-общ план с течение на времето.

 

[1] За краткост в настоящия доклад терминът „институция“се използва за обозначаване на всички институции, органи, служби и агенции на ЕС.

[2] С член 228 от Договора за функционирането на Европейския съюз омбудсманът се оправомощава да разследва случаи на лошо администриране в дейността на институциите на Съюза, с изключение на Съда на Европейския съюз при изпълнението на неговите съдебни функции.

[3] Решение 2008/587 на Европейския парламент от 18 юни 2008 година за изменение на Решение 94/262 относно правилата и общите условия за изпълнението на функциите на омбудсмана (ОВ L 189, 2008 г., стр. 25).

[4] Статистическите данни в настоящия доклад не включват случаи 1946/2018/KR и 757/2017/PB, по които очакваме отговори съответно от Генералния секретариат на Съвета и от Европейската служба за външна дейност.

[5] В член 3, параграф 5 от Устава се предвижда, че „Омбудсманът търси, доколкото е възможно, решение със съответната институция или орган, за да отстрани случая на лошо администриране и да удовлетвори жалбата.“

[6] За да се избегне двойното отчитане, статистическите данни не включват едно предложение за решение, направено по случай 805/2018/MIG, което беше последвано от препоръка.

[7] Петте предложения, отправени към Съвета по дело 1946/2018/KR, и трите предложения, отправени към ЕСВД по дело 757/2017/PB, не бяха отчетени, тъй като институциите все още не са им отговорили.

[8] При проверка OI/3/2017/NF относно управлението от страна на Комисията на ситуации на кадрова въртележка между държавния и частния сектор, засягащи служители на ЕС, омбудсманът направи 25 предложения, от които 21 бяха приети от Комисията. 

[9] Повече информация относно стратегическите инициативи на Омбудсмана можете да намерите на следния адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/strategic-issues/strategic-initiatives.

[10] Това включва стратегическата инициатива SI/4/2018/TE, открита през декември 2019 г., след публикуването на доклада от 2018 г. "Поставяне на нещата правилно".