Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. На 19 ноември 2013 г. основният жалбоподател по това дело [1] подаде жалба за нарушение срещу Италия, CHAP(2013)03631, до Европейската комисия.

2. На 4 март 2015 г. Италия прие Закон No 18/2015 относно отговорността на съдиите (наричан по-нататък „новият закон“) и отстрани нарушението на правото на ЕС, на което се позовава жалбата за нарушение (т.е. отстрани недостатъците на Закон No 117/88, установени от Съда на Европейския съюз (Съда на ЕС), например по дело C-379/10, Комисия/Италия ^[2]). Поради това на 26 март 2015 г. Комисията приключи разглеждането на жалбата за нарушение.

3. Последва кореспонденция между жалбоподателя и Комисията. На 9 октомври 2015 г. жалбоподателят изпрати две писма до Комисията. В първия случай жалбоподателят категорично оспори позицията на Комисията. Жалбоподателят се позовава на факта, че молбите за налагане на обезпечителни мерки, които е подал пред италианските съдилища, са били счетени за недопустими осем пъти, тъй като националните съдилища са продължили да прилагат „филтър за допустимост“, предвиден в отменения понастоящем член 5 от Закон No 117/88. Той твърди, че това положение не може да се счита за съответстващо на правото на ЕС или на принципите на равностойност и ефективност, когато прилагането на този филтър вече не е възможно по силата на решението на Съда на ЕС от 24 ноември 2011 г. по дело C-379/10, Комисия/Италия.

4. По-нататък жалбоподателят заяви, че независимо от това дали производството за установяване на неизпълнение на задължения ще бъде продължено (въпреки че прекратяването му би означавало, че той ще бъде дискриминиран), Комисията следва най-малкото, в съответствие с принципите на добра администрация, да признае и да заяви ясно, че решенията на Съда на ЕС (на които той винаги се е позовавал пред националните съдилища), на които Комисията се позовава в официалните си документи [3], също са приложими за него и че следователно националните съдилища са длъжни да спазват тези решения или поне да отправят преюдициално запитване до Съда на ЕС, както се изисква от решенията на Съда на ЕС.

5. Във второто писмо от 9 октомври 2015 г. жалбоподателят информира Комисията за друг случай, в който е участвал, заедно с редица пощенски работници. Той твърди, че дори след приемането на Закон No 18/15 италианските съдилища са нарушили задължението за отправяне на преюдициални запитвания до Съда на ЕС и че националните съдилища са продължили да отдават предимство на националното право пред правото на ЕС. В писмото също така се посочва, че това положение е засегнало много други хора в Италия и че 70 членове на парламента с различни политически убеждения са поискали от правителството да се намеси, за да отстрани проблема.

6. След това жалбоподателят се обърна към омбудсмана.

Проучването

7. Омбудсманът започна проверка по жалбата и установи следните проблеми:

1) Комисията не отговори на някои от въпросите, повдигнати в първоначалната жалба за нарушение от 19 ноември 2013 г., и на писмата, изпратени от адвоката на жалбоподателите до Комисията на 9 октомври 2015 г.

2) Комисията не е трябвало да прекратява разглеждането на жалба за нарушение CHAP(2013)03631, тъй като италианските съдилища: а) напълно да пренебрегнат правото на ЕС и новия Закон No 18/2015, приет с цел привеждане на Италия в съответствие с правото на ЕС, и да продължат да прилагат отменения Закон No 117/88; и б) напълно да се пренебрегне задължението за отправяне на задължителни преюдициални запитвания до Съда на ЕС, като по този начин се нарушават правата на човека.

8. Омбудсманът поиска от Комисията да отговори на първия въпрос и я информира, че ще определи дали ще е необходимо да поиска от нея да отговори на втория въпрос, след като разгледа отговора си на първия. В хода на проверката омбудсманът получи отговора на Комисията (от 2 март 2017 г.) по първия въпрос и впоследствие коментарите на жалбоподателя (и неговия адвокат) в отговор на отговора на Комисията, както и допълнителна кореспонденция от жалбоподателя (и неговия адвокат). Решението на омбудсмана взема предвид аргументите и становищата, изложени от страните. Омбудсманът счита, че в отговора си от 2 март 2017 г. Комисията е изразила позицията си и по втория въпрос.

Липсата на отговор от страна на Комисията и въпросът, че Комисията не е трябвало да приключи разглеждането на жалба за нарушение CHAP(2013)03631

Аргументи, представени на омбудсмана

9. Основните доводи на страните могат да бъдат обобщени по следния начин.

10. В писмото си от 2 март 2017 г. Комисията се извини за забавянето на отговора [4].

11. По-специално Комисията посочва, че в диспозитива на решението си по дело C-379/10, Комисия/Италия, Съдът е постановил, че като е ограничила отговорността на италианската държава за нарушения на правото на Европейския съюз от страна на една от нейните юрисдикции, произнасяща се като последна инстанция, „до случаи на умисъл или сериозно нарушение съгласно член 2, параграфи 1 и 2 от Закон No 117/88 [...], Италианската република не е изпълнила задълженията си “ (подчертаването е добавено от Комисията).

12. Новият Закон No 18/2015, с който се изменя Закон No 117/88, отменя член 5, който съдържа „филтър за допустимост“ за делата, в които се търси отговорност от съдиите. Той също така преформулира разпоредбите на член 2, параграфи 1 и 2, които бяха разгледани в решението на Съда по дело C-379/10. Съдът не се е произнесъл по член 5 и самия филтър за допустимост в решението си от 24 ноември 2011 г. по дело C-379/10 (Комисия/Италия).  

13. Именно с оглед на това в писмото за приключване от 10 септември 2015 г. Комисията стига до извода, че само ако прилагането на филтъра за допустимост доведе до повторно прилагане на условията, които Съдът счита за невалидни, по-специално предвидените в член 2, параграф 2, изпълнението на това решение може да подлежи на контрол от националните юрисдикции.

14. Комисията също така предостави допълнителни обяснения относно заключението, съдържащо се в писмото за приключване от 10 септември 2015 г., в което счете, че жалбата представлява изолиран случай. Комисията заяви, че не е нейна роля да се намесва в индивидуални спорове, дори когато, както в случая на жалбоподателя, те водят до множество трудни производства пред редица съдилища. Според Комисията многобройните решения, отнасящи се до жалбоподателя, представляват в това отношение изолиран случай, а не повтаряща се практика на различни съдебни органи по различни дела, дори ако се приеме (което, добави Комисията, не е така в случая), че такава практика е свързана с неспазване на правото на Съюза. Комисията посочва, че същото може да се каже и за твърдените нарушения на задължението за отправяне на преюдициално запитване.

15. Комисията добавя, че според жалбоподателя множество съдилища от последна инстанция са отказали да спазят задължението да сезират Съда с преюдициално запитване. Комисията заяви, че в решенията, посочени от жалбоподателя в кореспонденцията от 9 октомври 2015 г. и 8 юли 2016 г., италианските съдилища последователно са обявявали за недопустимо производството, образувано от един от жалбоподателите, тъй като необходимата фаза на допустимост не е била проведена, както се изисква от член 5 от действащия по това време закон. Както е посочено по-горе, член 5 не е пряко предмет на решението по дело C-379/10.

16. Комисията коментира редица решения на съдилищата на Генуа и Торино, на които жалбоподателят се е позовал в кореспонденцията си с Комисията.

17. Комисията стига до извода, че след като е разгледала всички твърдения за нарушения, не е счела, че са налице основания да се заключи, че е налице нарушение на задължението за отправяне на преюдициално запитване съгласно член 267, параграф 3 ДФЕС, тъй като няма доказателства, които могат да докажат наличието на практика да не се отправят преюдициални запитвания до Съда.

18. Комисията също така посочи, че нейните тълкувателни съобщения не са с „наложителна стойност“ и не обвързват националните съдилища. Това са тълкувателни инструменти. Той добавя, че единствено Съдът може да формулира задължителни тълкувания на правото на Съюза.

19. Комисията потвърди приключването на дело CHAP(2013)3631, тъй като въз основа на анализ на кореспонденцията и на решенията на италианските съдилища, изпратени до нея, Комисията е на мнение, че няма достатъчно доказателства за целите на член 258 от ДФЕС.

20. Жалбоподателят изпрати на омбудсмана подробни коментари в подкрепа на позицията си, че отговорът на Комисията е неприемлив, незаконен и уклончив и че Комисията е виновна за лошо администриране. Според жалбоподателя Комисията не е направила това, което Омбудсманът е поискал. Тя не отговаря на въпросите, повдигнати в жалбата за нарушение от 19 ноември 2013 г., на които все още не е отговорила, и на писмо No 1 от 9 октомври 2015 г. Освен това Комисията изобщо не е отговорила на писмо No 2 от 9 октомври 2015 г.

21. Наред с другото, жалбоподателят заяви, че е приложил i) към писмото си до Комисията от 9 октомври 2015 г. две решения на Съда на Торино (от 21 юли 2015 г. и 29 август 2015 г.) и ii) към писмото си от 8 юли 2016 г. (изпратено след жалбата до омбудсмана, но на което Комисията отговори в писмото си от 2 март 2017 г.), две други решения на Съда на Торино (от 10 декември 2015 г. и от 13 април 2016 г.), в които националните съдилища продължават да прилагат отменения член 5, като по този начин нарушават неговите права на човека. Националните съдилища са допуснали националните процесуални норми да имат предимство пред правото на Съюза.

22. Освен това той е приложил към писмото от 8 юли 2016 г. три решения на Касационния съд (от 15 декември 2015 г., 17 април 2015 г. и 14 май 2015 г.), от които е видно, че отменените части от Закон No 117/88 все още се прилагат. Освен това преди това (в писмото си от 9 октомври 2015 г.) той е приложил Декрет No 10121/15 на Касационния съд, с който също се прилага Закон No 117/88.

23. Жалбоподателят заяви, че в контекста на друга жалба за нарушение ((2009)2230) Комисията е започнала производство за установяване на нарушение срещу Италия въз основа на две решения на Касационния съд, с които се тълкува Закон 117/88. От друга страна, жалбоподателят е приложил към писмото си от 8 юли 2016 г. три решения на Касационния съд (освен Постановление No 10121/15 на Касационния съд), които показват прилагането на отменените разпоредби на Закон 117/88 по дела, които не засягат жалбоподателя по това дело. Това показа, че това не е изолиран случай, особено защото Касационният съд има ролята да гарантира еднакво тълкуване на закона. Поради това Комисията е нарушила правото на добра администрация и е дискриминирала жалбоподателя, тъй като в този случай не е започнала процедура за нарушение.

24. Жалбоподателят също така твърди, че Комисията неправилно е заявила, че в решението си по дело Комисия/Италия Съдът на ЕС не се е произнесъл по член 5 от Закон 177/88 и филтъра за допустимост като такъв. Според жалбоподателя е ясно, че отмененият член 5 е тясно свързан с членове 2, 3 и 4 от Закон 117/88. Член 5 предвижда, че съдът трябва да се произнесе по допустимостта на иска въз основа на член 2 от закона. Жалбата е недопустима, ако не са спазени разпоредбите на членове 2, 3 и 4 или ако е явно неоснователна. Член 5 беше отменен, за да стане ефективен законът, уреждащ гражданската отговорност на държавата и съдебната власт, с оглед на членството на Италия в ЕС.

25. Освен това според жалбоподателя Комисията неправилно е посочила, че няма обща и последователна практика на националните съдилища да не отправят преюдициални запитвания. Както е посочено по-горе, той е информирал Комисията за три решения и едно постановление на Касационния съд, с които все още се прилагат отменените разпоредби на Закон 117/88. Ако Касационният съд беше отправил преюдициално запитване, очевидно той нямаше да може да приложи отменените разпоредби на Закон 117/88. Следователно е доказано, че е налице обща и последователна практика. Жалбоподателят също така е доказал, че наказателните решения на Съда в Торино са решения на последна инстанция. Комисията е виновна за лошо управление, когато е направила невярната декларация, че „по мнение на жалбоподателя съдилищата на последна инстанция не са изпълнили задължението да отправят преюдициално запитване“ (подчертаването е добавено в получер шрифт). Този въпрос е доказан и не е въпрос на мнение на жалбоподателя.

26. Жалбоподателят се позова на друго писмо, което е изпратил до Комисията на 7 юли 2015 г., в което е доказал, че с решение No 1730/2015 на Съда на Генуа от 29 май 2015 г. (два месеца след влизането в сила на Закон No 18/15) Съдът все още прилага отменените разпоредби на Закон 177/88 [5].

27. Накрая жалбоподателят заяви, че процедурната реформа, въведена с новия закон, е трябвало да бъде незабавно приложима към текущите производства. Искът на жалбоподателя не би могъл да бъде обявен за недопустим поради а) решенията на Съда на ЕС по дела Kobler, Traghetti del Mediterraneo и Комисия/Италия (C-379/10) и б) реформата на Закон 117/88. 

Оценка на омбудсмана

Въпрос 1: Липса на отговор

28. Жалбоподателят счита, че Комисията все още не е отговорила на всички въпроси, повдигнати в писмата от 19 ноември 2013 г. и 9 октомври 2015 г. Омбудсманът обаче счита (както ще бъде видяно в следващия раздел), че Комисията е дала убедителен и изчерпателен отговор. Омбудсманът отбелязва, че писмата на жалбоподателя са обемни и изключително подробни. Трите писма са общо около 75 страници (с изключение на многобройните приложения, приложени към писмата). Комисията не е длъжна да разглежда всеки аргумент, повдигнат от жалбоподателя, стига да предостави убедително обяснение за своята позиция.

29. По-специално жалбоподателят счита, че Комисията изобщо не е отговорила на „писмо No 2“ от 9 октомври 2015 г. Налага се обаче изводът, че на страница 4 от писмото си от 2 март 2017 г. Комисията коментира решението на Съда на Генуа от 21 август 2015 г., на което подробно се позовава писмо No 2 от 9 октомври 2015 г. По-специално Комисията правилно отбелязва, че съдът, който се е произнесъл по това дело, не е съд от последна инстанция. Следователно националната юрисдикция на Генуа не е била длъжна да отправи преюдициално запитване на основание член 267, параграф 3 ДФЕС.

30. В този контекст омбудсманът счита, че първият въпрос е разрешен, въпреки че Комисията е забавила значително отговора си на двете писма на жалбоподателите от 9 октомври 2015 г. Тъй като Комисията се извини за забавянето, не са необходими допълнителни коментари по този въпрос.

Въпрос 2: Комисията не е трябвало да приключва разглеждането на жалба за нарушение CHAP(2013)03631

31. Омбудсманът трябва да реши дали обяснението на Комисията за неподновяването на случай CHAP(2013)03631 въз основа на цялостната ѝ оценка на този случай е достатъчно.

32. Омбудсманът счита, че причините на Комисията да не възобнови разглеждането на случая са разумни и подходящи.

33. Както обясни Комисията, целта на производствата за установяване на неизпълнение на задължения не е да се разрешават конкретни случаи, засягащи един или малък брой граждани. Производството за установяване на неизпълнение на задължения по същество е процес, чрез който Европейската комисия започва диалог с държава членка, за да идентифицира и разреши общи и последователни проблеми при прилагането на правото на ЕС от тази държава членка. Комисията разполага с широка свобода на преценка, когато решава дали практиките са достатъчно последователни и общи по своя характер, за да доведат до образуването на производство за установяване на нарушение. Като се има предвид, че разполага със свобода на преценка, омбудсманът може да постави под въпрос направения от Комисията избор да не предприема действия по даден случай само ако Комисията не е в състояние да обясни, че този избор е разумен. Жалбоподателят счита, че практиките, за които е докладвал на Комисията, са системни. Комисията не е съгласна с него: Комисията беше сезирана по този въпрос от адвокат, представляващ относително малък брой лица. Както е посочено от Комисията, дори ако жалбата съдържа примери за практики, които биха могли да са в нарушение на правото на ЕС ^[6], жалбоподателят се позовава на решения, засягащи него и другите жалбоподатели (които не са всички решения на последна инстанция). Това не е достатъчно, за да се докаже обща и последователна практика. Комисията действа разумно, като счита, че жалбоподателят не е доказал, че съществува повтаряща се практика от страна на националните съдилища (срещу чиито решения не е предвидена съдебна защита съгласно националното право) да не прилагат правилно правото на ЕС и да не отправят преюдициални запитвания [7] относно правилното тълкуване на правото на ЕС.

34. В трите решения на Касационния съд, приложени към писмото от 8 юли 2016 г.[8], и в Указ No 10121/15, приложен към писмото от 9 октомври 2015 г., Касационният съд приема, че отмененият член 5 и предишната редакция на член 4 от Закон No 177/88 са приложими към момента на настъпване на фактите по делата, с които е сезиран, и мотивира това (вж. например подробните мотиви на Касационния съд в решението му от 15 декември 2015 г. (No 25216)). Cour de cassation (Касационен съд) приема по същество, че тъй като новият Закон No 18/15 (влязъл в сила на 19 март 2015 г.) не предвижда преходни разпоредби, не може да се счита, че той се прилага с обратна сила (чрез съдебно тълкуване) към висящи дела, образувани по жалби (ricorsi), подадени преди 19 март 2015 г.

35. Комисията заяви, че това тълкуване ^[9] би могло да противоречи на правото на ЕС само ако прилагането на филтъра за допустимост (който не е пряко предмет на решението по дело C-379/10) би довело до повторно прилагане на условията, считани за невалидни от Съда, по-специално условията, посочени в член 2, параграф 2. Омбудсманът приема тази обосновка. Жалбоподателят не е доказал, че прилагането на филтъра за допустимост е довело до систематично повторно прилагане на условията, определени в предишната редакция на член 2, параграф 2 от Закон 117/88, които са били счетени за невалидни от Съда.

36. Тъй като позицията на Комисията е разумна, не е налице лошо администриране по отношение на втория въпрос. 

Заключения

Въз основа на проверката омбудсманът приключва случая със следните заключения [10]:

Първият въпрос е решен.

Що се отнася до втория въпрос, не е налице лошо администриране в поведението на Комисията.

Жалбоподателят и Комисията ще бъдат уведомени за това решение.

Емили О'Райли
Европейски омбудсман

Страсбург, 15.12.2017 г.

[1] Жалбата до омбудсмана е подадена от адвокат от името на основния жалбоподател и редица други жалбоподатели. По-голямата част от кореспонденцията с Комисията и омбудсмана беше изпратена от основния жалбоподател и/или адвоката. За улеснение в решението ще се посочва „жалбоподателят“.

[2] Решение на Съда от 24 ноември 2011 г., Комисия/Италия, C-379/10, ECLI:EU:C:2011:775.

[3] Жалбоподателят се позова например на „Тълкувателно съобщение на Комисията относно приложимото право на Общността в областта на обществените поръчки и възможностите за включване на социални съображения в обществените поръчки“, COM/2001/0566 окончателен.

[4] Комисията заяви, че писмото ѝ се изпраща в отговор на следната кореспонденция: 1. Писмо No 1 от 9 октомври 2015 г.; 2. Писмо No 2 от 9 октомври 2015 г.; 3. Електронно писмо от 24 ноември 2015 г.; 4. Електронно писмо от 18 декември 2015 г.; 5. Електронни писма от 7 и 8 юли 2016 г.

[5] Жалбоподателят също така изброява редица точки от писмото, което е изпратил на 8 юли 2016 г., на които Комисията не е отговорила (например въпросът, свързан с факта, че решението на Касационния съд от 15 декември 2015 г. (No 25216) е постановено, без Съдът да е отправил преюдициално запитване).

[6] Както посочва Комисията в писмото си от 10 септември 2015 г., единствено Съдът на ЕС може да дава задължителни тълкувания на правото на ЕС.

[7] Що се отнася до доводите на оплакването, че националните съдилища са приложили неправилно правото на Съюза, като не са отправили преюдициално запитване, важно е да се има предвид кога националните съдилища са длъжни да го направят. Съгласно член 267, параграф 3 от ДФЕС само юрисдикциите, „чиито решения не подлежат на обжалване съгласно националното право“ (курсивът е мой), са длъжни да отправят преюдициално запитване, при условие че е необходимо решение по даден въпрос, за да може съдът да постанови решение. В решението си по дело Cilfit/Ministry of Health (решение на Съда от 6 октомври 1982 г., 283/81, ECLI:EU:C:1982:335) Съдът постанови, че юрисдикция, чиито решения не подлежат на обжалване съгласно националното право, е длъжна да отправи преюдициално запитване до Съда на ЕС „освен ако се установи, че повдигнатият въпрос е ирелевантен или че въпросната общностна разпоредба вече е била тълкувана от Съда, или че правилното прилагане на общностното право е толкова очевидно, че не оставя място за никакво основателно съмнение“. Следва да се отбележи, че в решение N. 25216 Касационният съд мотивира решението си да не отправя преюдициално запитване. Той посочва, че тъй като предишната редакция на член 2 от Закон No 117/88 многократно е била обявявана за несъвместима с правото на ЕС от Съда на ЕС, няма причина да се отправя преюдициално запитване до Съда на ЕС, за да се поиска от него да обяви несъвместимостта на тази разпоредба с правото на ЕС.

[8] Както беше посочено по-горе, писмото от 8 юли 2016 г. не е част от настоящото разследване.

[9] Важно е да се отбележи, че Комисията никога не е заявявала, че позицията на Касационния съд определено е в нарушение на правото на ЕС. В писмото си от 10 септември 2015 г. Комисията посочва „una tale posizione della Corte di Cassazione potrebbe non essere conforme al diritto dell’Unione...“ (което означава, че подобна позиция на Касационния съд може да не е в съответствие с правото на ЕС) и правилно отбелязва, че единствено Съдът на ЕС може да дава задължителни тълкувания на правото на ЕС.

[10] Информация относно процедурата за преразглеждане може да бъде намерена на уебсайта на омбудсмана: http://www.ombudsman.europa.eu/en/resources/otherdocument.faces/en/70669/html.bookmark