Настоящата бележка съдържа коментарите на Европейския омбудсман по предложението на Комисията за устав на Европейския надзорен орган по защита на данните (1).

1 Принципът на откритост

Значението на откритостта за отношенията между Съюза и неговите граждани беше признато през 1993 г. в Декларация 17, приложена към Договора от Маастрихт. Впоследствие Европейският съюз постигна голям напредък в прилагането на практика на принципа на откритост.

Съветът и Комисията приеха съвместен Кодекс за поведение относно достъпа до документи, прилаган чрез Решение 93/731 на Съвета и Решение 94/90 на Комисията. Съдебната практика на съдилищата на Общността относно тълкуването и прилагането на тези решения укрепи правото на публичен достъп до документи и изясни обхвата на изключенията от това право.

Договорът от Амстердам включва принципа, че решенията следва да се вземат „възможно най-открито“ в Договора за Европейския съюз (член 1). Той също така включва правото на публичен достъп до документи на Европейския парламент, Съвета и Комисията в Договора за ЕО (член 255). През декември 2000 г. правото на публичен достъп до такива документи беше заложено в Хартата на основните права на Европейския съюз (член 42).

На 30 май 2001 г. Съветът и Европейският парламент приеха регламент относно публичния достъп до документи на Парламента, Съвета и Комисията ("регламент относно публичния достъп"). Заслугата за това принадлежи на Европейския парламент, който отхвърли ограничителния първи проект на Комисията и преговаря със Съвета за по-голяма откритост.

2 Нова заплаха за откритостта?

Повишаването на откритостта, постигнато от Европейския парламент в регламента за публичния достъп, е застрашено, дори преди новият регламент да започне да функционира пълноценно. Заплахата произтича от неразбирането на целта и ограниченията на правилата за защита на данните.

Например при разглеждането на жалба до омбудсмана Комисията зае позиция, която предполага, че всеки документ, съдържащ името на дадено лице, е обхванат от правилата за защита на данните.(3) Тъй като повечето документи съдържат името на някого, становището на Комисията означава, че достъпът до документи на практика ще се решава чрез прилагане на правилата за защита на данните, а не на Регламента за публичния достъп. Презумпцията съгласно правилата за защита на данните е в полза на поверителността и обикновено трябва да се посочат причини, преди информацията да може да бъде предоставена на трета страна. Следователно подходът на Комисията би осуетил намеренията на Европейския парламент, който се бори усилено за постигане на регламент относно публичния достъп, който се основава на презумпция за откритост и който гражданите могат да използват, без да посочват причини.

Следва също така да се отбележи, че администрацията на Европейския парламент забави публикуването на списък на сътрудниците на членовете на ЕП, на които е платено с публични средства, поради опасения относно защитата на данните. Ако бъде приет като цяло, този подход би могъл да подкопае предоставянето на публични регистри на документи, което е едно от ключовите постижения на Регламента за публичния достъп.

За правилното тълкуване и прилагане на правилата за защита на данните е необходимо да се разбере тяхното правно основание и съществуването им с цел защита на личния и семейния живот.

3 Правно основание и цел на правилата за защита на данните

Според авторите на Хартата на основните права правото на защита на личните данни се основава на:

• Член 286 ЕО
• Директива 95/46/ЕО (4) за защита на физическите лица при обработването на лични данни и за свободното движение на тези данни (Директива за защита на данните)
• Член 8 от Европейската конвенция за правата на човека (ЕКПЧ), който гарантира защитата на личния и семейния живот.
• Конвенцията на Съвета на Европа от 28 януари 1981 г. за автоматична обработка на лични данни (Конвенцията за защита на данните).

Най-фундаменталният от тези текстове е член 8 от ЕКПЧ, който гарантира защитата на личния и семейния живот.

В решение от 16 февруари 2000 г. Европейският съд по правата на човека потвърди предишната си съдебна практика, че данните, свързани с личния живот на дадено лице, попадат в обхвата на член 8. Съдът посочва, че зачитането на личния живот включва правото да се установяват и развиват отношения с други човешки същества и изрично свързва това разбиране за понятието "личен живот" с целта на Конвенцията за защита на личните данни, която е да "осигури на територията на всяка страна за всяко лице ... зачитане на неговите права и основни свободи, и по-специално правото му на личен живот, по отношение на автоматичната обработка на лични данни, свързани с него."(5)

В преамбюла на Конвенцията за защита на данните и в съображенията на Директивата за защита на данните също така се пояснява, че тяхната цел е да се защити основното право на неприкосновеност на личния живот, а не да се ограничава информацията, с която разполагат гражданите относно обществените дейности.

Това не изключва възможността данните, отнасящи се до обществения живот на дадено лице, да бъдат поверителни на основания, различни от защитата на данните. В Регламента относно публичния достъп се посочват няколко основания от обществен и частен интерес, които биха могли да обосноват такава поверителност, като защитата на данните е от значение само за едно от тях.

4 Публичният достъп и защитата на данните не са конкуриращи се права

Комисията твърди, че правото на достъп до документи и правото на неприкосновеност на личния живот са законни права и че когато и двете се вземат предвид, трябва да се постигне баланс.

Вярно е, че правото на достъп до документи и правото на неприкосновеност на личния живот са законни права. Въпреки това идеята за постигане на баланс между тях за всеки отделен случай, когато се споменава име, представя погрешно естеството както на справянето с откритостта в публичния сектор, така и на правото на неприкосновеност на личния живот.

Принципът на откритост означава, че публичните органи следва да вземат решения възможно най-открито. Тя вече е определена в Регламента за публичния достъп. Регламентът относно публичния достъп предвижда изключения по отношение на достъпа, включително необходимостта от защита на личния живот и личната неприкосновеност, по-специално в съответствие със законодателството на Общността относно защитата на личните данни.

Смисълът на това изключение е, че при изпълнението на публичните си задължения публичен орган може да получи информация за личния и семейния живот на физическите лица. Например институциите могат да разполагат с поверителна информация за здравето на своите служители. Полицията или имиграционните органи могат също така да събират данни за личния живот на лицата.

Нищо в член 286 ЕО или в Директивата за защита на данните обаче не дава основание да се приеме, че правилата за защита на данните следва да се прилагат като общ принцип на поверителност в публичната администрация, така че да се изисква претегляне, когато даден документ съдържа име. Такова прекомерно тълкуване би накърнило не само правото на публичен достъп до документи, но и действителната цел на защитата на данните.

Преобладаващият принцип в публичната администрация е да служи на гражданите чрез открити процедури за вземане на решения, така че всеки гражданин да може да извършва "истински и ефективен мониторинг на упражняването на правомощията, предоставени на институциите на Общността"(6).

5 Европейският надзорен орган по защита на данните

През декември 2000 г. Европейският парламент и Съветът приеха Регламент 45/2001 („Регламент за защита на данните“)(7) съгласно член 286, параграф 2 от Договора за ЕО. Настоящият регламент налага задължения на институциите и органите на Общността и на техния персонал в допълнение към съдържащите се в Директивата за защита на данните.

Съгласно член 49 от Регламента за защита на данните „всяко неизпълнение на задълженията по настоящия регламент, умишлено или поради небрежност от негова страна, подвежда длъжностно лице или друг служител на Европейските общности под дисциплинарна отговорност.“

Член 286, параграф 2 ЕО предвижда също Съветът да създаде независим надзорен орган, който да отговаря за наблюдението на защитата на данните в институциите и органите на Общността. В Регламент 45/2001 се предвижда създаването на Европейски надзорен орган по защита на данните, който ще има широки правомощия за разследване и правоприлагане, включително издаване на задължителни заповеди.

На 18 юли 2001 г. Комисията представи предложение за решение на трите институции относно статута на Европейския надзорен орган по защита на данните (8). Това предложение понастоящем се разглежда от Комисията по граждански свободи и права, правосъдие и вътрешни работи (докладчик Sig.Ra Elena Ornella PACIOTTI). Комисията по правни въпроси (докладчик: г-н Malcom HARBOUR) трябва да даде становище.

В обяснителния меморандум, придружаващ предложението на Комисията, се посочва, че институционалният профил на надзорния орган по защита на данните се основава на този на Европейския омбудсман (предложението погрешно се отнася до „европейския медиатор“). Поради това в предложението се призовава за следните коментари от страна на омбудсмана.

Статут на надзорния орган по защита на данните

Доколкото ни е известно, надзорните органи по защита на данните в държавите членки са предимно длъжностни лица, назначени от правителството. Те контролират обработването на лични данни както от частния, така и от публичния сектор. Що се отнася до частния сектор, те са аналогични на други форми на регулиране. Що се отнася до публичния сектор, те приличат на механизми за вътрешен контрол, като например финансови контрольори и вътрешни одитори, които също са независими при упражняването на своите функции. Подобен орган изглежда е предвиден в член 286 от Договора за ЕО, който се отнася само до „независим надзорен орган“.

За разлика от класическите институции на омбудсмана, надзорните органи по защита на данните не се назначават от Парламента като механизми за външен контрол за публичния сектор. Единствената подобна институция, за която знаем, е в Унгария.

За да се гарантира подходящо обсъждане на предложения устав, следва да се извърши проучване на позицията в различните държави членки. Изследователският отдел на Европейския парламент е извършил такова проучване на омбудсманите и на правото на петиция в държавите членки.

Предложението на Комисията не съдържа оценка на потенциалното работно натоварване на надзорния орган по защита на данните. В това отношение следва да се отбележат следните точки:

Първо, Регламент 45/2001 изисква всяка институция и орган да определят независими контрольори по защита на данните. Те ще имат основната задача да гарантират спазването на изискванията.

Второ, надзорният орган по защита на данните ще се занимава само с институциите и органите на Общността. За разлика от националните органи, надзорният орган по защита на данните не е компетентен за частния сектор.

Трето, Европол и Шенгенската информационна система са предмет на отделна схема.(9) Това означава, че малко чувствителни лични данни вероятно ще попаднат в обхвата на мандата на надзорния орган по защита на данните. Опитът на Европейския омбудсман показва, че има малко жалби - и те само от служители - относно липсата на защита на личните данни.

Процесуални гаранции

Надзорният орган по защита на данните ще има широки правомощия за разследване и правоприлагане, включително издаване на задължителни заповеди. Проектът за статут не предвижда процесуални гаранции за правомощията за разследване и правоприлагане.

За разлика от това статутът на Европейския омбудсман, установен от Европейския парламент през 1994 г.(10), установява процедурите на омбудсмана и предвижда той да приема разпоредби за прилагане. Уставът и разпоредбите за прилагане са приложени към Правилника за дейността на Европейския парламент.

За да се гарантира прозрачност за гражданите и правилно използване на правомощията, процедурите на надзорния орган по защита на данните следва да бъдат ясно определени.

Обхват на защитата на данните

Ефективното прилагане на Регламента за публичния достъп би могло да бъде застрашено, ако служителите, отговарящи за предоставянето на документи, работят от страх, че могат да бъдат наказани за нарушаване на правилата за защита на данните само защото даден документ съдържа име.

При разглеждането на проекта за статут и специалния доклад на омбудсмана относно жалба 713/98 Европейският парламент има възможност да поясни, че правилата за защита на данните се отнасят до защитата на личния и семейния живот, в съответствие със съдебната практика относно връзката между член 8 от Европейската конвенция за правата на човека и Конвенцията на Съвета на Европа за защита на данните.

Това би изяснило, че целта на защитата на данните не е да се ограничава информацията, с която разполагат гражданите относно обществените дейности.

Това също така би успокоило служителите, отговарящи за прилагането на Регламента за публичния достъп, че самият факт, че даден документ съдържа име, не означава, че те рискуват да бъдат санкционирани, като предоставят достъп до него.

6 Заключения

Уставът на Европейския надзорен орган по защита на данните следва:

• да се основава на подходящо проучване на институционалната позиция на длъжностните лица по защита на данните в различните държави членки
• съдържат процедурни гаранции, за да се гарантира, че широките правомощия на надзорния орган за разследване и правоприлагане се използват справедливо
• да се поясни, че правилата за защита на данните се отнасят до защитата на личния и семейния живот в съответствие със съдебната практика относно връзката между член 8 от Европейската конвенция за правата на човека и Конвенцията на Съвета на Европа за защита на данните.

Якоб Сьодерман
Страсбург 14 ноември 2001 г.

(1) Предложение за решение на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията относно регламентите и общите условия за изпълнение на задълженията на Европейския надзорен орган по защита на данните, както е предвидено в член 43 от Регламент 45/2001 (COM (2001) 411 окончателен).

(2) Регламент (ЕО) No 1049/2001 от 30 май 2001 г. относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145/43, 2001 г.).

(3) Вж. специалния доклад на омбудсмана до Европейския парламент от 23 ноември 2000 г. по дело 713/98. Европейският парламент все още се занимава с доклада.

(4) Директива 95/46/ЕО за защита на физическите лица при обработването на лични данни и за свободното движение на тези данни (ОВ L 281, 1995 г., стр. 31; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 17, стр. 10).

(5) Решение по дело Amann срещу Швейцария (жалба No 27798/95), точка 65.

(6) Дело T-92/98, Interporc Im- und Export GmbH срещу Комисията („Interporc II“), [1999] ECR II-3521, параграф 39.

(7) Регламент (ЕО) No 45/2001 от 18 декември 2000 г. относно защитата на лицата по отношение на обработката на лични данни от институции и органи на Общността и за свободното движение на такива данни (ОВ L8/1, 2001 г.).

(8) Бележка 1 по-горе

(9) Решение на Съвета от 17 октомври 2000 г. за създаване на секретариат на съвместните надзорни органи за защита на данните, създадени с Конвенцията за създаване на Европейска полицейска служба (Конвенцията за Европол), Конвенцията за използване на информационните технологии за митнически цели и Конвенцията за прилагане на Споразумението от Шенген за постепенното премахване на контрола по общите граници (Шенгенска конвенция, 2000 г., ОВ L 271/1.

(10) Решение 94/262 на Европейския парламент от 9 март 1994 г. относно правилата и общите условия за изпълнението на функциите на омбудсмана (ОВ L 113, 1994 г., стр. 15).