Контекстът

1. Жалбоподателят е служител на агенция на ЕС, който е в процес на развод със служител на Европейската инвестиционна банка (ЕИБ). Двойката има дете. Компетентният национален съд е разпоредил детето да пребивава при майката (жалбоподателката), докато тече бракоразводното производство. В заповедта не са предвидени предварителни условия за финансовата подкрепа на детето.

2. Съпругът на жалбоподателя получава семейни надбавки и надбавки за дете на издръжка от ЕИБ. След решението на националния съд жалбоподателката е поискала от ЕИБ да изплати тези надбавки директно на нея, а не на съпруга ѝ.

3. ЕИБ заяви, че нейните вътрешни правила предвиждат, че семейните надбавки могат да се изплащат само на членове на персонала на ЕИБ; въпреки това надбавката за дете се изплаща на лицето, което упражнява родителските права върху детето. В него се посочва, че решението на съда се отнася само до местопребиваването на детето и че родителските права се поделят между родителите в очакване на окончателното решение по бракоразводното производство. ЕИБ стигна до заключението, че детските надбавки ще се изплащат в съответствие с приложимите правила, т.е. на длъжностното лице на ЕС с по-високата основна заплата, което в този случай е бащата. Поради тези причини ЕИБ отхвърли искането на жалбоподателя.

4. Омбудсманът започна проверка във връзка с опасенията на жалбоподателя, че ЕИБ неправилно е основала решението си относно надбавката за дете на упражняването на родителските права, а не на законно установеното пребиваване на детето. Проверката разгледа дали това решение е в съответствие със собствените правила за прилагане на ЕИБ, както и с разпоредбите за прилагане на Европейската комисия относно семейните надбавки. В рамките на разследването беше оценено и искането на жалбоподателката ЕИБ да ѝ изплати пряко най-малко 50 % от надбавките, тъй като е признала, че тя има съвместно попечителство над детето [1].

По решението на ЕИБ да основе отпускането на надбавката за дете на упражняването на родителските права, а не на местопребиваването на детето

Предложението на омбудсмана за решение

5. Омбудсманът установи, че решението на ЕИБ да изплати семейната надбавка на съпруга на жалбоподателя в очакване на приключването на текущото производство за развод е в съответствие с приложимите правила.

6. Омбудсманът също така отбеляза, че съгласно правилата на ЕИБ [2] детски надбавки се отпускат, когато родителят действително осигурява издръжката на детето, което на практика означава, че детето или живее с родителя, или родителят поема ежедневните разходи за издръжка на детето. ЕИБ заяви, че в този случай тези два критерия не съвпадат. ЕИБ определя своето тълкуване на понятието „попечителство“ като „изпълнение на задължението за полагане на грижи за децата с икономически средства“. ЕИБ счита, че предоставянето на финансова подкрепа за детето (попечителство) има предимство пред въпроса за пребиваването, за да се определи на кого да се разпределят детските надбавки.

7. Омбудсманът счита, че това тълкуване би означавало, че ако упражняването на родителските права е споделено, правното задължение за финансова подкрепа на детето също следва да бъде споделено. Тя посочи, че тъй като ЕИБ е признала, че бащата на детето доброволно поделя разходите за издръжката на детето, би било справедливо родителите да поделят и надбавката за дете, докато въпросът за упражняването на родителските права не бъде окончателно решен от компетентния национален съд.

8. Поради това на 29 юни 2015 г. омбудсманът направи следното предложение за решение:

„До окончателното решение на националния съд по въпроса за упражняването на родителските права в рамките на текущото бракоразводно производство ЕИБ следва да изплати на жалбоподателя половината от детските надбавки“.

9. Освен това Омбудсманът насърчи ЕИБ да измени своите правила относно детските надбавки, за да отрази по-добре настоящата реалност и практики в бракоразводните производства. Тя предложи ЕИБ да се ръководи от правилата на Европейската комисия по този въпрос, които изрично предвиждат разделяне на надбавките в случаите, когато i) родителските права върху детето се поделят между две лица и ii) няма съдебно или друго разпореждане от компетентен административен орган [3].

10. В отговора си от 7 септември 2015 г. ЕИБ се съгласи да преразгледа своите правила относно детските надбавки и информира омбудсмана, че ще приключи този процес възможно най-скоро. Тя обаче твърди, че не може да изплати на жалбоподателя половината от детските надбавки, без да измени общите си правила за персонала, тъй като това би представлявало нарушение на принципа на равно третиране и би могло да бъде оспорено по съдебен ред.

11. Жалбоподателката приветства предложените промени в правилата на ЕИБ, но изрази недоволството си от отказа на ЕИБ да ѝ предостави половината от детските надбавки.

Препоръка на Омбудсмана 

12. Омбудсманът приветства ангажимента на ЕИБ да измени своите правила относно детските надбавки и настоятелно я призова да приключи това възможно най-скоро. Тя обаче изрази съжаление, че ЕИБ е отхвърлила нейното предложение за решение.

13. Противно на становището на ЕИБ, омбудсманът не е счел, че ЕИБ би дискриминирала други служители на ЕИБ и техните съпрузи, ако изплаща на жалбоподателя половината от детските надбавки, тъй като нищо не би попречило на ЕИБ да ги третира по същия начин като жалбоподателя. ЕИБ не оспори становището на омбудсмана, че макар правилата на ЕИБ да не предвиждат изрично споделяне на детските надбавки, те също не изключват тази възможност. Освен това омбудсманът не е съгласен, че възможността за оспорване по съдебен ред следва да възпре ЕИБ да вземе правилно и справедливо решение.

14. Омбудсманът също така посочи, че предвид обстоятелствата по този конкретен случай, а именно когато е налице официално решение относно пребиваването на детето и съответните национални съдилища са признали, че и двамата родители следва да допринасят за издръжката на детето, изглежда пропорционално и разумно половината от надбавката за дете на издръжка да се изплаща на всяко от лицата, които поделят родителските права върху детето.

15. Омбудсманът установи, че аргументите на ЕИБ за отхвърляне на нейното предложение за решение не са убедителни. Тя счита, че възприетият от ЕИБ подход е неправилен и несправедлив към жалбоподателя и не е в съответствие със собствените ѝ правила. Тя установи, че това представлява лошо управление.

16. Поради това на 18 юли 2016 г. Омбудсманът отправи препоръка в съответствие с член 3, параграф 6 от Устава на Европейския омбудсман, че:

„В очакване на окончателното решение на националния съд по въпроса за упражняването на родителските права в рамките на текущото бракоразводно производство Европейската инвестиционна банка следва, считано от датата на получаване на настоящата препоръка, да изплати на жалбоподателя половината от надбавката за дете“.

17. Освен това тя направи следното предложение за подобрение:

„Европейската инвестиционна банка следва да измени вътрешните си правила относно детските надбавки във възможно най-кратък срок, за да предвиди изрично ситуации на съвместно упражняване на родителски права и свързани с това ситуации“.

18. По отношение на предложението за подобрение ЕИБ отговори на омбудсмана на 29 декември 2016 г., като заяви, че участва в текущ „междуинституционален диалог“ с представители на основните институции на ЕС. Наред с другото, този диалог има за цел да реформира правилата за определяне на получателя на детски надбавки в случай на раздяла/развод [4]. Този процес все още продължава.

19. ЕИБ заяви, че е готова да преразгледа своите правила за персонала с оглед на привеждането им в съответствие с новите правила, произтичащи от междуинституционалния диалог, веднага след като те бъдат финализирани [5].

20. Що се отнася до препоръката на Омбудсмана да се изплати половината от детските надбавки на жалбоподателя, ЕИБ отново изрази становището си, че това не е възможно съгласно настоящите ѝ правила. ЕИБ счита, че може да прехвърли надбавката на лице, различно от нейните служители, само ако със закон или решение на съд или на компетентен административен орган детето бъде поставено под попечителството на това лице. Той добавя, че тъй като съдебното решение по това дело не предоставя упражняването на родителските права по отношение на детето на жалбоподателя, а само потвърждава съвместното упражняване на родителските права от двамата родители, решението му относно надбавката е в съответствие с действащия приложим Правилник за длъжностните лица. Следователно изпълнението на препоръката на омбудсмана би представлявало според ЕИБ нарушение на приложимите понастоящем правила.

21. В коментарите си жалбоподателката изрази несъгласие със становището на ЕИБ и се позова на аргументите, които е представила по-рано.

По-нататъшно развитие след препоръката на омбудсмана 

22. На 21 ноември 2016 г. националният съд е разрешил развода на жалбоподателката и нейния бивш съпруг и е постановил, че и двамата родители следва да отговарят за грижите за детето [6]. Решението на съда определя местопребиваването на детето да бъде на адреса на майката. Освен това съдът е установил, че разходите за издръжка на детето следва да се поемат и от двамата родители.

23. Решението на съда не е окончателно, тъй като бившият съпруг на жалбоподателя го е обжалвал. Според жалбоподателя жалбата се отнася само до прекратяването на брака, но не и до договореностите, свързани с детето.

24. Жалбоподателят информира ЕИБ и омбудсмана за това решение на 23 февруари 2017 г. След това разследващият екип на Омбудсмана поиска от ЕИБ да обмисли преразглеждане на позицията си в светлината на съдебното решение.

25. В отговора си от 31 май 2017 г. ЕИБ заяви, че решението предоставя еднаква и неограничена „родителска власт“ на всеки родител и че по принцип в такива случаи и двамата родители носят пълна отговорност за образованието на детето [7]. Освен това в решението се посочва, че и двамата родители поемат разходите за издръжка на детето и за отглеждането му. Според ЕИБ нищо в решението на съда не предписва как (и по-специално на кого) следва да се изплащат финансовите надбавки.

26. Що се отнася до местопребиваването, ЕИБ твърди, че това е отделен правен въпрос от родителските права. В този случай съдът е предоставил на двамата родители пълни родителски права, но е постановил, че детето трябва да пребивава с майката (жалбоподателката). Само по себе си решението относно пребиваването не означава, че жалбоподателят има „изцяло родителски права“ или изключителното задължение да се грижи за детето.

27. По отношение на финансовата подкрепа ЕИБ отбеляза, че в съдебното решение не е взето конкретно решение по отношение на нито един от родителите. Той добави, че съдът не е изразил позиция относно това как да се разделят надбавките или финансовата подкрепа (издръжка). Поради това решението на ЕИБ относно детските надбавки трябваше да се основава на собствените ѝ приложими правила, т.е. Правилника за длъжностните лица на ЕИБ. Тя твърди, че тези правила — освен ако и докато не бъдат изменени — ѝ пречат да прехвърля детски надбавки на трето лице, освен ако детето на издръжка не е поставено под грижите на друго лице по закон или с решение на съдилищата или на компетентния административен орган.

28. И накрая, ЕИБ запази ангажимента си да преразгледа своите правила относно детските надбавки, за да ги подобри и актуализира в съответствие с правилата и най-добрите практики на други институции и органи на ЕС, както се препоръчва от омбудсмана. Тя обясни, че преди да измени собствените си правила, е искала да изчака резултата от междуинституционалния диалог, така че правилата ѝ да са в съответствие с правилата и най-добрите практики на другите институции и органи на ЕС.

29. В коментарите си относно допълнителния отговор на ЕИБ жалбоподателката посочи, че ЕИБ е признала, че попечителството над детето е споделено и че и двамата родители поемат разходите за издръжка на детето, но все пак е отказала да ѝ предостави половината от надбавката за дете. Според нея ЕИБ не е била склонна да изпълни съдебното решение и също така не е била готова да вземе предвид споразуменията, постигнати от страните [8]. Освен това тя твърди, че ЕИБ не е постигнала напредък в промяната на правилата си относно това кога е целесъобразно да се раздели надбавката за дете на издръжка, както е препоръчано от омбудсмана, въпреки че в отговора си от 7 септември 2015 г. до омбудсмана е дала категорични уверения, че ще направи това.

Оценка на омбудсмана след препоръката и след по-нататъшното развитие

30. Омбудсманът изразява разочарование, че ЕИБ е отхвърлила нейната препоръка да изплати на жалбоподателя половината от детските надбавки. По време на проверката на омбудсмана тя имаше три възможности [9] да се съгласи на справедливо решение на тази жалба. Тя счита, че причините, посочени от ЕИБ за неизпълнението на нейната препоръка, не са достатъчно убедителни, за да променят или оттеглят първоначалната ѝ констатация за лошо управление.

31. Както беше посочено по-горе [10], омбудсманът счита, че ЕИБ би могла да изплати половината от детските надбавки на жалбоподателя, без да се налага да изменя вътрешните си правила. Въпреки че Правилникът за длъжностните лица на ЕИБ не предвижда изрично поделянето на детските надбавки, той също не изключва тази възможност. Тези правила, каквито са понастоящем, просто прилагат принципа, че когато дете на издръжка е поставено под грижите на лице, различно от служителя на ЕИБ, това лице следва да получава надбавката, която има за цел да допринесе за разходите, свързани с издръжката на детето. Според Омбудсмана същото следва да се прилага в случаите, когато родителските грижи за детето се полагат от двамата родители — както в настоящия случай — и когато по този начин родителите имат общи задължения за издръжка на детето си.

32. Фактът, че ЕИБ, въпреки че приема, че съдебното решение на практика е възложило на двамата родители отговорността за издръжката на детето и е определила съвместно упражняване на родителските права, все още не е съгласна да изплати половината от детските надбавки на жалбоподателя, противоречи на собственото тълкуване на ЕИБ на понятието за упражняване на родителските права като „изпълнение на задължението за полагане на грижи за детето чрез икономически средства [11], задължение, което в този случай се изпълнява и от двамата родители.

33. Самата ЕИБ е на мнение [12], че основният въпрос е по-скоро справедливото третиране, отколкото законосъобразността. В този контекст омбудсманът изразява разочарование, че подходът му към този случай все още не е справедлив. Справедливо решение за случаи като настоящия, при които и двамата родители де факто споделят родителските права на равна или почти равна основа, би било всеки от тях да получава половината от надбавката за дете.

34. Дългогодишното становище на Омбудсмана е, че добрата администрация предполага справедлива администрация. Това означава, че администрациите понякога трябва да гледат отвъд строго правните аргументи и да възприемат по-широка перспектива, основана на принципите на добра администрация и справедливост. Когато дадено лице е третирано несправедливо от дадена администрация, омбудсманът счита за своя работа да тълкува съответното законодателство по начин, който постига резултат, който е справедлив и честен. Когато не е възможно законът да се тълкува по начин, който постига справедлив резултат, омбудсманът се застъпва за промяна на закона. В този конкретен случай омбудсманът е удовлетворен, че е възможно настоящите правила на ЕИБ да се тълкуват по начин, който постига справедлив и честен резултат.

35. Предложението на омбудсмана за подобрение, направено на 29 юни 2015 г. и отново на 18 юли 2016 г., е ЕИБ да промени вътрешните си правила, за да се справи изрично с вида ситуация, която възниква в настоящата жалба. За съжаление, повече от две години по-късно този процес все още продължава и зависи от „междуинституционален диалог“, който има неопределен краен срок и неизвестен резултат. Поради това Омбудсманът не може да приеме, че ЕИБ следва да продължи да отказва да се съобрази с препоръката ѝ, докато вътрешните ѝ правила не бъдат преразгледани.

36. Омбудсманът поддържа становището си, че подходът на ЕИБ е несправедлив към жалбоподателя. Поради това тя приключва това разследване със заключението, че ЕИБ не е дала убедително обяснение защо е отказала да приеме препоръката ѝ да изплати на жалбоподателя половината от детските надбавки. Поради това тя потвърждава първоначалната си констатация за лошо управление от страна на ЕИБ.  

37. Въпреки това Омбудсманът очаква ЕИБ да ускори текущия процес на изменение на вътрешните си правила и поради това отново отправя предложението си за подобрение.

Заключение

Въз основа на проверката по тази жалба Омбудсманът я приключва със следното заключение:

Европейската инвестиционна банка не е приела препоръката на омбудсмана да изплати на жалбоподателя половината от детските надбавки и не е представила убедителни причини за това. В резултат на това омбудсманът поддържа констатацията си за лошо управление от страна на Европейската инвестиционна банка.

Жалбоподателят и Европейската инвестиционна банка ще бъдат информирани за това решение.

Предложение за подобрение

Европейската инвестиционна банка следва да продължи и да увеличи усилията си за възможно най-бързо изменение на вътрешните си правила относно детските надбавки, за да се предвидят изрично ситуации на съвместно упражняване на родителски права и свързани с това ситуации.

Емили О'Райли

Европейски омбудсман

Страсбург, 17.11.2017 г.

^[1] За допълнителна информация относно контекста на жалбата, аргументите на страните и проверката на Омбудсмана, моля, вижте пълния текст на предложението на Омбудсмана за решение, което е на разположение на адрес: www.ombudsman.europa.eu/cases/solution.faces/en/69046/html.bookmark и пълният текст на препоръката на омбудсмана могат да бъдат намерени на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/cases/recommendation.faces/en/69347/html.bookmark.

^[2] Член 2.2.5 от Правилника за персонала на ЕИБ предвижда, че: „Когато дете на издръжка е поставено под грижите на друго лице по закон или с решение на съдилищата или на компетентния административен орган, надбавките за дете на издръжка и за образование се изплащат директно на това лице за сметка и на името на служителя“.

[3] Член 3 от Решението на Комисията относно общите разпоредби за прилагане на членове 67 и 68 от Правилника за длъжностните лица и членове 1, 2 и 3 от приложение VII към него, C (2004) 1364.

[4] Правилата, посочени тук, са изложени в Заключение 220/2004 на колегиума на административните ръководители. Колегиумът на административните ръководители е междуинституционален орган, съставен от висшите държавни служители на администрациите на институциите и органите на ЕС (Европейския парламент, Европейската комисия, Съвета на Европейския съюз, Съда на Европейския съюз, Европейската сметна палата, Европейската служба за външна дейност, Европейския икономически и социален комитет, Комитета на регионите, Европейския надзорен орган по защита на данните и Европейския омбудсман). Колегиумът на административните ръководители има за цел да осигури последователно тълкуване и прилагане на Правилника за длъжностните лица и други административни въпроси. Неговите решения са най-високото равнище на вземане на административни решения.

[5] Сред предвидените изменения на нейните правила ЕИБ посочи: и) въвеждането на специална процедура за разделяне на надбавките в случай на фактическа раздяла, когато и двамата членове на семейството са държавни служители на ЕС (автоматично разделяне в случай на съвместно искане, едностранни искания, които да се разглеждат ad hoc); и ii) разпоредба, изясняваща как ЕИБ следва да реагира, когато има решение на национален съд или на национален административен орган. По отношение на последната разпоредба ЕИБ: а) изпълнява националното решение, когато определи, че квотите следва да бъдат разделени; или б) да продължи да изплаща пълния размер на надбавките на своя служител, когато в решението не се определя, че надбавките или родителските права върху детето следва да бъдат разделени, а просто се потвърждава споделената отговорност на родителите.

[6] В съответствие с план за образование/родителство от 28 октомври 2016 г., подписан от двамата родители. Съдът определя и контактите на родителите с детето в съответствие с посочения по-горе образователен/родителски план и със споразумение, подписано от родителите на 7 септември 2016 г.

[7] ЕИБ също така посочи, че в съдебното решение се посочват понятията „родителска власт“ и „контакти между родители и деца“, а не „настойничество“ и „издръжка“, което е формулировката, използвана в Правилата за персонала на ЕИБ.

[8] Вж. бележка под линия 6 по-горе.

[9] В допълнение към предложението за решение и нейната последваща препоръка, в която се потвърждава констатацията за лошо управление, омбудсманът даде възможност на ЕИБ да преразгледа позицията си въз основа на съдебното решение.

[10] Вж. точка 19 от предложението на омбудсмана за решение и точки 15 и 18 от препоръката на омбудсмана.

[11] Вж. точка 6 по-горе.

[12] Писмо от 30 септември 2014 г. до омбудсмана, точка 5.2.1. ЕИБ счита, че жалбоподателят оспорва справедливостта на решението на ЕИБ, а не неговата законосъобразност, тъй като на жалбоподателя е предоставена приложимата регулаторна рамка и решението на ЕИБ е взето в съответствие с тези правила.