Разглеждане на жалби за нарушения

 

Контекст

1. Омбудсманът е получил много жалби относно предполагаеми забавяния при разглеждането от страна на Европейската комисия на жалби за нарушения и/или неинформиране по подходящ начин на жалбоподателя по време на процедурата „EU Pilot“, която структурира неформалния етап на производството за установяване на нарушение [1]. Омбудсманът започна проверки по собствена инициатива през 2009 г. и 2011 г.[2]. Тъй като омбудсманът продължи да получава жалби, тя реши да започне стратегическа проверка, която започна на 13 май 2016 г. Проучването обхваща три системни въпроса: i) задължението на Комисията да вземе своевременно решение в рамките на „EU Pilot“, ii) информация за жалбоподателите и iii) информация за обществеността.

Проучването

2. Като първа стъпка в края на 2015 г. Омбудсманът поиска списък на неприключените случаи по EU Pilot за повече от една година и стандартните писма, използвани за информиране на жалбоподателите за напредъка. Служителите на Омбудсмана също така проведоха среща с Комисията, за да получат статистически данни и да подобрят разбирането си за начина, по който „EU Pilot“ функционира на практика [3]. Като втора стъпка служителите на Омбудсмана извършиха проверка на 10 досиета по EU Pilot, по-стари от една година, в три области на политиката (Околна среда, правосъдие и потребители, данъчно облагане и митници). Всяка година в тези области се подават значителен брой жалби за нарушения. След като Комисията публикува новото си съобщение „Право на ЕС: по-добри резултати чрез по-добро прилагане“от 19 януари 2017 г.[4] („съобщението от 2017 г.“), беше проведена друга среща, за да се помогне на разследващия екип на Омбудсмана да разбере последиците от новия подход на Комисията. В това решение се взема предвид цялата информация, събрана по време на тези стъпки от разследването.

Оценка на омбудсмана

А. Срок за разглеждане на жалби за нарушения

Предизвикателствата, пред които е изправена Комисията

3. Като общо правило Комисията се ангажира да разследва жалбите и да вземе решение за започване на официално производство за установяване на нарушение или за приключване на случая в срок от една година от датата на регистриране на жалбата. Този едногодишен срок включва регистрирането на жалбата в база данни, наречена „Обработка на жалби — Accueil des Plaignants“ (CHAP), първоначалната оценка за вземане на решение дали да се започне или не „EU Pilot“ и диалога с държавата членка в рамките на „EU Pilot“, което води до решението за откриване на производство за установяване на нарушение или за приключване на случая.  

4. От март 2010 г. Комисията също така прилага двоен референтен показател от 10 седмици, за да гарантира бързо управление на досиетата в рамките на „EU Pilot“: държавата членка разполага със 70 дни, за да представи своя отговор на Комисията, а Комисията разполага със 70 дни, за да оцени отговора на държавата членка.

5. Спазването на сроковете, които самата тя си е поставила, изглежда сериозно предизвикателство за Комисията:

· Що се отнася до едногодишния срок, между 1 януари 2014 г. и 31 декември 2015 г. Комисията откри 724 случая по EU Pilot въз основа на жалби. Само в 107 случая (т.е. 15 %) решението за приключване на случая или за издаване на официално уведомително писмо е взето в срок от една година от датата на регистриране на жалбата [5].  В края на 2015 г. Комисията е разгледала 480 висящи преписки по EU Pilot, образувани по жалби, подадени преди повече от една година. От тях 102 досиета (21 %) са били отворени в продължение на повече от три години [6]. Комисията обясни, че диалогът между Комисията и държавата членка чрез „EU Pilot“ не се ограничава до един обмен: за значителен брой от 102-те досиета, по-стари от три години, е бил необходим няколко обмена на информация със съответната държава членка [7]. Комисията обясни също така, че обемът на информацията, предоставена от жалбоподателя преди или след започването на диалога по EU Pilot и/или от държавата членка, също оказва въздействие върху продължителността на делата по EU Pilot, като се има предвид, че Комисията трябва да оцени тази информация, преди да вземе решение относно бъдещите действия.

· Що се отнася до двойния десетседмичен референтен показател, средното време, необходимо на държавите членки, за да отговорят на въпросите на Комисията, е 72 дни през 2015 г., което е близо до десетседмичния референтен показател [8]. Средното време на Комисията за оценка на тези отговори обаче е 91 дни през 2015 г., което е с 21 дни над референтната стойност [9]. Комисията уточни, че един от факторите, които оказват влияние върху времето, необходимо за оценка на отговорите на държавите членки, е необходимостта от превод на отговорите на държавите членки.

Основните причини за закъсненията

6. Омбудсманът има предвид, че Комисията управлява голям брой жалби и че едногодишният срок е самоналожена цел. При разглеждането на жалби, в които се твърди, че са налице прекомерни забавяния, Омбудсманът последователно е изразявал становището, че при превишаване на едногодишния срок добрата администрация изисква от Комисията да представи конкретни и основателни причини за забавянето.

7. Омбудсманът счита, че може да има лошо администриране, ако забавянето се дължи на липса на административна дейност или ако Комисията не предостави валидно обяснение [10]. Омбудсманът също така счита, че дори да има основателни причини, забавяне от няколко години може да не е разумно по смисъла на член 41 от Хартата на основните права на ЕС относно правото на добра администрация.

Прекомерно забавяне по случай 583/2013/MHZ [11]

Земеделски стопанин се оплака на омбудсмана, като заяви, че Комисията е трябвало да предприеме по-бързи действия по двете му жалби за нарушение. Комисията не можа да обясни защо не е могла да стартира „EU Pilot“ и в двете производства за установяване на нарушение до 11 месеца след получаването на жалбите. Омбудсманът критикува Комисията, като счита, че „по-специално, като е забавила началото на пилотната процедура и в резултат на това е направила невъзможно за нея да спази едногодишния срок за вземане на решение по жалбите за нарушения на жалбоподателя, Комисията е виновна за лошо управление“.

8. Проверките, извършени в контекста на настоящото разследване, потвърдиха, че някои забавяния са извън контрола на Комисията, например когато е необходимо изменение на националното законодателство за прекратяване на нарушението, когато е необходимо да се изгради инфраструктура (по-специално в областта на околната среда) или когато по време на EU Pilot Комисията трябва да изчака резултатите от решение на Съда. В други случаи Комисията може да се нуждае от допълнително време, за да оцени допълнителната информация, предоставена от жалбоподателя в хода на процедурата, или да свърже жалбата с подобни досиета срещу други държави членки. Тези случаи не представляват административно бездействие.

9. Други по-проблематични ситуации включват организационни въпроси, като например голямото работно натоварване в отдела, необходимостта от връзка с няколко отдела на Комисията или допълнителното време, необходимо за превод, тъй като жалбите могат да се подават на всеки официален език на ЕС и понякога включват значително количество документация. В резултат на тези проблеми първоначалната оценка на жалбата, преди Комисията дори да реши да започне диалог „EU Pilot“, може сама по себе си да отнеме няколко месеца.

10. Закъсненията могат да произтичат и от продължителния обмен на информация между Комисията и държавата членка в рамките на „EU Pilot“ поради непълни или незадоволителни отговори.

Прекомерно забавяне по дело 1146/2012/AN [12]

През декември 2009 г. жалбоподател подаде жалба за нарушение, във връзка с която Комисията започна процедура „EU Pilot“. През юни 2012 г. жалбоподателят е подал жалба до омбудсмана относно забавянето на Комисията при разглеждането на въпроса. По време на разследването Комисията обясни, че продължителността на процедурата се дължи на забавянето от страна на държавата членка на отговорите на нейните искания за информация и на непълнотата на предоставените отговори. Омбудсманът отправи критики към Комисията, като счете, че тя не е приложила правилно процедурата EU Pilot. Целта на „EU Pilot“ за намиране на бързи и по-добри решения на жалбите за нарушения беше подкопана в този случай. В отговора си Комисията информира омбудсмана, че е започнала официално производство за установяване на нарушение.

В друг случай, отнесен до омбудсмана през 2015 г., Комисията е изпратила девет искания за информация до държавата членка [13].

11. Процедурата  „EU Pilot“ е замислена като приятелски начин за решаване на проблеми. Тя също така позволява на Комисията да събере достатъчно доказателства за предполагаемото нарушение. „EU Pilot“ обаче се основава на принципа на „искрено сътрудничество“, който е застрашен от последователни непълни отговори от съответната държава членка. Освен това официалната процедура за нарушение е друг инструмент на разположение на Комисията за събиране на доказателства, преди да реши да отнесе случая до Съда.

Новата стратегия на Комисията

12. В своето съобщение от 2017 г. Комисията призна, че „EU Pilot“ невинаги е бил ефективен за бързото решаване на проблемите. В него се посочва, че „EU Pilot“е създаден с цел бързо разрешаване на потенциални нарушения на правото на ЕС на ранен етап в подходящи случаи. То няма за цел да добави дълга стъпка към процедурата за нарушение, която сама по себе си е средство за започване на диалог за решаване на проблеми с държава членка. Поради това Комисията ще започне производства за установяване на неизпълнение на задължения, без да разчита на механизма за решаване на проблеми EU Pilot, освен ако използването на EU Pilot не се счита за полезно в даден случай.“

13. Комисията възнамерява да съсредоточи действията си по правоприлагане върху системните и сериозните нарушения на правото на ЕС. С този нов подход Комисията ще спре да използва „EU Pilot“ като процедура по подразбиране. Ще бъде по-лесно да се премине директно към официално производство за установяване на нарушение, без да се започва процедура „EU Pilot“. В отделни случаи на неправилно прилагане на правото на ЕС Комисията ще насърчава жалбоподателите да използват подходящи механизми за решаване на проблеми, налични на равнището на ЕС или на национално равнище, и ще предложи досието да бъде прехвърлено на най-подходящия орган, ако е необходимо. Тъй като е твърде рано да се измери въздействието на този нов подход върху способността на Комисията да разглежда жалби по-бързо, Омбудсманът възнамерява да предприеме последващи действия по този въпрос през следващите години.

14. Омбудсманът приветства намерението на Комисията да засили сътрудничеството си с Европейската мрежа на омбудсманите, за да предостави на жалбоподателите по-добри средства за правна защита на национално равнище. Нейната служба работи активно по този въпрос с Комисията.

Подвеждане на Комисията под отговорност за действията ѝ

15. Годишният доклад на Комисията „Наблюдение на прилагането на правото на ЕС“предоставя полезна информация за броя и вида на образуваните дела. Тя обаче не отразява напълно ефективността на етапа на неформалния диалог, който има за цел да се намерят по-добри и по-бързи отговори на неправилното прилагане на правото на ЕС от страна на държавите членки.

16. Според годишните доклади на Комисията „EU Pilot“ ефективно е намалил прибягването до официални производства за установяване на неизпълнение на задължения [14]. 75 % от досиетата в EU Pilot, обработени през 2015 г., са били приключени след получаване на „задоволителни отговори“ от държавите членки. Статистическите данни на Комисията обаче включват случаи, в които всъщност не е имало нарушение на правото на ЕС [15]. За да отрази по-добре ефективността на своите действия, Комисията би могла да направи полезна оценка на процента на случаите, в които е имало действителен проблем, който е бил решен в резултат на намесата на Комисията.

17. Що се отнася до способността ѝ да разглежда бързо жалби за нарушения, Комисията би могла да публикува средното време, необходимо за вземане на решение по дадена жалба, или процента на жалбите, за които е взето решение в рамките на една година. И накрая, Комисията оповестява информация за резултатите на всяка държава членка по десетседмичния референтен показател в рамките на „EU Pilot“ в годишния си доклад, но не оповестява информация за собствените си резултати.

За да повиши прозрачността на своите действия, Омбудсманът насърчава Комисията да предостави в годишния си доклад повече информация относно своите резултати при разрешаването на действителни нарушения на правото на ЕС в рамките на процедури, предшестващи производството за установяване на нарушение, както и относно средната продължителност на процеса.

Б. Информиране на жалбоподателите

Значението на редовната и адекватна информация

18. Жалбите за нарушения са основен източник на информация за откриване на евентуални нарушения на правото на ЕС. В същото време за жалбоподателите може да е трудно да разберат, че производствата за установяване на нарушение не са насочени към решаване на техните индивидуални проблеми и че Комисията не може да получи правна защита за тях. За жалбоподателите също така е трудно да разберат защо Комисията може да се нуждае от време, за да разгледа жалбата им. За тях може да е още по-трудно да разберат защо Комисията, като използва свободата си на преценка, може да реши да не започва производство за установяване на неизпълнение на задължения в края на своето разследване.

19. Много жалби, подадени до омбудсмана, в които се твърди, че е налице прекомерно забавяне, също така твърдят, че Комисията не е информирала жалбоподателя по подходящ начин. Липсата на подходяща информация вероятно ще увеличи разочарованието на жалбоподателите, произтичащо от дългите забавяния. Обратно, подходящите и редовни обяснения помагат на жалбоподателите да разберат и приемат защо Комисията се нуждае от допълнително време, за да разследва техните жалби, или защо е решила да приключи даден случай.

20. В този контекст жалбоподателите трябва да бъдат уверени, че техните случаи ще бъдат разгледани старателно. Някои от подобренията, съдържащи се в приложението към съобщението на Комисията от 2017 г., спомагат за прилагането на принципа на добра администрация, който включва задължението за мотивиране на решенията и за отговор на исканията за информация. Те включват следното: и) жалбите ще се подават до Комисията, като се използва стандартен формуляр, за да се подобри основата за оценка на основателността на жалбата и да се улесни по-доброто разглеждане на жалбите; ii) в потвърждението за получаване, изпратено от Комисията, ще бъдат посочени по-ясно границите на действията на Комисията; и iii) когато Комисията превиши едногодишния срок за вземане на решение, жалбоподателите ще бъдат информирани писмено автоматично, а не само при поискване, както беше преди.

21. Омбудсманът приветства факта, че Комисията е актуализирала своите процедури за разглеждане на отношенията с жалбоподателите едновременно с приемането на новата си стратегия [16]. Въз основа на своя опит Омбудсманът насърчава Комисията да доразвие новата си стратегия за по-нататъшно подобряване на отношенията си с жалбоподателите чрез насърчаване на най-добрите практики, извън строгите процедурни задължения, които си е поставила. Подобряването на отношенията с жалбоподателите вероятно също така ще повиши ефективността на диалозите „EU Pilot“, които Комисията все още ще счита за полезни за започване в рамките на новата си стратегия. Добър начин за това би било да се актуализират вътрешните насоки за разглеждане на жалби за нарушения, като се вземат предвид изложените по-долу забележки и предложения.

Информиране на жалбоподателите по време на етапа на първоначална оценка

22. Първоначалната оценка на жалбата е съществена стъпка, за която е важно да се предостави на жалбоподателя адекватна и навременна информация. След първоначалната си оценка Комисията може да реши да премине директно към официално производство за установяване на нарушение, да открие процедура „EU Pilot“, да приключи случая или да насочи жалбоподателя към алтернативни средства за правна защита на равнището на ЕС или на национално равнище.

23. След като жалбата е регистрирана в базата данни „CHAP“ и е изпратено потвърждение за получаване, нейното първоначално разглеждане не е обвързано със срок и може да отнеме няколко месеца. Няма установена процедура за информиране на жалбоподателя по време на периода, в който Комисията решава дали да продължи разглеждането на жалбата с държавата членка. Когато първоначалната оценка в CHAP не може да бъде извършена в разумен срок (обикновено два или три месеца), някои генерални дирекции са разработили добрата практика за изпращане на изчаквателен отговор до жалбоподателя с данните за контакт на служителя по случая и обяснение как се разглежда жалбата.

Омбудсманът насърчава Комисията да определи ориентировъчен срок за първоначален анализ на жалбите в CHAP. Тя също така насърчава Комисията да обобщи добрата практика за изпращане на изчаквателен отговор на жалбоподателя, когато първоначалната оценка на жалбата не може да бъде извършена в рамките на този срок.

24. Омбудсманът също така попита дали на физическите лица/организациите, които подават жалба по случай, който Комисията вече разследва по собствена инициатива или въз основа на друга жалба, е предоставен статут на жалбоподател. Комисията отговори, че това е така, ако отговарят на критериите, определени в приложението към съобщението от 2017 г. Техните случаи се регистрират в CHAP и се прилагат административните разпоредби относно отношенията с жалбоподателите. Това е независимо от последващите действия, предприети във връзка с тези жалби. Комисията отбеляза, че наличието на висящо производство за разследване/нарушение е фактор, който трябва да бъде взет предвид при вземането на решение относно последващите действия във връзка с жалбата.

Омбудсманът приветства факта, че Комисията предоставя статут на жалбоподател на лица/организации, които подават жалба по случай, който Комисията вече разследва. Доколкото Комисията все още не го е направила, тя насърчава Комисията да информира жалбоподателя за напредъка на своето разследване и за решението си да приключи случая или да започне производство за установяване на нарушение.

25. След първоначалната си оценка Комисията може да заключи, че производството за установяване на нарушение не е най-добрият начин за решаване на проблема на жалбоподателя, особено когато жалбоподателят очаква обезщетение за вредите, понесени от предполагаемото нарушение на правото на ЕС. В рамките на новата си стратегия Комисията се ангажира да помага на гражданите, като повишава осведомеността за техните права съгласно правото на ЕС и за различните инструменти за решаване на проблеми, с които те разполагат на национално равнище и на равнището на ЕС. Това включва адаптиране на писмата, използвани за потвърждаване на получаването на жалби и за информиране на жалбоподателите за решението на Комисията да не разследва дадена жалба. Тя също така ще изисква от Комисията да разработи опис на всички механизми за правна защита, налични на равнището на ЕС и на национално равнище, и да предостави достъпна за гражданите информация на своята уебстраница, посветена на проблемите на гражданите [17].

Сред тези механизми са извънсъдебните органи за преразглеждане, като например националните и регионалните омбудсмани: Европейският омбудсман понастоящем работи с Комисията и Европейската мрежа на омбудсманите за засилване на сътрудничеството по тези въпроси с цел по-добро насочване на жалбоподателите, когато Комисията реши да не разследва отделен случай.

Информиране на жалбоподателите по време на EU Pilot

26. Въпреки че Комисията счита „EU Pilot“ за двустранна процедура между Комисията и държавите членки, тя се е ангажирала да информира жалбоподателите, когато започва процедура по EU Pilot, когато взема окончателно решение и когато надхвърля едногодишния срок за вземане на решение. Добрата администрация изисква също така Комисията да потвърди получаването на всяка кореспонденция в срок от две седмици. Освен това Комисията признава, че жалбоподателите могат да поискат да получат обяснения по случая на всеки етап от процедурата, включително по електронна поща или по телефона.

Информация за жалбоподателя по случай 332/2013/AN [18]

Случаят се отнася до четиригодишното забавяне на Комисията при вземането на решение в рамките на „EU Pilot“ и до това, че тя не е информирала жалбоподателя. По време на разследването Комисията обясни причините за забавянето, възобнови контактите с жалбоподателя и взе окончателно решение. Омбудсманът заключи, че няма основания за допълнителни проверки, но отбеляза, че комуникацията с жалбоподателя не е била много гладка и че това е намалило готовността на жалбоподателя да приеме аргументите на Комисията за пропускане на стандартния срок [19]. Тя припомни на Комисията, че безпроблемната и редовна комуникация с жалбоподателите е важна процедурна гаранция и легитимира ролята на Комисията.

27. Комисията не разполага с установена процедура за информиране на жалбоподателите за отговорите на държавите членки. В някои случаи преждевременното информиране на жалбоподателите би могло да доведе до застрашаване на климата на взаимно доверие между Комисията и държавите членки, който има за цел да характеризира етапа на неформален диалог при производствата за установяване на нарушение. Ясно е също така, че не всички жалбоподатели изразяват интерес да следят подробностите от разследването на Комисията. По време на проверките, извършени в контекста на тази проверка, служителите на Омбудсмана обаче отбелязаха, че жалбоподателите понякога изразяват такъв интерес. В едно проверено досие Комисията предостави на жалбоподателя резюмета на отговора на държавата членка, за да получи коментари и допълнителна информация. Поради това Омбудсманът счита, че е възможно, за всеки отделен случай, да се предоставя този вид информация, без да се накърнява целта на „EU Pilot“. Тази възможност следва да бъде разгледана допълнително.

Когато жалбоподателите изразят интерес да следят отблизо напредъка по техния случай, Омбудсманът насърчава Комисията да ги информира за всяка нова важна стъпка в своето разследване в рамките на „EU Pilot“, включително като им предоставя резюме на отговора на държавата членка, когато това е възможно.

Информиране на жалбоподателите при приключване на случай

28. Въпреки че решението за откриване на официално производство за установяване на нарушение се взема от колегиума на членовете на Комисията и се оповестява публично, решението за приключване на даден случай обикновено се взема в рамките на компетентната генерална дирекция и не е публично. Жалбоподателят обаче е информиран от т.нар. писмо за „предварително приключване“ и разполага с четири седмици, за да представи коментари. Когато коментарите на жалбоподателя не убедят Комисията да преразгледа позицията си, случаят се прекратява и жалбоподателят се уведомява за това. Когато жалбоподателят убеди Комисията да преразгледа позицията си, разследването продължава.

29. Комисията разполага със значителна свобода на преценка при вземането на решение дали и кога да започне производство за установяване на нарушение, дори когато разследването разкрие нарушение на правото на ЕС. Това е особено трудно за разбиране от жалбоподателите и повечето жалби, подадени до омбудсмана в областта на нарушението, оспорват решението на Комисията да приключи разглеждането на жалба за нарушение.

30. Омбудсманът последователно е изразявал становището, че макар Комисията да разполага със свобода на преценка в това отношение, тя следва винаги да посочва основателни причини за решението си да прекрати разглеждането на жалба за нарушение. Омбудсманът също така счита, че добрата администрация изисква от Комисията да действа старателно и да разгледа изцяло всички аргументи на жалбоподателя [20]. Когато жалбоподателят представи нови аргументи след получаване на писмото за предварително приключване и когато Комисията все пак поддържа решението си да приключи разглеждането на жалбата, в писмото, потвърждаващо приключването на случая, Комисията следва да разгледа новите аргументи и да обясни подробно защо те не са достатъчни, за да промени позицията си.

Липса на надлежна обосновка на решение по дело 995/2011/KM [21]

Гражданин обвини Комисията, че не е обяснила правилно защо не е разследвала жалбата му за нарушение, в която твърди, че дадена държава членка не прилага правилно Директивата за правото на неприкосновеност на личния живот и електронни комуникации. Омбудсманът счита, че обясненията на Комисията следва да бъдат не само правилни, но и ясни и недвусмислени. Тя критикува Комисията за това, че не е предоставила достатъчно мотиви защо не е предприела действия по два от въпросите, повдигнати в жалбата, а именно как държавата членка съхранява и обработва данните, както и нейните правила за е-маркетинг.

31. В този контекст Омбудсманът приветства факта, че в новите образци на Комисията за писма за предварително приключване ясно се прави разграничение между следното: i) проблемът е решен след намесата на Комисията или по друг начин; ii) проблемът не е решен, но Комисията няма да продължи разглеждането на случая в съответствие с критериите, определени в нейното съобщение от 2017 г.[22]; iii) въпросът няма да бъде разглеждан, тъй като няма нарушение на правото на ЕС или наличните доказателства са недостатъчни, или продължаването на делото е възпрепятствано от необходимостта да се защити поверителността, както е поискано от жалбоподателя [23].

32. Омбудсманът отбелязва обаче, че образецът за потвърждение, че случаят ще бъде приключен, не е променен и не предвижда ясно задължение за отговор на допълнителните аргументи на жалбоподателя.

В повечето получени от нея жалби омбудсманът заключи, че Комисията е предоставила валидно обяснение на жалбоподателя. Омбудсманът обаче предлага службите на Комисията да бъдат особено внимателни при отделното разглеждане на всички аспекти на жалбата на жалбоподателя в писмото за предварително приключване.

Омбудсманът също така насърчава Комисията в писмото си, с което потвърждава, че случаят ще бъде приключен, да отговори адекватно на всички допълнителни аргументи, представени от жалбоподателя, в случаите, когато Комисията все пак реши да приключи разглеждането на жалбата.

33. Омбудсманът отбелязва, че специалната уебстраница на Комисията [24] и онлайн формулярът за жалби [25] ясно описват процеса на разглеждане на жалбите и границите на действията на Комисията. Те обясняват, че Комисията не може да разреши отделни проблеми, като например отмяна на индивидуално решение, взето на национално равнище, или присъждане на обезщетение на жалбоподателя за вреди. Макар да отбелязва, че разполага с дискреционни правомощия, Комисията не е толкова ясна относно възможните критерии за приключване на жалба за нарушение.

Омбудсманът предлага Комисията да предоставя достъпна за гражданите информация на своя уебсайт и във формуляра за жалби относно различните критерии, които взема предвид при вземането на решение за приключване на даден случай.

В. Публична информация относно случаите по EU Pilot

34. Достъпът до документи по дела за нарушения се урежда от Регламент (ЕО) No 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията. Съдилищата на ЕС признават обща (макар и оборима) презумпция, според която документите, свързани с досъдебната фаза на производствата за установяване на неизпълнение на задължения, не могат да бъдат оповестявани. Това обхваща и текущите диалози по EU Pilot [26]. Достъпът до документи относно приключени производства за установяване на нарушение по принцип се предоставя при спазване на стандартните изключения от оповестяването, предвидени в регламента.

35. Списъкът на официалните производства за установяване на нарушение е публично достъпен. През декември 2014 г. Комисията стартира нов регистър на производствата за установяване на неизпълнение на задължения, в който се предоставя списък на текущите производства за установяване на неизпълнение на задължения, като се посочват областта на политиката, наименованието на предполагаемото нарушение, съответната държава членка и статутът на всяка процедура (официално известие, мотивирано становище, приключване на делото или сезиране на Съда)[27]. Няма обаче публичен списък на диалозите „EU Pilot“, което затруднява гражданите да подават искания за достъп до документи, включително искания, отправени след приключване на случая [28].

36. Диалозите по EU Pilot засягат области като правата на човека, околната среда или единния пазар, области, които са от голям интерес за гражданите и предприятията [29]. Когато се обмисля как да се подобри прозрачността на „EU Pilot“, е необходимо да се балансира рискът от нарушаване на климата на взаимно доверие, което прави инструментите, предхождащи нарушението, ефективни, и ползите от засилването на обществения контрол по въпроси от потенциален голям интерес. Освен че позволява на гражданите да използват по-ефективно правото си на достъп до документи, засиленият обществен контрол би могъл да окаже положително въздействие върху навременното разглеждане на случаите.

37. Със сигурност е положително, че жалбоподателят е информиран, че е стартиран „EU Pilot“, и следователно може да сподели тази информация, ако желае. Това означава, че поне един и евентуално няколко представители на обществеността вече са информирани, че е в ход процедура „EU Pilot“.

38. Поради това Омбудсманът счита, че публикуването на списък на текущите диалози по EU Pilot, без да се публикуват свързани документи, би спомогнало за повишаване на прозрачността на действията на Комисията, без да се накърнява общественият интерес. Това би спомогнало за информирането на обществеността и би позволило на гражданите да използват правото си на достъп до документи, без да се излага на риск партньорският подход между Комисията и държавите членки.

Омбудсманът предлага Комисията да направи обществено достояние списъка на текущите диалози по EU Pilot и състоянието на всяко досие.

Заключение и предложения за подобрения

Като взема предвид новата стратегия на Комисията, Омбудсманът приключва проверката със следните заключения и предложения:

Заключение

Целта на това разследване до голяма степен е постигната.

Предложения за подобрение

Повечето от тези предложения и най-добри практики не са специфични за „EU Pilot“ и са от значение и в контекста на разглеждането от страна на Комисията на жалбите за нарушения като цяло. Омбудсманът предлага Комисията да ги вземе предвид при актуализирането на вътрешните си насоки за службите на Комисията.

По отношение на процедурата „EU Pilot“:

Комисията следва:

1. да информира жалбоподателите за всяка нова значима стъпка в своето разследване в рамките на „EU Pilot“, ако заявят интерес да следят отблизо напредъка по техния случай. Това може да включва предоставяне на жалбоподателите на резюме на отговора на държавата членка, когато това е възможно.

2. Да направи обществено достояние списъка на текущите диалози по EU Pilot и състоянието на всяко досие.

По отношение на отношенията с жалбоподателите при разглеждането на жалби за нарушения като цяло:

Комисията следва:

3. Да предостави на своя уебсайт и във формуляра за жалби лесна за ползване от гражданите информация относно различните критерии, които взема предвид при вземането на решение за приключване на даден случай.

4. Бъдете особено внимателни, когато разглеждате поотделно всички аспекти на жалбата на жалбоподателя в писмото за предварително приключване.

5. Да се отговори адекватно на всички допълнителни аргументи на жалбоподателя, когато Комисията все пак реши да приключи разглеждането на жалбата. Това следва да бъде направено в писмото, потвърждаващо, че случаят ще бъде приключен.

6. Определете ориентировъчен срок за първоначален анализ на жалбите в CHAP и обобщете добрата практика за изпращане на изчаквателен отговор на жалбоподателя, когато първоначалната оценка на жалбата не може да бъде извършена в рамките на този срок.

7. Доколкото все още не го прави, когато физическо лице/организация подаде жалба по случай, който Комисията вече разследва, информира жалбоподателя за напредъка на текущото си разследване и за решението си да приключи този случай или да започне производство за установяване на нарушение.

По отношение на прозрачността на действията на Комисията:

Комисията следва:

8. В годишния си доклад на тема „Наблюдение на прилагането на правото на ЕС“ да предостави повече информация за резултатите си при разрешаването на действителни нарушения на правото на ЕС в рамките на процедури, предшестващи производството за установяване на нарушение, както и за средната продължителност на процеса.

 

Емили О'Райли
Европейски омбудсман

Страсбург, 14.9.2017 г.

Приложение I: Роля на „EU Pilot“ в контекста на производствата за установяване на нарушение

Различните етапи на производствата за установяване на неизпълнение на задължения

Всяка държава членка отговаря за прилагането на правото на ЕС, като транспонира директивите и гарантира, че законодателството на ЕС се прилага и изпълнява правилно. Съгласно член 17, параграф 1 от Договора за Европейския съюз (ДЕС) Европейската комисия отговаря за наблюдението на правилното прилагане на правото на ЕС от страна на държавите членки. Един от основните начини, по които Комисията изпълнява ролята си на „пазител на Договорите“, е чрез започване на производства за установяване на неизпълнение на задължения, ако счита, че дадена държава членка не е транспонирала правилно или навреме дадена директива или е приложила неправилно правилата на ЕС.

Комисията може да разследва евентуални нарушения по собствена инициатива, в отговор на петиции, адресирани до Европейския парламент, или въз основа на жалби. Основната цел на действията на Комисията е да се сложи край на нередовното положение възможно най-бързо: поради това тя е разработила инструменти, предхождащи производството за установяване на неизпълнение на задължения, за да намери решения, вместо да се налага да започва производство за установяване на неизпълнение на задължения. Когато Комисията открие възможно нарушение, първата стъпка обикновено е да се получат достатъчно доказателства, че предполагаемото нарушение е извършено, и да се реши проблемът, като се работи в партньорство със съответната държава членка. Ако неформалният диалог е неуспешен, Комисията може да започне официално производство за установяване на нарушение, което може да доведе до завеждане на дело срещу държавата членка пред Съда на ЕС.

Целта на „EU Pilot“

Системата, наречена „EU Pilot“, структурира неформалния етап на производствата за установяване на неизпълнение на задължения. Комисията обяви своето начало в съобщението си „Европа на резултатите — прилагане на правото на Общността“ от 5 септември 2007 г. Тя започна да функционира през април 2008 г. като експеримент с 15 държави-членки доброволци (оттук и терминът „пилот“). Впоследствие всички останали държави членки се присъединиха. Тя замени предишната практика, при която Комисията изпращаше административни писма до държавите членки. Като започна неформален, но структуриран диалог с държавите членки в дух на лоялно сътрудничество, Комисията имаше за цел да намери по-добри отговори на въпросите относно правилното тълкуване, изпълнение и прилагане на правото на ЕС, да ускори разглеждането на жалбите за нарушения и да намали прибягването до по-официални производства за установяване на нарушение.

За разлика от официалната процедура за нарушение [30] няма конкретно правно основание за „EU Pilot“. Това е работен метод, основан на онлайн база данни и комуникационен инструмент, използван от Комисията и националните правителства за обмен на информация и правен анализ относно потенциални случаи на нарушения. За всеки отделен случай се създава лично досие и се подават въпроси до съответната държава членка чрез приложението EU Pilot. След това отговорът на държавата членка се оценява от службите на Комисията, които могат да поискат допълнителна информация. Базата данни управлява жалбите, получени от обществеността, както и петициите от Европейския парламент и случаите по собствена инициатива на Комисията. През 2015 г. Комисията откри 881 нови преписки по EU Pilot, от които 295 бяха образувани по жалби, а 578 бяха образувани по собствена инициатива на Комисията [31].

До януари 2017 г. „EU Pilot“ се използваше в почти всички случаи, преди Комисията да реши дали да започне производство за установяване на нарушение. В новото си съобщение „Право на ЕС: по-добри резултати чрез по-добро прилагане“от 19 януари 2017 г.[32] („съобщението от 2017 г.“), Комисията обяви, че ще спре автоматично да използва „EU Pilot“ и че ще разчита на него само когато това бъде счетено за полезно.

Процедурни гаранции за жалбоподателите

Всеки може да подаде жалба срещу държава членка относно мярка или практика на публичен орган, която се счита за несъвместима с правото на ЕС. „EU Pilot“ е само една стъпка в разглеждането на жалби за нарушения. От септември 2009 г. насам Комисията използва система, наречена „Обработка на жалби — Accueil des Plaignants“ (CHAP), за регистриране на жалби. Когато Комисията получи жалба за нарушение, тя първо се регистрира в базата данни CHAP. Ако Комисията счита, че жалбата повдига основателни въпроси във връзка с потенциално производство за установяване на нарушение, тя се прехвърля в приложението EU Pilot. И накрая, ако Комисията реши да започне официално производство за установяване на нарушение, жалбата се прехвърля в база данни за нарушения, наречена NIF.

Всяка година Комисията получава голям брой жалби за нарушения, по-голямата част от които се приключват без откриване на процедура „EU Pilot“: например през 2015 г. Комисията е разгледала 3 315 жалби, от които 85 % са били приключени без обсъждане с държавите членки, тъй като Комисията е счела, че няма правомощия за действие, кореспонденцията не се е квалифицирала като жалба за нарушение или жалбата не е била обоснована [33].

Комисията признава, че жалбите са важен източник на информация и следва да се разглеждат старателно. Поради това тя е установила редица административни гаранции за жалбоподателите чрез няколко съобщения [34].

Административните гаранции за жалбоподателите включват:

• регистриране на всички жалби за нарушения (с малки изключения) и потвърждаване на получаването им в срок от 15 работни дни;
• информиране на жалбоподателя в писмена форма, когато Комисията реши да продължи разглеждането на жалбата с държавата членка (обикновено чрез „EU Pilot“);
• информиране на жалбоподателя в писмена форма, когато Комисията реши да приключи случая или да започне официално производство за установяване на нарушение;
• обясняване на причините, поради които Комисията решава да приключи даден случай, и изпращане на т.нар. „писмо за предварително приключване“, с което жалбоподателят се приканва да представи коментари в срок от четири седмици [35].

Комисията също така си постави за цел да разследва жалбите и да реши дали да започне официално производство за установяване на нарушение или да приключи случая в срок от една година от датата на регистриране на жалбата. Когато този срок бъде надхвърлен, Комисията трябва да информира жалбоподателя в писмена форма.

 

[1] За подробно обяснение на различните етапи на производствата за установяване на нарушение, целта на EU Pilot и процесуалните гаранции, от които се ползват жалбоподателите, вж. приложение I.

[2] Вж. решенията за приключване на разследвания OI/2/2009/MHZ относно „публичен достъп до документи от производствата за установяване на нарушение, съхранявани от Комисията“ и OI/2/2011/OV относно „Съобщение на Комисията относно отношенията с жалбоподателите във връзка с прилагането на правото на ЕС“:

https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/4390/html.bookmark https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/fr/54039/html.bookmark

[3] Обработката на индивидуалните досиета се управлява от генералните дирекции (ГД), а Генералният секретариат отговаря за управлението на заявлението, предоставянето на насоки на генералните дирекции и наблюдението на целия процес.

[4] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017XC0119(01)&from=EN

[5] Източник: статистически данни, предоставени от Комисията по време на разследването. По-конкретно 90 случая са приключени без по-нататъшни действия, а в 17 други случая е издадено официално уведомително писмо.

[6] Източник: статистически данни, предоставени от Комисията по време на разследването.

[7] Може да е необходим многократен обмен по един и същ случай, ако например държавата членка не е отговорила изчерпателно на въпросите, повдигнати от Комисията, оценката на отговора на държавата членка е довела до нови въпроси относно спазването на правото на ЕС или жалбоподателят е представил нова информация на службите на Комисията.

[8] Годишен доклад на Комисията „Мониторинг на прилагането на правото на ЕС“ за 2015 г., стр. 22. Съществуват обаче значителни разлики между държавите членки — от 57 дни за Словакия до 85 дни за Франция.

[9] Източник: статистически данни, предоставени от Комисията по време на разследването.

[10] Вж. решения по жалби 706/2007/BEH, 230/2011/EIS и 731/2012/JN.

[11] https://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/52917/html.bookmark  

[12] https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/49532/html.bookmark

[13] Дело No 420/2015/EIS.

[14] Броят на новите производства за установяване на неизпълнение на задължения е намалял през годините от 2 900 през 2009 г. на 742 през 2015 г.

[15] „Методология и обяснения“ на Комисията, достъпна на адрес http://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/docs/annual_report_33/20160715_annual_report_2015_methodology_en.pdf

[16] Това не е било така през периода 2008—2009 г. след стартирането на „EU Pilot“ и създаването на приложението „CHAP“: Комисията не е актуализирала своите процедури относно отношенията си с жалбоподателите до 2012 г.

[17] https://ec.europa.eu/info/about-european-union/problems-and-complaints_en [17] https://ec.europa.eu/info/about-european-union/problems-and-complaintsen [17]

[18] https://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/53125/html.bookmark

[19] "Потвържденията за получаване са отнемали понякога седмици или дори месеци. В някои случаи отговорите са изпратени повече от четири месеца след искането и съответната информация, като например започването на разследването по EU Pilot, е достигнала до жалбоподателя със закъснение и само когато той изрично я е поискал.“Пак там. Параграф 35.

[20] Вж. решението по жалби 503/2012/DK, 403/2014/MHZ и 25/2013/ANA.

[21] https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/60417/html.bookmark

[22] Проблемът може да бъде решен по-добре чрез друг механизъм, висящо преюдициално решение на Съда, преследването на въпроса би било в противоречие с ново законодателно предложение...

[23] Освен това Комисията обясни, че си запазва правото да не разглежда определени жалби в съответствие с принципите, изложени в нейното съобщение, в което се посочва, че тя ще използва по стратегически начин дискреционните си правомощия по отношение на производствата за установяване на нарушение. Комисията обясни, че съсредоточава и приоритизира усилията си върху най-важните нарушения на правото на ЕС, като прави разграничение между случаите в зависимост от добавената стойност, която може да бъде постигната чрез производство за установяване на нарушение. Когато решава кои случаи да продължи, Комисията взема предвид няколко фактора, включително естеството и въздействието на нарушението, дали случаят може да бъде разрешен по задоволителен начин чрез по-подходящи механизми на национално равнище и т.н.

[24] https://ec.europa.eu/info/about-european-union/problems-and-complaints/how-make-complaint-eu-level/submit-complaint_en

[25] https://ec.europa.eu/assets/sg/report-a-breach/complaints_en/

[26] Дело C-562/14 P, Кралство Швеция срещу Европейската комисия.

[27] http://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringements-proceedings/infringement_decisions/?lang_code=en

[28] Годишният доклад относно „Наблюдение на прилагането на правото на ЕС“съдържа само обобщена информация за броя на случаите по EU Pilot.

[29] Повечето преписки в EU Pilot, започнати през 2015 г., са свързани с пет области на политиката: мобилност и транспорт; вътрешен пазар, промишленост, предприемачество и МСП; Правосъдие и потребители; околна среда; Данъчно облагане и митници.

[30] Която се урежда от член 258 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС).

[31] Годишен доклад на Комисията относно „Мониторинг на прилагането на правото на ЕС“ за 2015 г., стр. 20.

[32] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017XC0119(01)&from=EN

[33] Годишен доклад на Комисията относно „Мониторинг на прилагането на правото на ЕС“ за 2015 г., стр. 18.

[34] През 2002 г. Комисията публикува първо съобщение „до Европейския парламент и Европейския омбудсман относно отношенията с жалбоподателя във връзка с нарушения на правото на Общността“, по-специално в отговор на проверките и забележките на омбудсмана. През 2012 г. Комисията актуализира своите процедури чрез второ съобщение, озаглавено „Осъвременяване на начина, по който се осъществяват отношенията с жалбоподателя във връзка с прилагането на правото на Съюза“, и накрая в приложение към своето съобщение от 2017 г.

[35] Освен ако не са налице извънредни обстоятелства, изискващи спешни мерки.