Контекстът

1. На 26 март 2014 г. жалбоподателят, който е член на Европейския парламент, поиска публичен достъп до „всички документи на Комисията, в които се оценява заявлението на държавите членки за съфинансиране от страна на Комисията за създаване на звена за данни за пътниците с цел обработка на резервационни данни на пътниците (PNR данни).“. Жалбоподателят изрично поиска документи, съдържащи информация относно „разпределянето на точки, свързани със съответните критерии за възлагане и конкретната мотивация за разпределянето на точки“.

2. Комисията предостави частичен достъп до „Окончателния доклад на комисията за оценка на ISEC — Целева покана за представяне на предложения относно резервационните данни на пътниците за 2012 г.“ и петте приложения към него. Тя е отказала достъп до формулярите за оценка на отпуснатите средства за всеки проект (които са били попълнени от поне един вътрешен и един външен експерт). Тя отказа достъп до тези формуляри, тъй като според нея оповестяването би засегнало сериозно процеса на вземане на решения на Комисията [2].

3. Жалбоподателят обжалва решението на Комисията (като подаде т.нар. „потвърдително заявление“), но Комисията потвърди отказа си да оповести формулярите за оценка на наградата [3].

4. Комисията заяви, че формулярите са попълнени от експерти, които са извършили подробни оценки на предложенията на държавите членки за съфинансиране. След това комисията за оценка на предотвратяването и борбата с престъпността (ISEC) използва тези оценки по време на разискванията си по предложенията за финансиране. Комитетът изрази окончателното си становище дали да препоръча на Комисията предложение за финансиране в окончателния доклад, който Комисията е оповестила на жалбоподателя. Комисията счита, че оповестяването на формулярите за оценка на възлагането би засегнало сериозно ефективността на работата на Комитета и процеса на вземане на решения на Комисията.

5. Комисията основа позицията си на решението на Общия съд по дело Sviluppo Globale GEIE/Европейска комисия (наричано по-долу "Sviluppo")^[4], в което Общият съд призна значението на поверителността на работата на комисиите за оценка. Съдът постановява, че оповестяването на становищата на членовете на комисия за оценка в рамките на процедура за възлагане на обществена поръчка би компрометирало тяхната независимост, дори след като комисията за оценка е взела решение. Комисията твърди, че по аналогия този довод трябва да се прилага и за становищата на експертите, които са част от основата за становищата на комисията за оценка. Комисията не установи по-висш обществен интерес от оповестяването на исканите документи.

6. Тъй като не е удовлетворена от отговора на Комисията, през ноември 2014 г. жалбоподателката подава жалба до омбудсмана. Опасението на жалбоподателя е, че Комисията неправилно е отказала достъп до формулярите за оценка на наградата. Жалбоподателят изтъкна следните аргументи: i) аргументите на Комисията за въздържане от публичен контрол на документите не са убедителни и ii) съществува обществен интерес да се знае как Комисията е оценила заявленията на държавите членки. Според жалбоподателя начинът, по който Комисията е оценила предложенията, е оказал пряко въздействие върху изготвянето на политики в държавите членки с потенциално сериозно въздействие върху основните права и неприкосновеността на личния живот на гражданите.

7. Тъй като Омбудсманът не е убеден в мотивите на Комисията за отказ на достъп до исканите документи, през декември 2016 г. тя отправи препоръка към Комисията да предостави исканите документи (с някои редакции поради причини, свързани със защитата на данните)^[5].  

Отказ за предоставяне на достъп до формулярите за оценка на наградите

Препоръка на Омбудсмана 

8. Омбудсманът счита, че Комисията е тълкувала неправилно смисъла и обхвата на съдебната практика по дело Sviluppo. За да откаже достъп, Комисията трябвало да докаже, че е разумно предвидимо оценителите на Комисията да бъдат подложени на натиск, ако техните индивидуални оценки бъдат оповестени. Омбудсманът посочи редица причини за своето становище, че в разглеждания случай не е разумно предвидимо, че такъв натиск ще бъде упражнен върху оценителите [6].

9. Що се отнася до въпроса дали оценителите биха могли да бъдат принудени да проявяват сдържаност в своите оценки, ако се опасяват, че техните индивидуални (положителни или отрицателни) мнения биха могли да бъдат разкрити в бъдеще, след като процедурите са приключили окончателно, омбудсманът счита, че това може лесно да бъде решено, като просто се заличат имената на оценителите (въпреки че оценките се оповестяват).

10. Накрая, омбудсманът счита, че във всички случаи е налице по-висш обществен интерес от оповестяването на документите. Това е така, защото, както твърди жалбоподателят, обществеността има интерес да участва в законодателен процес (относно приемането на Директивата за PNR [7]) и оповестяването на спорните документи би послужило за повишаване на способността ѝ да участва в този процес. Омбудсманът призна, че жалбоподателят е повдигнал този аргумент, след като Комисията е отказала достъп до документите и докато е била в ход проверката на омбудсмана. Следователно тя не може да упреква Комисията, че не е взела предвид този довод, когато е отказала достъп до въпросните документи. Омбудсманът обаче прикани Комисията да вземе предвид този допълнителен аргумент, когато отговаря на препоръката на Омбудсмана.

11. С оглед на гореизложеното омбудсманът установи, че Комисията неправилно не е оповестила исканите документи, и отправи следната препоръка към Комисията:

„Комисията следва да предостави исканите документи, като вземе предвид редакциите, предложени от съображения за защита на данните.“

12. В становището си относно препоръката на Омбудсмана Комисията запази позицията си. Той не е съгласен със заключението на омбудсмана, че Комисията тълкува неправилно смисъла и обхвата на съдебната практика по делото Sviluppo. Тя счита, че макар делото Sviluppo да се отнася до процедури за възлагане на обществени поръчки, то се прилага по аналогия към поканите за представяне на предложения, тъй като съответните рискове са сходни.

13. Освен това Комисията поддържа становището си, че към съответния момент правилно се е позовала и приложила изключението, свързано със защитата на процеса на вземане на решения.

14. Комисията добави, че „по отношение на препоръката на омбудсмана службите на Комисията да вземат предвид възможните промени във фактическите и/или правните обстоятелства, настъпили след приемането на Директивата на ЕС за резервационните данни на пътниците през април 2016 г., Комисията почтително припомня, че в съответствие със съдебната практика на Съда на ЕС дадено лице може да отправи ново искане за достъп до документи, до които преди това му е бил отказан достъп. Такова заявление изисква институцията да провери дали предходният отказ на достъп продължава да бъде обоснован с оглед на настъпила междувременно промяна в правното или фактическото положение.“

15. Комисията стигна до заключението, че решението ѝ да не предостави достъп до исканите документи не представлява лошо управление. Тя прикани жалбоподателя да подаде ново заявление за достъп до документи с оглед на новите обстоятелства.

16. В коментарите си по становището на Комисията жалбоподателката заяви, че Комисията не е представила никакви нови аргументи, които биха могли да обосноват отказа за оповестяване на исканите документи. Тя се съгласи с мненията, изразени от омбудсмана в препоръката, и със заключенията на омбудсмана. Тя добавя, че Комисията не може просто да отхвърли искането на омбудсмана да вземе предвид в рамките на проверка допълнителни доводи относно причините, поради които документите следва да бъдат оповестени, като се позове на правото на гражданите да подадат ново заявление за достъп. Жалбоподателят е поискал от омбудсмана да реши, че Комисията следва да оповести исканите документи.

Оценка на омбудсмана след препоръката

17. Омбудсманът отбелязва, че нейната препоръка се основава на факта, че когато първоначално е отказала достъп до документите, Комисията не е обосновала надлежно защо по отношение на документите следва да се прилага изключение от достъпа. Комисията, основавайки се на погрешен и прекалено обширен прочит на решението по делото Sviluppo, неправилно е счела, че съществува обща презумпция за неоповестяване при обстоятелства, при които не може да съществува такава обща презумпция (вж. точки 21—52 от препоръката на омбудсмана). Омбудсманът все още счита, че този пропуск на Комисията да обоснове причините, поради които документите не са могли да бъдат оповестени, представлява лошо управление.

18. Омбудсманът подчертава, че тази констатация за лошо администриране съществува независимо от това дали задължението за оповестяване на документите би могло да бъде допълнително подсилено от по-висш обществен интерес от оповестяването.

19. Омбудсманът действително е съгласен, че Комисията не е могла да вземе предвид новите аргументи на жалбоподателя, свързани с по-висш обществен интерес от оповестяването, когато първоначално е отказала да предостави достъп до документите. Не би било оправдано обаче тези нови доводи, свързани с по-висш обществен интерес от оповестяването, да не бъдат надлежно взети предвид при отговора на препоръката на омбудсмана. Омбудсманът използва тази възможност, за да подчертае отново, че нейните процедури не са аналогични на съдебните производства, при които единственият разглеждан въпрос (в случай на достъп до документи) би бил дали първоначалното решение на институцията за отказ на достъп е валидно. За разлика от това Омбудсманът има пълното право да поиска от дадена институция да вземе предвид, когато отговаря на препоръка на Омбудсмана, и нови доводи относно причините, поради които даден документ следва да бъде оповестен, като например доводи, свързани с по-висш обществен интерес от оповестяването. По този начин и следователно, като се вземе предвид изминалото време, вместо да се настоява за бюрократичен и законосъобразен подход, който може да обезкуражи гражданите, Комисията ще демонстрира по-високо равнище на осведоменост и удобство за гражданите.

Заключение

Въз основа на проверката по тази жалба Омбудсманът я приключва със следната констатация:

Отказът на Комисията да предостави исканите документи (със заличени имена на оценителите) представлява лошо управление.

Жалбоподателят и Комисията ще бъдат уведомени за това решение.

Емили О'Райли

Европейски омбудсман

Страсбург, 13.7.2017 г.

[1] Резервационните данни на пътниците (PNR данни) са информация, предоставяна от пътниците по време на резервацията и резервирането на билети и при регистрацията за полети, както и събирана от въздушните превозвачи за техни собствени търговски цели. Той съдържа няколко различни вида информация, като дати на пътуване, маршрут на пътуването, информация за билетите, данни за контакт, туристически агент, чрез който е резервиран полетът, използвани платежни средства, номер на мястото и информация за багажа. Данните се съхраняват в базите данни за резервации и контрол на излитанията на авиокомпаниите.

[2] Процесът на вземане на решения на институциите е защитен от член 4, параграф 3 от Регламент (ЕО) No 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145, 2001 г., стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76).

[3] Комисията се позовава на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент No 1049/2001, който гласи следното: „Достъп до документ, съдържащ становища за вътрешно ползване като част от предварителни обсъждания и консултации в рамките на съответната институция, се отказва дори след вземането на решение, ако оповестяването на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решения на институцията, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването.“

[4] Решение на Общия съд от 22 май 2012 г., Sviluppo Globale GEIE/Европейска комисия, T-6/10, ECLI:EU:T:2012:245.

[5] За допълнителна информация относно контекста на жалбата, аргументите на страните и проверката на Омбудсмана, моля, вижте пълния текст на препоръката на Омбудсмана на адрес:  https://www.ombudsman.europa.eu/cases/recommendation.faces/en/74249/html.bookmark

[6] Омбудсманът заяви, че за разлика от конкурентните частни оференти в тръжна процедура, в този случай държавите членки не се конкурират помежду си и нямат стимул да лобират за намаляване на резултатите на други държави членки. Във всеки случай, дори ако държавите членки биха могли да получат известно предимство, като подобрят резултатите си, дерогация от страна на институция на ЕС от основното право на публичен достъп до документи никога не може да бъде обоснована въз основа на (предполагаемата) перспектива, че дадена държава членка ще действа незаконно. Освен това Комисията не предостави никакви доказателства или аргументи, че върху оценителите ще бъде упражняван неправомерен натиск от източници, различни от държавите членки. И накрая, след като процесът на вземане на решения приключи окончателно (и не подлежи на преразглеждане или съдебни процедури), е трудно да се предвиди как процесът на оценяване би могъл да бъде засегнат от неправомерен външен натиск.

[7] Тази директива вече е приета: Директива (ЕС) 2016/681 на Европейския парламент и на Съвета от 27 април 2016 година относно използването на резервационни данни на пътниците с цел предотвратяване, разкриване, разследване и наказателно преследване на терористични престъпления и тежки престъпления (ОВ L 119, 2016 г., стр. 132).