Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Жалбоподателят е сръбска неправителствена организация, която предоставя безплатна правна помощ.

2. На 12 януари 2015 г. жалбоподателят поиска от Комисията да му предостави публичен достъп до становище на Комисията относно проекта на сръбски закон за безплатната правна помощ. В отговора си от 3 март 2015 г. Комисията отказа да оповести документа, тъй като според нея оповестяването му би засегнало "обществения интерес по отношение на международните отношения".[1]

3. На 19 февруари 2015 г. жалбоподателят оспори този отказ, като подаде „потвърдително заявление“.

4. На 30 март 2015 г. Комисията потвърждава решението си да откаже достъп до документа. Той отново обоснова решението си с необходимостта от защита на международните отношения. Тя също така заяви, че оповестяването на документа би засегнало сериозно процеса ѝ на вземане на решения [2].

5. Тъй като не е удовлетворен от позицията на Комисията, на 31 март 2015 г. жалбоподателят подава жалба до Европейския омбудсман.

Проучването

6. Като се има предвид, че жалбоподателят не пребивава в държава членка, омбудсманът не е бил упълномощен да приеме жалбата и е бил длъжен да я отхвърли [3].  Омбудсманът обаче счита, че нейната намеса в този случай би послужила на обществения интерес да се гарантира подходяща прозрачност на предприсъединителния процес по отношение на Сърбия. Вследствие на това тя реши да разследва този случай като разследване по собствена инициатива.

7. Омбудсманът включи в своята проверка следните твърдения и твърдения на жалбоподателя:

Твърдение

В противоречие с Регламент (ЕО) No 1049/2001 Комисията не оповести становището си по проекта на сръбския Закон за безплатната правна помощ.

Твърдение

Комисията следва да оповести становището си по проекта на сръбския Закон за безплатната правна помощ.

8. В хода на проверката омбудсманът получи становището на Комисията и коментарите на жалбоподателя в отговор на него. Омбудсманът също така извърши проверка на досието на Комисията и на задържания документ. При провеждането на проверката омбудсманът взе предвид аргументите и становищата, представени от страните.

Твърдение, че Комисията не е оповестила становището си по проекта на сръбския Закон за безплатната правна помощ и свързаната с него претенция

Аргументи, представени на омбудсмана

Становище на Комисията

9. В становището си Комисията подчерта значението на Закона за безплатната правна помощ като част от преговорите за присъединяване със Сърбия. Комисията заяви, че е от съществено значение да се запазят „основаните на доверие отношения“с националните партньори. Тя добави, че оповестяването на нейните коментари води до реален риск от разубеждаване на сръбските власти да се консултират с Комисията по чувствителни проектозакони в контекста на предприсъединителните обсъждания.

10. Комисията заяви, че рискът от подкопаване на международните отношения със Сърбия е разумно предвидим, като се има предвид политически деликатната среда около закона, пример за което е 4-месечната стачка на сръбската адвокатска колегия.

11. Комисията твърди, че фактът, че сръбското министерство на правосъдието е публикувало последващия проект на закона, не поставя под въпрос аргумента, че оповестяването на документа би засегнало международните отношения, тъй като проектът е резултат от оценката на сръбското министерство по отношение на това кои коментари да се приложат.

12. Комисията заяви, че въпреки че обществеността следва да бъде информирана за международните споразумения, институциите на ЕС разполагат с широка свобода на преценка при определянето на това дали оповестяването на документи би могло да засегне обществения интерес [4].

13. Що се отнася до аргумента на жалбоподателя относно въздействието на неговия отказ върху „обществения дискурс с гражданското общество“, Комисията посочи, че редовно провежда срещи с представители на гражданското общество по въпроси от особено значение, като например безплатната правна помощ. Освен това годишният доклад на Комисията за напредъка информира гражданското общество за общите препоръки относно мерките, които сръбските власти трябва да предприемат, за да изпълнят изискванията за присъединяване в областта на съдебната система и основните права.

14. По отношение на изключението, свързано със защитата на процеса на вземане на решения на Комисията (член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент 1049/2001), Комисията заяви, че коментарите ѝ отразяват непрекъснато променящата се вътрешна позиция и остават част от текущите обсъждания. Тя настоя, че коментарите ѝ могат да продължат да се развиват в съответствие с текущите промени в законодателния проект.

15. Комисията заяви, че няма по-висш обществен интерес от оповестяването на нейните коментари по проектозакона, и заяви, че годишният ѝ доклад за напредъка информира в достатъчна степен обществеността за нейното становище. Според нея защитата на доверието между ЕС и сръбските власти в преговорите за присъединяване следва да бъде приоритет.

Коментари на жалбоподателя

16. Що се отнася до необходимостта от защита на международните отношения (член 4, параграф 1, буква а) от Регламент 1049/2001), жалбоподателят посочи, че Министерството на правосъдието на Сърбия е публикувало на своя уебсайт всички съществуващи версии на проектозакона, включително версиите, изготвени преди и след коментарите на Комисията. Тя заяви, че тези текстове вече разкриват общата насока на коментарите на Комисията. Следователно оповестяването на документа няма да разкрие промените, направени в проектозакона в светлината на коментарите на Комисията, и следователно няма да компрометира тайната на предприсъединителните преговори между ЕС и Сърбия.

17. Жалбоподателят не е съгласен, че оповестяването на документа би застрашило атмосферата на взаимно доверие между Сърбия и Комисията или че това би оказало неблагоприятно въздействие върху преговорите за присъединяване на Сърбия към ЕС. Той настоя, че публичното оповестяване на коментарите няма да рискува да лиши Комисията от необходимите данни и сътрудничеството на бъдещите държави кандидатки, тъй като тези държави са задължени да предоставят тези данни в предприсъединителния процес на ЕС.

18. По отношение на необходимостта от защита на процеса на вземане на решения на Комисията (член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент 1049/2001) жалбоподателят заяви, че оповестяването на документа няма да засегне процеса на вземане на решения на Комисията, тъй като становището на Комисията вече е приложено в преработената версия на проекта.

19. Накрая жалбоподателят твърди, че отказът на Комисията да предостави публичен достъп до становището си по проекта на Закон за безплатната правна помощ ограничава „обществения дискурс между сръбското гражданско общество и ЕС“.

20. Накрая жалбоподателят твърди, че отказът да се предостави публичен достъп до документа противоречи на защитата на основните права и принципите на правовата държава в Сърбия.

Оценка на омбудсмана

21. В член 4, параграф 1, буква а) от Регламент (ЕО) No 1049/2001 се предвижда, че институциите на ЕС отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването им би засегнало обществения интерес по отношение на международните отношения. Съдът на ЕС е постановил, че рискът трябва да бъде разумно предвидим, а не чисто хипотетичен [5], и че институцията трябва да докаже, че исканият документ конкретно и действително засяга интереса, защитен от изключението [6].

22. Комисията обясни, че разчита на необходимостта от защита на международните отношения поради усилията си да запази отношения на доверие със сръбските си колеги в преговорите за присъединяване. Комисията твърди, че законопроектът е част от тези преговори и че следователно рискът от накърняване на защитата на обществения интерес по отношение на международните отношения не е чисто хипотетичен. Оповестяването на неговите коментари би довело до разумно предвидим риск от разубеждаване на сръбските органи да участват пълноценно в бъдещи консултации по чувствителни законопроекти в предприсъединителния контекст.

23. Омбудсманът е съгласен с Комисията, че оповестяването на коментарите на Комисията по проекта на Закон за правната помощ би могло да подкопае предприсъединителния процес. Омбудсманът отбелязва, че както посочва Комисията, понастоящем този процес се провежда в деликатна от политическа гледна точка среда. За да илюстрира това, Комисията подчерта, че Сръбската адвокатска колегия е започнала 4-месечна стачка в отговор на предложената съдебна реформа, която включва проекта на Закон за безплатната правна помощ.

24. Омбудсманът счита, че оповестяването на последващите проекти на закона от сръбското Министерство на правосъдието не е достатъчно, за да постави под въпрос аргументите на Комисията. Всъщност сръбските органи решават по свое усмотрение какви коментари да приложат и как. Самото публикуване на преработените версии на проектозакона само по себе си не разкрива коментарите на Комисията.

25. Що се отнася до защитата на процеса на вземане на решения на Комисията, становището на омбудсмана е, че оповестяването на коментарите на Комисията би засегнало конкретно и действително защитения интерес, тъй като те отразяват временна и непрекъснато променяща се вътрешна позиция по конкретни въпроси, свързани със закона. Тъй като Сърбия все още не е приела законодателството и обсъжданията продължават, коментарите могат да бъдат допълнително адаптирани в отговор на последващите изменения на проектозакона. Освен това омбудсманът е съгласен с Комисията, че няма очевиден обществен интерес, който да има предимство пред защитата на текущия процес на вземане на решения.

26. Що се отнася до възможността за предоставяне на частичен достъп до документа (член 4, параграф 6 от Регламент 1049/2001), омбудсманът, след като разгледа въпросния документ, е съгласен с Комисията, че смислен частичен достъп не е възможен, тъй като не само би засегнал описаните по-горе интереси, но и би създал подвеждаща картина на настоящото положение, тъй като документът отразява само малка част от законодателството, анализирано от Комисията в рамките на текущия механизъм за предприсъединителен мониторинг. Омбудсманът отбелязва, че част от информацията, съдържаща се в искания документ, ще бъде включена в годишния доклад за напредъка, който следва да информира по подходящ начин обществеността за общите препоръки, отправени към сръбските органи.

27. С оглед на гореизложеното омбудсманът заключава, че отказът на Комисията да предостави достъп до коментарите си по проекта на Закон за безплатната правна помощ е обоснован съгласно Регламент (ЕО) No 1049/2001. Поради това Омбудсманът не констатира лошо управление.

28. Омбудсманът счита за полезно да поясни, че констатациите ѝ се основават на обстоятелствата към 30 март 2015 г. — датата, на която Комисията е взела решение по потвърдителното заявление на жалбоподателя. При това положение нищо не пречи на Комисията, действайки в обществен интерес, да се стреми към по-голяма прозрачност по отношение на начина, по който води предприсъединителните преговори, и по отношение на напредъка или окончателното приключване на преговорите. Влизането в сила на проекта на Закон за безплатната правна помощ, временното затваряне на глава 23 от преговорите за присъединяване и евентуалното присъединяване на Сърбия към ЕС са все моменти, в които Комисията би могла да направи преоценка на ситуацията, за да установи дали причините, обосноваващи отказа ѝ да предостави достъп до искания документ, все още са валидни. Омбудсманът вярва, че Комисията ще обмисли това в подходящия момент.

Заключение

Въз основа на проверката по тази жалба Омбудсманът я приключва със следното заключение:

Отказът на Европейската комисия да предостави публичен достъп до коментарите си по проекта на сръбския Закон за безплатната правна помощ не представлява лошо управление.

Жалбоподателят и Комисията ще бъдат уведомени за това решение.

Емили О'Райли

Европейски омбудсман

Страсбург, 2.9.2016 г.

[1] Тя се позова на член 4, параграф 1, буква а), трето тире от Регламент 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, който гласи, че „Институцията отказва достъп до документ в случаите, когато оповестяването му би засегнало защитата на а) обществения интерес по отношение на международните отношения.“

[2] Тя се позовава на член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент 1049/2001, който гласи, че „Достъпът до документ... се отказва, ако оповестяването на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решения на институцията...“

[3] В член 228, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз се предвижда, че „Омбудсманът... е оправомощен да получава жалби от всеки гражданин на Съюза или от всяко физическо или юридическо лице, което пребивава или има седалище според устройствения му акт в държава членка...“; Член 2, параграф 2 от Решение на Европейския парламент от 9 март 1994 година относно правилата и общите условия за изпълнението на функциите на омбудсмана (94/262/ЕОВС, ЕО, Евратом), ОВ L 113, 1994 г., стр. 15.

[4] Решение на Съда от 3 юли 2014 г. по дело C-350/12 P, Съвет на Европейския съюз срещу Sophie in't Veld, точка 64; Вж. също Решение по дело Sison/Съвет, C-266/05, точка 35.

[5] Решение на Съда от 21 юли 2011 г. по дело Швеция/MyTravel и Комисия, C-506/08 P, Сборник, стр. I-6237, точка 76.

[6] Решение на Съда от 28 ноември 2013 г. по дело C-576/12 P Ivan Jurasinovic/Съвет на Европейския съюз, точка 45.